ПОНЯТИЕ И ОНТОЛОГИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ Текст научной статьи по специальности «Право»

КОНСТИТУЦИОННОЕ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

УДК 351/354(075.8)

DOI: 10.17072/2619-0648-2021-2-37-50

ПОНЯТИЕ И ОНТОЛОГИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ И. В. Понкин

Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры государственного и муниципального управления

Институт государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ

119571, Россия, г. Москва, Проспект Вернадского, 84 E-mail: [email protected]

Аннотация: статья посвящена теоретическому осмыслению и репрезентации административной реформы. Согласно авторскому подходу, административная реформа - это перманентный, многоаспектный и многогранный неотъемлемый элемент онтологии государственного управления. Автор объясняет причины задействования административной реформы. Раскрыто понятие дизайна системы государственного управления. Автор объясняет функционально-целевую нагрузку административной реформы, её неоднородность в привязке ко времени. Представлены развернутые описания основных направлений административной реформы. Автор приводит визуализирующие модели метапроцесса административной реформы, в том числе схематичное изображение «холмистого ландшафта»,

© Понкин И. В., 2021

визуально отображающего мета-процесс административной реформы. Согласно авторскому концепту, такие репрезентации административной реформы нужны для создания цифровых моделей-двойников, позволяющих превентивно обкатать, апробировать те или иные проектируемые решения и меры административной реформы по тем или иным направлениям её осуществления.

Ключевые слова: административная реформа, государственное управление, административное право, органы исполнительной власти, девиан-тология государственного управления, государство

THE CONCEPT AND ONTOLOGY OF ADMINISTRATIVE REFORM I. V. Ponkin

Institute of Public Administration and Civil Service of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

84, avenue Vernadskogo, Russia, Moscow, 119571 E-mail: [email protected]

Abstract: the article is devoted to the theoretical comprehension and representation of the administrative reform. According to the author's approach, administrative reform is a permanent and multifaceted integral element of the public administration ontology. The author explains the reasons for activating the administrative reform. The article reveals the concept of design of the public administration system. The author explains the functional-target load of the administrative reform, its heterogeneity in relation to time. The article presents detailed descriptions of the main directions of the administrative reform. The author provides visualizing models of the meta-process of administrative reform, including a schematic representation of the "hilly landscape" visually displaying the meta-process of administrative reform. According to the author's concept, such representations of administrative reform are needed to create digital twin models that allow for preventive testing and testing of certain designed solutions and measures of administrative reform, in one direction or another of its implementation.

Keywords: administrative reform, public administration, administrative law, authorities, deviantology of public administration, state

Позитивное развитие современного социального, правового государства, развитие общества в существенной мере зависят от качеств публичного управления (эффективности и результативности, справедливости и

человечности, целостности и системности, разумной рациональности и т. д.) и его адекватного и сбалансированного сочетания с другими видами управления. Без надлежащего публичного управления невозможно обеспечить развитие общества в его социально ожидаемой и социально востребованной модальности. Поэтому создание такого публичного управления, которое по своим вышеназванным качествам (параметрам) отвечало бы складывающимся социальным запросам, ожиданиям и требованиям, конституционным императивам, связывающим и «прошивающим» публичное управление, а также про-ектно-планировочным и программным взглядам высших органов государства, лежит (должно быть заложено) в основе любых усилий по реформированию публичного сектора, прежде всего - по проведению административной реформы.

Но что такое административная реформа, каковы её цель, назначение и онтология? Об этих вопросах мы и поговорим в настоящей статье.

Гетерогенность процессов административной реформы

Административная реформа - это перманентный, многоаспектный и многогранный неотъемлемый элемент онтологии государственного управления. Об административной реформе обоснованно говорить и в привязке к уровню местного самоуправления, но в настоящей статье эти вопросы опущены.

В тех или иных формах, проявлениях, с теми или иными целями и посредством тех или иных подходов административная реформа в нашем государстве (а равно в любом ином) велась, ведётся и будет вестись всегда. И тому есть множество причин и резонов.

В нашей стране ярчайшие примеры реформ, затрагивавших самые глубинные основы системы государственного управления, имели место в периоды царствования и Иоанна Грозного, и Петра I, и Екатерины II, и последующих русских царей, во времена Ленина, Сталина, Хрущева, Брежнева и т. д.

Например, во времена Екатерины II была проведена мощнейшая административно-территориальная реформа и ряд иных реформ, логика которых преемственно весьма существенными отголоскам дошла до наших дней1.

1 См.: Середа Н.В. Реформа управления Екатерины Второй: источниковедческое исследование. М.: Памятники исторической мысли, 2004. 446 с.; Готье Ю.В. Исторiя областного управлен1я въ Россш отъ Петра I до Екатерины II. Т. I: Реформа 1727 г. Областное дЪлеше и областныя учреждены 1727-1775 гг. / Издате Императорскаго общества Исторш и Древностей Россшс-кихъ при Московскомъ университет^. М.: Типограф1я Г. Лисснера и Д. Севко, 1913. ц; 472 р.; Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. Т. II: Органы надзора. Чрезвычайные и временные областные учреждения. Развитие мысли о преобразовании областного управления. Упразднение учреждений 1727 г. М.-Л.: Изд-во Академии наук СССР, 1941. 304 с.

Как писал И. Н. Барциц, «административные преобразования, развитие системы принятия и реализации управленческих решений - постоянный процесс. Нельзя чётко определить дату их начала или завершения. По мере изменения общественных потребностей в степени государственного регулирования той или иной сферы экономики, социальной или общественно-политической жизни корректируется модель принятия управленческих решений, уточняются средства, обеспечивающие их реализацию. В то же время любое государство периодически сталкивается с осознанием, что плавные преобразования системы управления не отвечают вызовам времени, с пониманием, что необходимы политические усилия, позволяющие обеспечить соответствие управленческой модели требованиям общества»2.

И можно лишь условно периодизировать процессы административной реформы по каким-то конкретным направлениям, или группе таких направлений, или же метапроцесс административной реформы в каких-то условных хронологических привязках.

Административная реформа может быть направлена на решение какой-то одной артикулируемой значимой задачи - например, задачи аллевиации и редуцирования проблемы бедности (и крайней её формы - нищеты)3, задачи устранения дефектов и дисбалансов в административно-правовом обеспечении и реализации государственного управления в какой-то определённой сфере4, задачи совершенствования стратегического планирования в государственном управлении5, но обычно административная реформа носит комплексный характер.

Причины и резоны административной реформы

Мы не рассматриваем случаи реформаторства ради разворовывания государственных бюджетных средств или как способ навредить своей стране, это предмет занятий следователей, прокуроров и судей.

2 Барциц И. Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М.: Формула права, 2008. С. 5.

3 См.: Аристов Е. В. Бедность: понятие и явление. Юридический аспект. М.: Юнити-Дана: Закон и право, 2015. 79 с.

4 См.: Понкин И. В. Девиантология государственного управления: учебник. М.: ИНФРА-М, 2019. 301 с.; Кожокарь И. П. Дефекты нормативно-правового регулирования. М.: Проспект, 2019. 298 с.

5 См.: Турганбаев А. О. Административно-правовое обеспечение и реализация стратегического планирования в государственном управлении / под ред. В.К. Ботнева. М.: Буки Веди, 2019. 204 с.; Догадайло Е. Ю. Стратегическое планирование в Российской Федерации как механизм, определяющий национальные стратегические приоритеты в современных экономических условиях: развитие нормативного регулирования и поиск конституционно-правовых основ // Право и государство: теория и практика. 2019. № 2. С. 29-35.

В нормальном понимании и нормальной модальности задействования административной реформы она несёт вполне осознанную, релевантную нагрузку, обосновывается целыми линейками резонов, в числе которых выделим следующие:

- невозможность создать раз и навсегда (даже на десятилетия) неизменный дизайн системы государственного управления в надежде, что таковой будет неизменно эффективно функционировать весь этот период;

- динамические и очень существенные трансформации предметно-объектной области государственного управления; существенное усложнение структуры и содержания государственного управления, вызванное прогрессирующим и весьма значительным усложнением структуры и содержания общественных отношений практически во всех областях жизни общества; объективно обусловленное значительное и прогрессирующее расширение предметно-объектной области публичного управления;

- усложнение и динамическое изменение картины вызовов, угроз, неопределенностей и рисков в государственном управлении;

- совершенствование и повышение видового многообразия инструментов государственного управления, модальностей их задействования.

Понятие дизайна системы государственного управления

Кардинальные реформирующие воздействия в рамках административной реформы не могут не затрагивать дизайна системы государственного управления.

Дизайн системы государственного управления включает проектировочные и онтологические ответы, как минимум, на следующие вопросы:

- каковы архитектура и топология системного построения «государственной машины» - системы органов государственной власти и подчиненных им иных органов и организаций;

- каково соотношение системы органов исполнительной власти, с одной стороны, и государственных органов иных ветвей и вневетвевых органов государственной власти, с другой стороны; каковы распределение полномочий и интерреляции внутри этого разнообразия органов власти, реализующих в той или иной мере государственное управление (в широком смысле этого понятия);

- сколько уровней в системе государственного управления и каковы меры их автономности (например, итальянская область Трентино - Альто-Адидже / Южный Тироль включает в свой состав автономные провинции Тренто и Больцано (Альто-Адидже), то есть применительно к этим итальянским территориям реализуется 3 самостоятельных уровня государственного управления, это не считая территориальных органов (подразделений) цен-

тральных органов государственной власти Италии и не считая органов местного самоуправления);

- каковы модель и модус системы законодательства в государстве, видовое многообразие нормативных правовых актов и актов нормативного технического регулирования, маршрутизации и логистика законодательных процессов разных модальностей и уровней (для разного рода актов и на разных уровнях властных отношений);

- каковы меры симметричности и линейности в построении системы государственного управления (есть ли, к примеру, субъекты федерации «мат-рёшечного» типа, как, например, Ямало-Ненецкий автономный округ и Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, входящие в состав Тюменской области; Ненецкий автономный округ, входящий в состав Архангельской области);

- какая модель соотношения централизованности/децентрализо-ванности власти и в какой онтологичности запроектирована и внедрена в системе органов государственного управления;

- какие механизмы внутреннего пруденциального и превентивного (предиктивного) девиантологического аудита заложены в систему государственного управления, какие в нее встроены (в ее основу заложены) механизмы превенции ненадлежащего («плохого») государственного управления (bad governance) и превенции дислояльности государственных должностных лиц и государственных служащих государству и обществу;

- что вкладывается в понятие новой модели государственного управления и в понятие надлежащего («хорошего») государственного управления (good governance), каковы основные их концепты и технологические решения, какова онтология перехода на новую модель государственного управления;

- как организованы, настроены и налажены государственный и общественный контроль над системой органов государственного управления;

- как организованы, настроены и налажены подотчетность и подконтрольность системы органов государственного управления;

- каковы взаимоотношения между системой органов государственного управления и системами органов муниципального управления;

- какова мера внедрённости в систему государственного управления технологий и механизмов электронного правительства и, шире, электронного государства;

- каковы заложенные в конструкцию системы органов государственного управления механизмы обеспечения резистентности (устойчивости) и ре-зильентности (способности с минимизированными потерями пережить негативный период), механизмы поддержания управленческой функции;

- в какой онтологии воплощено государство как субстантивный и самореферентный цивилизационно-культурный (в том числе нравственно-духовный) конструкт;

- каково соотношение меры государственного нормативно-правового регулирования и саморегулирования (иных, помимо права, систем нормативной регламентации) в рамках функционирования системы государственного управления, какова мера вовлеченности механизмов государственно-частного партнерства и механизмов делегирования полномочий непубличным операторам в государственном управлении и предоставлении государственных услуг;

- каковы механизмы ротации, гарантированной замены и взаимозаменяемости государственных должностных лиц и государственных служащих;

- какова природа и структура служебных карьерных лифтов в системе государственного управления;

- каковы роль, значение и пределы, отведённые дискреции и бюрократической автономности в системе механизмов и в онтологии государственного управления;

- каковы модель и степень государственного суверенитета, какова степень власти в суверенном государстве над своим центральным банком или, напротив, какова мера власти над ним со стороны международных (мондиа-листских) квази-публичных финансовых структур;

- какое содержание вкладывается в понятие сильного государства (как сильной системы государственного управления);

- имеет ли место «глубинное государство», прошивающее собой систему органов государственного управления;

- каковы меры и особенности взаимодействия сложности и инструментальной (операционабельной) упрощаемости в организации системы государственного управления;

- какие ценностные основания заложены в основу системы государственного управления и какова их мера реального влияния на процесс государственного управления.

Приведенный перечень не является исчерпывающим.

Конституция Российской Федерации (в других государствах - их конституции, писаные или неписаные) задаёт «опорные фундаменты» и «несущие конструкции» системы государственной власти (и местного самоуправления) и соответственно системы публичного управления, фреймируя её (определяя динамические рамки), составляя её «силовой каркас», в том числе и прежде всего в части логики построения системы публичного управления по уровням и интегральным сегментам («ветвям» и вневетвевой совокупности).

Но одной конституции недостаточно для полноценного построения и запуска (обеспечения функционирования) дизайна системы государственного управления, а потому в этом задействуются массивы законодательных (иных, помимо конституции) и подзаконных актов. И вся эта масса тоже становится объектом операционального воздействия в рамках административной реформы.

Ключевые направления административной реформы

Административная реформа неоднородна внутри себя, это целые поля разнообразных многовекторых действий различной размерности по реформированию, условно или инструментально объединяемые в направления.

Выделим ключевые направления (сектора) административной реформы:

1) реформа конституционно-правового и административно-правового дизайна системы государственного управления, в том числе:

- реформирование административно-территориального деления и обустройства административно-территориальной топологии государственного управления;

- реформа структуры системы органов исполнительной власти, трансформация структуры органов государственного управления;

- редуцирование (вплоть до исключения) дублирования функционалов и компетенций органов государственного управления;

- реформирование межведомственного взаимодействия;

- сокращение объёмов и размерностей избыточных административных барьеров, снижение избыточного государственного регулирования, снижение и оптимизация административного давления на экономику;

- реформа принципов, модальностей и онтологии децентрализации и централизации в государственном управлении (совершенствование механизмов делегирования полномочий, применение сложных моделей и модальностей децентрализации государственной власти и государственного управления и др.);

- задействование потенциалов, механизмов и модальностей самоуправления, автономных нормативных и самоуправляемых порядков, применение государственно-частного партнёрства;

2) реформа административно-правового обеспечения государственного управления, в том числе:

- поиск и внедрение новых законодательных решений (в «классическом» исполнении);

- принятие, введение в действие и совершенствование административ-

6

ных регламентов ;

- пруденциальный аудит, выявление и устранение пробелов, коллизий и других дефектов нормативно-правового и нормативного технического регулирования в этой сфере;

- упрощение и систематизация законодательства;

- привлечение и задействование систем экстраправового (иного, помимо права) нормативного регулирования, со сбросом избыточно перегружающих государство регулирующих функционалов;

- задействование экспериментальных правовых режимов, «регулятор-ных песочниц» и других регуляторных технологий (РегТех);

- задействование машиночитаемого и машиноисполняемого права, иных модальностей цифровизации в праве;

- предиктивная операциональность (прогностически обоснованное опережающее регулирование) в нормативном правовом обеспечении государственного управления;

3) оптимизация государственного управления, достижение «хорошего» (надлежащего) государственного управления; санация, выявление и устранение (редуцирование) дефектов, дисфункций, дисбалансов и иных негативных явлений в проектировании и реализации государственного управления;

4) реформа системы административного надзора и контроля (административной контрольно-надзорной деятельности);

5) реформа линеек технологических подходов и инструментов государственного управления;

6) реформа системы обеспечения, контроля и оценки эффективности государственного управления и функционирования органов государственного управления, обеспечения, контроля и оценки персональной эффективности и результативности государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности;

7) реформа системы стратегического, оперативного и иных уровней планирования и программирования в государственном управлении, механизмов проектирования и целеполагания;

6 Например, только за период с 2006 по 2015 гг. федеральными органами исполнительной власти было утверждено в установленном порядке более 550 административных регламентов, свыше 17 000 административных регламентов утверждено на региональном, более 94 000 на местном уровне. См.: Административная реформа. URL: http://old.economy.gov.ru/minec/acti-vity/sections/admreform (дата обращения: 01.02.2021).

8) реформа бюджетирования и в целом бюджетной системы, межбюджетных отношений;

9) «цифровизация» («диджитализация») системы государственного управления, в том числе:

- внедрение и совершенствование информационно-телекоммуникационного, компьютерно-программного, интеллектуально-экспертного и интеллектуально-поискового, цифрового архивного сопровождения и обеспечения государственного управления (концепты «электронное правительство» и в целом «электронное государство»);

- создание искусственных интеллектуальных ассистентов-компаньонов для информационной, прогностической и экспертной поддержки лиц, принимающих управленческие решения в системе государственного управления;

- применение в планировании и оценивании государственного управления технологий виртуальной и дополненной реальности;

- применение цифровых моделей-двойников в праве и государственном управлении;

- применение нейротехнологий и технологий блокчейн в государственном управлении, в частности для построения карт и цифровых моделей-двойников, ведения кадастров, реестров и т. д.;

10) реформа системы государственных услуг, в том числе:

- повышение качества и снижение расчётных сроков предоставляемых государственных услуг;

-реформа объёмов, формата и онтологии предоставления государст-

7

венных услуг ;

- перевод существенной части общего объёма предоставляемых государственных услуг в цифровую форму;

- структурная реформа системы предоставления государственных услуг (система «одного окна», создание многофункциональных центров «Мои документы» и т. д.);

11) реформа системы мер и процедур административной ответственности за административные правонарушения;

7 Например, только к 2016 г. всего в региональном разделе федерального реестра была размещена информация более чем о 22 531 услуге (функции) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. На муниципальном уровне в Сводный реестр внесены сведения более чем по 177 717 муниципальным услугам (функциям). См.: Административная реформа. URL: http://old.economy.gov.ru/minec/activity/sections/admreform (дата обращения: 01.02.2021).

12) реформа системы административного судопроизводства, онтологии прохождения административного иска (административного искового заявления), реформа системы разрешения административных и служебных споров;

13) реформа внесудебных порядков рассмотрения и разрешения в административном порядке споров, обжалований действий и бездействий органов государственного управления;

14) реформа государственной службы (государственной гражданской службы, государственной правоохранительной службы и т. д.);

15) реформа системы обеспечения и реализации подотчётности обществу и прозрачности государственного управления.

Противодействие коррупции в государственном управлении возможно выделить как отдельное направление, но можно и провести его сопряжение со всеми вышеобозначенными направлениями как часть целеполагания и содержания процесса.

Понятно, что меры глубины и интенсивности реформирующих воздействий разнятся по всем этим направлениям и вообще, и уж тем более - в конкретный короткий период времени. Все эти направления не могут реализовы-ваться одновременно с одинаковой интенсивностью, с равными вложениями финансовых и иных материальных, временных и людских сил, средств, ресурсов, что обусловлено и объективной ограниченностью ресурсов у государства, и спецификой предметно-объектной области государственного управления, и различиями в картинах распределения весовых характеристик актуализации проблем.

Кроме того, необходимо отметить, что вышеназванные направления не могут быть отделены одно от другого, полностью разграничены, что называется, «тонкими красными линиями», все эти направления характеризуются интерсекциональностью.

И всё достаточно быстро изменяется. Какие-то направления исчерпали свой потенциал запланированного воздействия, какие-то продолжаются, какие-то были успешными, какие-то - провальными.

Визуализирующая модель метапроцесса административной реформы

С учётом сказанного, если построить диаграмму, отражающую изменения и меры интенсивности сосредоточения государственных усилий на тех или иных направлениях административной реформы, то условно таковая (для иллюстративности) может быть представлена на рис. 1.

Условные единицы уровня интенсивности прилагаемых усилий

■ Ряд1 ■ Ряд2 ■ РядЗ ■ Ряд4 ■ Ряд5 ■ Рядб ■ Ряд7 ■ Ряд8 ■ Ряд9

Рис. 1. Диаграмма - условная иллюстративная модель метапроцесса административной реформы 1992-2021 гг. Ряды - это конкретные направления административной реформы (абстрактно, для иллюстрирования идеи)

Но это очень упрощённая схема. Если мы учтём сложные онтологические связи и интерсекциональность направлений административной реформы, ее сложный динамический характер, то получим «холмистый ландшафт» (термин из теории сложности), который проиллюстрирован на рис. 2.

Такие представления административной реформы нужны для создания цифровых моделей-двойников, позволяющих превентивно обкатать, апробировать те или иные проектируемые решения административной реформы.

Рис. 2. Схематичное изображение «холмистого ландшафта»8, визуально отображающего метапроцесс административной реформы

Выводы

В рамках административной реформы объектом реформирования становится государственный сектор со всеми его компонентами - государственной службой, финансами, системой управления, информационными ре-

9

сурсами .

Административная реформа дней сегодняшних определяет будущее всех нас. И от того, насколько она обоснованна, релевантна, адекватна, зависит очень многое в будущем нашей страны.

8 Цит. по: Adaptive Landscape. URL: https://computing.dcu.ie/~humphrys/Notes/GA/evolution.html (дата обращения: 01.02.2021).

9 Например, только к 2016 г. всего в региональном разделе федерального реестра была размещена информация более чем о 22 531 услуге (функции) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. На муниципальном уровне в сводный реестр внесены сведения более чем по 177 717 муниципальным услугам (функциям). См.: Административная реформа. URL: http://old.economy.gov.ru/minec/activity/sections/admreform (дата обращения: 01.02.2021).

Библиографический список

Административная реформа. URL: http://old.economy.gov.ru/minec/acti-vity/sections/admreform/ (дата обращения: 01.02.2021).

Аристов Е.В. Бедность: понятие и явление. Юридический аспект. М.: Юнити-Дана: Закон и право, 2015.

Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М.: Формула права, 2008.

Готье Ю.В. Исторiя областного управлетя въ Россш отъ Петра I до Екатерины II. Т. I: Реформа 1727 г. Областное дЪлете и областныя учреждетя 1727-1775 гг. / Издаше Императорскаго общества Исторш и Древностей Россiйскихъ при Московскомъ университет^. М.: Типографiя Г. Лисснера и Д. Севко, 1913. ii.

Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. Т. II: Органы надзора. Чрезвычайные и временные областные учреждения. Развитие мысли о преобразовании областного управления. Упразднение учреждений 1727 г. М.-Л.: Изд-во Академии наук СССР, 1941.

Догадайло Е.Ю. Стратегическое планирование в Российской Федерации как механизм, определяющий национальные стратегические приоритеты в современных экономических условиях: развитие нормативного регулирования и поиск конституционно-правовых основ // Право и государство: теория и практика. 2019. № 2.

Кожокарь И.П. Дефекты нормативно-правового регулирования. М.: Проспект, 2019.

Понкин И.В. Девиантология государственного управления: учебник. М.: ИНФРА-М, 2019.

Середа Н.В. Реформа управления Екатерины Второй: источниковедческое исследование. М.: Памятники исторической мысли, 2004.

Турганбаев А.О. Административно-правовое обеспечение и реализация стратегического планирования в государственном управлении / под ред. В.К. Ботнева. М.: Буки Веди, 2019.

Adaptive Landscape. URL: https://computing.dcu.ie/~humphrys/Notes/GA/ evolution.html (дата обращения: 01.02.2021).

Информация для цитирования

Зч Понкин И. В. Понятие и онтология административной реформы // Ех Jure- 202L № 2- C. 37-50' D0I: 10.17072/2619-0648-2021-2-37-50.

^ Ponkin I. V. The Concept and Ontology of Administrative Reform. И Ex jure. 2021. № 2. Pp. 37-50. (In Russ.). DOI: 10.17072/2619-06482021-2-37-50.