CC BY
0
Понятие городской агломерации: ** * социально-правовой аспект *
Н.Л. Лисина доктор юридических наук, доцент, проректор по развитию имущественного комплекса, заведующий кафедрой трудового, экологического права и гражданского процесса юридического института Кемеровского государственного университета (г. Кемерово) А.П. Ушакова кандидат юридических наук, руководитель Лаборатории правового сопровождения развития городских агломераций, доцент кафедры трудового, экологического права и гражданского процесса юридического института Кемеровского государственного университета (г. Кемерово)
Александра Павловна Ушакова, [email protected]
В процессе развития городских агломераций в естественном, «стихийном», варианте возникают труднорешаемые проблемы. Одни - типичные спутники большого города: пробки, точечная застройка, загрязнение всех компонентов окружающей среды. Другие являются более отдаленными последствиями хаотичного развития крупных городов: перегрузка всех видов инженерных сетей, застройка «зеленого пояса», опустынивание сел. К сожалению, для решения этих и многих других проблем требуется создание эффективной системы управления на надгородском - агломерационном - уровне. Здесь особая роль должна принадлежать праву как регулятору общественных отношений, без которого понимание агломерации и построение эффективной системы управления на ее уровне не представляется возможным.
Острая необходимость создания системы управления на уровне агломерации осознается в российском обществе как среди ученых, так и среди правоприменителей всех уровней. Однако в настоящее время четкое понимание, каким должно быть та-
кое управление, отсутствует. Происходит апробация разных моделей управления городскими агломерациями на базе некоторых наиболее активных российских городов и регионов.
Сегодня термин «городская агломерация» не закреплен в законодательстве, а правовые нормы, пригодные для управления этим объектом, на первый взгляд даже с ним не ассоциируются. Таковы, к примеру, схемы территориального планирования части территории субъекта Российской Федерации, субсидии между бюджетами одного уровня (так называемые горизонтальные субсидии), статус городского округа с внутригородским делением и некоторые другие.
Единственное официальное определение городской агломерации, имеющееся в документах федерального уровня, закреплено в Стратегии пространственного развития Российской Федерации до 2025 года 1, в которой крупнейшая городская агломерация определяется как «совокупность компактно расположенных населенных пунктов и территорий между ними с общей чис-
Исследование проводилось в рамках гранта Министерства науки и высшего образования Кузбасса - исполнительного органа государственной власти Кемеровской области, предоставленного в рамках конкурса заявок на создание научных лабораторий под руководством молодых ученых (соглашение от 23 ноября 2022 года № 7).
Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207-р.
*
ленностью населения более 1 000 тысячи человек, связанных совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенных интенсивными экономическими, в том числе трудовыми, и социальными свя-зами» 2. Поскольку Стратегия представляет собой документ стратегического планирования, ее свойство общеобязательности, присущее нормативным правовым актам, весьма спорно. В связи с этим для целей обеспечения единства понимания объекта управления представляется необходимой фиксация определения городской агломерации в нормативном правовом акте.
Термин «городская агломерация» не является общеупотребительным. Он относится к специальным терминам, используемым в той или иной отрасли научного знания, в частности в географии, урбанистике и т. п. Юриспруденция может заимствовать термины из иных наук как с полным сохранением их первоначального смысла, так и с проведением их адаптации для целей эффективности правового регулирования 3. Учеными в области права верно подмечено, что «для правовой дефиниции ее соответствие определяемому социальному явлению имеет решающее значение» 4. В связи с этим представляется важным исследовать, что понимается под городской агломерацией в разрабатывавших этот термин науках, а также какой дополнительный смысл должна добавить к этому пониманию юриспруденция (и требуется ли это вообще). Настоящее исследование посвящено решению этих двух задач.
Понятие «городская агломерация» в географии и урбанистике
В географии и урбанистике городские агломерации начали активно исследоваться во второй половине XX века. К концу 1970-х годов советские географы и специалисты-урбанисты пришли к относительному согласию по вопросу о понятии «городская агломерация», провели ряд исследований конкретных агломераций и разработали методики определения их границ 5. Эти методики и теоретические разработки до сих пор не утратили актуальности. В частности, классическим стало определение городской агломерации, предложенное профессором Г.М. Лаппо: «компактная пространственная группировка поселений, объединенных многообразными интенсивными связями в сложную многокомпонентную динамическую систему» 6. Классик географической науки профессор П.М. Полян определяет городскую агломерацию как «компактную и относительно развитую совокупность взаимодополняющих друг друга городских и сельских поселений, группирующихся вокруг одного или нескольких мощных городов-ядер и объединенных многообразными интенсивными связями в сложное динамическое единство» 7.
Для развития городских агломераций характерно наращивание скоплений населенных мест, формирование гигантской плотности населения, концентрация промышленных предприятий, экстремальные нагрузки на окружающую среду, интенсив-
Следует обратить внимание на то, что предусмотренный в Стратегии критерий численности населения от-
носится не к понятию городской агломерации как таковой, а только к крупнейшей городской агломерации. В специальной литературе этот процесс называется транстерминологизацией, которая определяется как
«использование специальных неюридических терминов, изначально принадлежавших другим областям знания, в юридическом языке и придание им особого, правового смысла» (см. Юридическая техника: учебник / под ред. В.М. Баранова. М.: Проспект, 2021. С. 193). О свойстве права создавать дополнительные смысловые нагрузки для используемых слов пишет и профессор Н.А. Власенко (см. Власенко Н.А. Язык права. Иркутск: Восточно-Сибирское книжное издательство, 1997. С. 54-56).
Галиновская Е.А., Кичигин Н.В. Городская агломерация как правовая категория: постановка проблемы // Журнал российского права. 2020. № 8. С. 144.
Историю изучения городских агломераций излагает П.М. Полян (см. Полян П.М. Территориальные структуры - урбанизация - расселение: теоретические подходы и методы изучения. М.: Новый хронограф, 2014. С. 333-339).
Лаппо Г.М. Развитие городских агломераций в СССР. М.: Наука, 1978. С. 18. Полян П.М. Указ. соч. С. 329.
2
3
4
5
6
7
ный информационный обмен. Но главными характерными чертами, отражающими суть городской агломерации, считаются тесные экономические взаимосвязи в сочетании с наличием массовых ежедневных маятниковых миграций населения 8 (неслучайно городские агломерации иногда называют «пороговой зоной поездок туда-обратно» 9). Понятие «маятниковые миграции» охватывает циклические ежедневные поездки туда-обратно для различных целей (трудовых, бытовых, социальных и т. д.).
В приведенных определениях сформулированы только сущностные черты городской агломерации, но не конкретные критерии выявления факта ее наличия и определения ее границ. Ответы на ряд практически важных вопросов ученые дают не в определениях, а в текстах своих научных работ. В частности, обсуждаются следующие вопросы:
• насколько далеко должны быть расположены поселения, чтобы можно было вести речь об агломерации?
• сколько их должно быть?
• какого рода связи должны быть между ними?
• какой минимальный порог численности населения требуется для возникновения городской агломерации?
Для решения этих вопросов в географии и урбанистике используются специальные
методики, именуемые методиками делимитации городских агломераций (иными словами, методики определения границ городских агломераций). Методики делятся на две группы 10. Одни предназначены для первичного выявления общей сети городских агломераций в масштабах страны или региона (универсальные методики), другие используются для целей исследования конкретной городской агломерации, определения ее точных границ, получения первичных данных для стратегического и территориального планирования (индивидуальные методики 11). Как правило, в универсальных методиках используются менее трудоемкие критерии, не требующие проведения полевых исследований, но дающие не настолько точные результаты, как индивидуальные. Однако для целей понимания, что представляет собой агломерация, достаточно изучения универсальных методик.
В России наибольшую известность получили три универсальные методики:
1) методика Института географии Академии наук СССР (Г.М. Лаппо и П.М. Полян);
2) методика Центрального научно-исследовательского и проектного института по градостроительству (далее также - ЦНИИПГ) (Ф.М. Листенгурт);
3) международная методика ОЭСР.
8 Подробнее смотри:
ПерцикЕ.Н. Районная планировка (территориальное планирование). М.: Гардарики, 2006. С. 300-302; Малоян Г.А. Агломерация - градостроительные проблемы: монография. М.: Издательство Ассоциации строительных вузов, 2010. С. 23-26; Лаппо Г.М. Указ. соч. С. 22-28; Полян П.М. Указ. соч. С. 342-344.
В Европе маятниковые миграции называются daily people's movements (ежедневные перемещения людей) - они являются одним из наиболее существенных критериев для выделения functional urban area (термин, близкий к российскому термину «городская агломерация») (см. Dijkstra L., Poelman H., Veneri P. The EU-OECD definition of a functional urban area // OECD Regional Development Working Papers. 2019. № 11. URL: https://doi.org/10.1787/d58cb34d-en).
9 Малоян Г.А. Указ. соч. С. 24.
10 Детальный обзор методик обеих групп дается в следующих научных работах: Полян П.М. Указ. соч. С. 342-344;
Лаппо Г.М. Указ. соч. С. 22-29;
Антонов Е.В. Городские агломерации: подходы к выделению и делимитации // Контуры глобальных трансформаций: политика, экономика, право. Т. 13. № 1. С. 180-202.
11 Обзор современных индивидуальных методик, применяемых для целей стратегического и территориального планирования см. Монастырская М.Е., Песляк О.А. Методика определения границ городских агломераций // Вестник БГТУ им. В.Г. Шухова. 2019. № 2. С. 111-121.
Методика Центрального научно-исследовательского и проектного института по градостроительству 12
В соответствии с методикой на первом этапе исследования выявляется потенциальное ядро агломерации - город с численностью населения как минимум 100 000 человек. Далее очерчивается изохрона 13 2-часовой транспортной доступности от центра (или вокзалов) города-ядра. Для ее измерения учитывается только скорость движения пассажирского транспорта в часы наибольшей нагрузки (для автомобильного транспорта - от 20 до 35 километров в час в зависимости от категории автомобильных дорог, для железнодорожного транспорта -средние скорости движения пассажирского транспорта на соответствующих участках железнодорожной сети, авиационный транспорт не учитывается). На третьем этапе проверяется, какие городские поселения попадают в эту зону - для признания наличия городской агломерации требуется не менее трех городов-спутников. Кроме того, требуется, чтобы в городских поселениях -спутниках проживало не менее 10 процентов от общей численности населения всей группы населенных пунктов.
Методика Института географии Академии наук СССР 14
Эта методика во многом схожа с методикой ЦНИИПГ - здесь также предусмотрена последовательность проведения исследования. Методики отличаются в части минимальных требуемых параметров города-ядра, другой исходной точки выделения изохроны и большей детализированностью методики Института географии применительно к некоторым особым случаям. Так, в качестве потенциального ядра агломера-
ции рассматривается крупный город с численностью населения не менее 250 000 человек, а изохрона очерчивается не от центра, а от границ города-ядра (с учетом затрат времени населения на передвижение внутри города-ядра в этой методике используется изохрона 1,5-часовой транспортной доступности, а не 2-часовой). Для признания наличия городской агломерации требуется не менее 5 городов и поселков городского типа в пределах изохроны (включая город-ядро). Помимо этого, требуется, чтобы в населенных пунктах - спутниках проживали не менее 50 000 человек, или 10 процентов от общей численности населения всей группы.
Описываемая методика несколько видоизменяется в случае выявления двухъя-дерной агломерации, сложившейся вокруг двух крупных городов с соизмеримой численностью населения (в современной России ярким примером служат агломерации Самара -Тольятти и Ростов-на-Дону - Таганрог). В таком случае предельное расстояние между городами-ядрами должно составлять максимум 2 часа на пассажирском транспорте (при тех же исходных параметрах его скорости). Кроме того, в случае расположения на границах агломерации спутника с населением более 50 000 человек в границы агломерации включается его собственная зона 0,5-часовой доступности, в результате чего границы агломерации немного раздвигаются в этой части.
Международная методика ОЭСР
Эта методика применяется в странах -членах ОЭСР и странах - членах Евросоюза 15. Она позволяет определить границы так называемых functional urban areas, понятие которых, по существу, близко к рос-
12 См. Листенгурт Ф.М. Критерии выделения крупномасштабных агломераций в СССР // Вестник Академии наук. Серия: географическая. 1975. № 1. С. 41-49.
13 Изохрона - линия, очерчивающая пространство, все точки внутри которого соответствуют заданному критерию транспортной доступности.
14 Смотри:
Лаппо Г.М. Указ. соч. С. 22-30; Полян П.М. Указ. соч. С. 345-354.
15 Dijkstra L., Poelman H., Veneri P. Указ. соч.
сийскому термину «городские агломерации». Это понятие основано на показателях численности и ежедневных передвижений населения. На первом этапе выявляется центр агломерации (urban centre) - для этого исследуемая территория разбивается на ячейки площадью 1 квадратный километр, к центру будут относиться ячейки, в пределах которых плотность населения составляет свыше 1 500 человек. Общая численность населения центра должна составлять не менее 50 000 человек. Примечательно, что в состав urban centre может входить как один, так и несколько единиц административно-территориального деления, а его границы никак не связаны с административными границами. На втором этапе определяются границы «города» (city), куда включаются административно-территориальные единицы, 50 и более процентов населения которых проживают в urban centre. Третий этап заключается в выявлении «зоны поездок» (commuting zone), в которую включаются все административно-территориальные единицы, 15 процентов населения которых работают в city.
Все три изложенные методики направлены на решение одной и той же задачи -определить, в каких пределах протекают ежедневные поездки населения, но для этого в них используется неодинаковый состав показателей, а иногда применяются принципиально отличающиеся методологии исследования. При этом каждый показатель логически привязан к определенному этапу исследования и требует использования определенного набора исходной статистической информации (доступность которой в значительной мере зависит от особенностей систем статистического учета в раз-
личных государствах).
Несмотря на явную необходимость придания конкретности и определенности понятию «городская агломерация», представляется неверным указывать в официальной дефиниции конкретные числовые параметры, предлагаемые той или иной методикой.
Во-первых, конкретные параметры сильно отличаются, даже если рассматривать только отечественные методики (100 000 населения или 250 000 населения, 2- или 1,5-часовая доступность и т. д.). А это значит, что такие значения в большей или меньшей степени условны 16 и могут изменяться с учетом особенностей местности, со временем или с учетом других обстоятельств 17.
Во-вторых, числовые параметры нельзя рассматривать в отрыве от контекста, от самой последовательности и целей исследования, предлагаемых в рамках конкретной методики. К примеру, критерий плотности населения 1 500 человек на 1 квадратный километр применятся в европейской методике только для выявления центра городской агломерации, но не для всей агломерации.
В-третьих, каждая методика эффективна только в условиях отсутствия значимых исследовательских ограничений. Так, отечественные методики разрабатывались с учетом отсутствия в СССР (и современной России) точной статистической информации о фактах работы жителей одного города в другом городе 18, а перед разработчиками европейской методики стояла задача свести к минимуму влияние особенностей административно-территориального деления в разных странах на определение границ городских агломераций 19. Как след-
16 Так, П.М. Полян отмечает: «Относительно порога людности центрального города можно утверждать, что он в принципе не может быть однозначно доказанным» (см. Полян П.М. Указ. соч. С. 347).
17 К примеру, для применения критерия 1,5-часовой доступности требуется установление расчетной скорости и типов транспорта, которые могут в действительности сильно отличаться в разных агломерациях. А критерий минимальной численности населения города-ядра предполагает необходимость введения исключения для случаев двухъядерных городских агломераций.
18 Подробно эту проблему анализирует Е.В. Антонов (см. Антонов Е.В. Указ. соч. С. 180-202).
19 См. Dijkstra L., Poelman H., Veneri P. Указ. соч.
ствие, лучшим вариантом фиксации конкретных числовых параметров городской агломерации нам представляется утверждение одной или нескольких рекомендуемых методик в форме методических рекомендаций Министерства экономического развития Российской Федерации.
Для формирования определения городской агломерации требуется зафиксировать только те принципиальные, сущностные ее черты, без которых она не может сложиться. На наш взгляд, такими сущностными чертами являются:
• наличие группы населенных пунктов;
• функциональное разделение на город-ядро и населенные пункты - спутники;
• близкое территориальное расположение, в пределах которого возможны ежедневные цикличные поездки населения (поездки «туда-обратно», именуемые в географических и градостроительных науках маятниковыми миграциями 20).
Итак, теоретические понятие городской агломерации не следует рассматривать в отрыве от принятых методик определения ее границ, которые конкретизируют само понятие. Отсутствие учета этого обстоятельства - одна из важнейших причин, из-за которой попытки использовать научные определения в качестве готовой законодательной дефиниции приводят к смешению городской агломерации с иными явлениями. Рассмотрим эту проблему на примере четырех наиболее близких явлений:
• агломерация как процесс;
• агломерационные эффекты;
• территории с особым режимом ведения предпринимательской деятельности;
• мегалополис.
Соотношение понятия «городская
агломерация» с иными понятиями
Наиболее сложным представляется соотношение понятий «городская агломерация» и «агломерация». На первый взгляд создается впечатление, что они соотносятся как видовое и родовое понятия (то есть городская агломерация есть разновидность агломерации). Однако в действительности это не совсем так.
Под агломерацией в экономике и географии понимается процесс территориального сближения предприятий (для большей определенности употребляется термин «агломерация экономической активности»). Так, С.Н. Растворцева пишет: «термин агломерация (agglomeration) был введен впервые Альфредом Вебером в 1905 году для обозначения возникающего притяжения между предприятиями, располагающимися в одной местности» 21. В дальнейшем в экономической и географических науках стали различаться понятия агломерации (процесс сближения предприятий разных отраслей) и концентрации (процесс сближения предприятий одной отрасли) 22. Агломерация и концентрация экономической активности обычно изучаются во взаимосвязи с агломерационным эффектом (также именуемым агломерационной экономией), который понимается как «добавочный социально-экономический эффект благодаря концентрации экономических субъектов и росту их взаимодействия по сравнению с распыленным и автономным их развитием» 23.
Для признания существования агломерации экономической активности не имеет принципиального значения, находятся предприятия в городе или в сельской местности. Более того, само понятие «пред-
22
Конечно, немаловажен и критерий экономических взаимосвязей, но их наличие не является специфической чертой именно городских агломераций (Москва и Санкт-Петербург интенсивно взаимодействуют экономически, но не образуют городскую агломерацию).
Растворцева С.Н. Экономическая активность регионов России // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2018. Т. 11. № 1. С. 87. Там же.
Павлов Ю.В. Систематизация факторов агломерационного эффекта // Journal of New Economy. 2021. Т. 22.
№ 4. С. 119.
20
21
23
приятие» рассматривается в максимально широком смысле. Так, П.М. Полян изучает процесс агломерации на примере формирования полимагистралей - параллельно идущих линий различных видов общего и специального транспорта 24.
Установление четких пространственных границ процесса агломерации непринципиально - главное, чтобы взаимное расположение предприятий действительно снижало их издержки и увеличивало эффективность их работы. В отличие от городской агломерации, имеющей достаточно определенные пределы в пространстве (вспомним критерий 1,5-часовой доступности), процесс агломерации экономической активности может рассматриваться в разных масштабах - начиная от группирования нескольких кафе и ресторанов на одной улице и заканчивая анализом пространственной структуры мировой экономики 25.
Группирование предприятий наиболее часто происходит в городах, поэтому между агломерацией как процессом концентрирования экономической активности и городской агломерацией как группой городов имеется взаимосвязь. Эта взаимосвязь двойственная: с одной стороны, процесс сближения предприятий является причиной возникновения городов, с другой - уже существующие города сами создают все большее уплотнение экономической актив-
ности. «<Агломерация» и «<городская агломерация» соотносятся не как родовое и видовое понятия, а как причина и следствие. Представляется, что не следует заменять термин «городская агломерация» термином «агломерация», как это делается во многих региональных законах и даже в некоторых федеральных законопроектах.
В результате процесса агломерации возникают ряд территориальных явлений: городские агломерации как группа населенных пунктов, кластеры как группа близко расположенных предприятий 26, экономические районы, макрорегионы и т. д. Для управления кластерами, экономическими районами и макрорегионами создаются многочисленные территории со специальным режимом экономической деятельности (далее также - территории со специальным режимом) 27: особые экономические зоны, зоны территориального развития, территории опережающего социально-экономического развития, свободный порт Владивосток, федеральная территория Сириус и многие другие 28. Эти объекты не совпадают друг с другом и не должны смешиваться с городской агломерацией в процессе управления.
Поскольку территории со специальным режимом создаются для управления кластерами и экономическими районами, они, как правило, не привязаны к границам го-
24 Полян П.М. Указ. соч. С. 287-291.
25 Смотри:
Fujita M., Krugman P. The new economic geography: Past, present and the future // Papers Region science. 2004.
№ 83. Pp. 139-164;
Павлов Ю.В. Указ. соч. С. 120.
26 Процесс образования кластеров (кластеризация) иногда называют синонимом процесса агломерации (см. Fujita M., Krugman P. Указ. соч. Pp. 139-164).
27 Разные авторы предлагают собственные варианты общего термина, обозначающего все виды территорий с преференциями для резидентов. Здесь использована терминология Е.А. Громовой (см. Громова Е.А. Перспективы развития законодательства о территориях со специальным режимом экономической деятельности // Lex Russica. 2020. Т. 73. № 11. С. 9-20).
В других источниках такие объекты именуются так: «территории с особыми условиями экономического развития» (см. Гасников К.Д., Оболонкова Е.В. Правовое регулирование территорий с особыми условиями экономического развития в Российской Федерации // Журнал российского права. 2017. № 1. С. 101-109), «территории с особыми экономическими преференциями» (см. Колесников А.В. Организация муниципального управления в единой системе публичной власти: теория, особенности, межмуниципальное взаимодействие: монография. Саратов: Издательство Саратовской государственной юридической академии, 2021. С. 146-166).
28 В юридической литературе приводятся и иные примеры территорий с особыми условиями экономического развития.
родских агломераций. С одной стороны, они могут быть значительно меньшими по площади. Так, ОЭЗ «Липецк» расположена на двух площадках - в Грязинском и Елецком районах Липецкой области. Их общая площадь - 2 300 гектаров 29. А в Кемеровской области образованы четыре территории ускоренного социально-экономического развития (моногорода Юрга, Анжеро-Судженск, Новокузнецк, Прокопьевск), включающие в свой состав части территории Северо- и Южно-Кузбасской городских агломераций. С другой стороны, территории со специальным режимом экономической деятельности могут значительно превышать размеры городских агломераций. Так, особая экономическая зона в Калининградской области включает всю территорию области и примыкающие к ней внутренние морские воды и территориальное море Российской Федерации 30. Причина несовпадения границ проста: для различных видов территорий со специальным режимом принципиальными являются экономические взаимосвязи предприятий, а для городской агломерации - маятниковые миграции населения. К сожалению, отсутствие указания на фактор наличия маятниковых миграций открывает возможность смешения городских агломераций и территорий со специальным режимом. Это характерно для ряда законодательных актов субъектов Российской Федерации, регулирующих процессы управления городскими агломерациями 31. Так, законом Ростовской области от 23 июня 2022 года «О развитии агломераций в Ростовской области» предусмотрено следующее определение: «агло-
мерация - территория, включающая территорию либо часть территории городского округа и территории либо части территорий имеющих с ним общие границы иных муниципальных образований, функционально объединяемых исходя из их географического положения и социально-экономических интересов для усиления интенсивности хозяйственных, трудовых, транспортных, научно-образовательных, культурно-бытовых и иных связей между ними».
Возможно, столь распространенное смешение понятий свидетельствует об их принципиальном сходстве. Можно ли рассматривать городскую агломерацию как одну из разновидностей территорий со специальным режимом? Думается, что ответ на этот вопрос будет отрицательным, ведь основой режима всех видов таких территорий является установление льгот и преференций для их резидентов (налоговые преференции, упрощенный порядок получения земельных участков и т. д.), что не характерно для управления городскими агломерациями. Кроме того, при создании территории со специальным режимом часто предусматривается «создание» нового объекта в прямом смысле - на неосвоенном земельном участке создается инфраструктура, строятся производственные, научные и иные здания и сооружения. Это не характерно для городской агломерации, которую невозможно создать властным решением -это всегда реально, физически существующие населенные пункты. Юридически создаются лишь особые органы управления этой группой населенных пунктов 32, но не сами населенные пункты.
29 Об ОЭЗ «Липецк». Ши https://sezlipetsk.ru/about/
30 Пункт 1 части 1 статьи 2 Федерального закона от 10 января 2006 года № 16-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области».
31 Смотри, например:
Закон Ростовской области от 23 июня 2022 года «О развитии агломераций в Ростовской области»; Закон Кемеровской области - Кузбасса от 23 марта 2022 года «О создании и развитии агломераций в Кемеровской области - Кузбассе»;
Закон Томской области от 10 апреля 2017 года № 23-ОЗ «О развитии агломераций в Томской области»; Закон Белгородской области от 1 марта 2016 года № 58 «О развитии агломераций в Белгородской области».
32 Именно в таком значении следует понимать фразу «создание городских агломераций», встречающуюся во многих законодательных актах субъектов Российской Федерации.
От городских агломераций необходимо отличать и урбанизированные районы на-дагломерационного уровня (метрополисы и мегалополисы). Они представляют собой следующий уровень системы расселения - скопление городских агломераций 33. В качестве примера формирующегося ме-трополиса можно привести группу городских агломераций «Уральское созвездие» (Екатеринбург, Пермь, Челябинск, Тюмень, Уфа, Курган и т. п.).
Представляется, что для юридического разграничения городской агломерации и на-дагломерационных образований также необходима фиксация критерия ежедневных маятниковых миграций. Все приведенные примеры официальных дефиниций, иллюстрировавшие сложности отграничения городской агломерации от территорий со специальными режимами экономической деятельности, актуальны и по этому вопросу.
Предлагаемое определение городской агломерации
Исходя из изложенного городскую агломерацию можно определить как совокупность населенных пунктов, характеризующуюся наличием одного или нескольких городов-ядер и окружающих их населенных пунктов - спутников, расположенных в границах одного или нескольких граничащих друг с другом муниципальных образований, расположение которых обеспечивает возможность ежедневной маятниковой миграции населения между городами-ядрами и населенными пунктами - спутниками в целях осуществления трудовых функций или удовлетворения социальных, бытовых и иных потребностей населения.
Раскроем элементы предлагаемого определения.
1. Город-ядро (или города-ядра) должен обладать юридическим статусом города, но не поселка городского типа или села. Здесь имеется в виду статус города как административно-территориальной единицы, отражаемый в общероссийском классификаторе объектов административно-территориального деления. Этот критерий позволяет, с одной стороны, отграничить городскую агломерацию от сельской агломерации, с другой - не ограничивать управление чрезмерно жесткими рамками, неминуемо возникающими при фиксации минимальной численности населения города-ядра. Российской практике известны случаи эффективного управления городскими агломерациями с небольшими городами-ядрами, например, двухъядерная агломерация Миасс - Златоуст («Горный Урал») в Челябинской области, сформировавшаяся вокруг городов Миасс (около 148 000 человек) и Златоуст (161 000 человек).
2. Определение фиксирует функционально-иерархическое разделение на город-ядро и населенные пункты - спутники, что должно улучшить восприятие сущности агломерации 34. Обратим внимание на то, что в определении предлагается указать на наличие населенных пунктов-спутников, а не поселений-спутников. В современном праве понятие «населенный пункт» применяется к административно-территориальной единице, а понятие «городское/ сельское поселение» - к муниципальному образованию 35. Часто административно-территориальное деление является более дробным, чем муниципальное деление, и в границы одного поселения могут быть включены несколько населенных пунктов.
3. Город-ядро и населенные пункты -спутники могут быть расположены в границах одного или нескольких граничащих
33
Например, мегалополис Бостон - Вашингтон включает 40 (!) городских агломераций с общей численностью населения 45 миллионов человек, протяженность главной оси - 800 километров (см. ПерцикЕ.Н. Указ. соч. С. 306).
О важности учета иерархического соподчинения населенных пунктов в агломерации пишут Е.А. Галинов-ская и Н.В. Кичигин (см. Галиновская Е.А., Кичигин Н.В. Указ. соч. С. 144, 145).
Подробнее см. Лисина Н.Л. Проблемы правовой охраны окружающей среды в городах: дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.06. М., 2022. С. 194-199.
34
муниципальных образований. Представляется необходимым зафиксировать не просто наличие одного или нескольких муниципальных образований, а указать на расположение в их границах населенных пунктов - спутников 36. Это отражает функциональные связи между городом-ядром и населенными пунктами - спутниками, а также подчеркивает, что муниципальные образования относятся к территории городской агломерации не сами по себе, а в связи с наличием населенных пунктов - спутников. Такая функциональная взаимосвязь -один из критериев отграничения городской агломерации от различных видов территорий со специальным режимом предпринимательской деятельности.
Следует ли при юридической фиксации понятия «городская агломерация» устанавливать требование наличия именно городских поселений (как это предлагается в методиках делимитации)? В отличие от советского периода развития сегодня уже практически стерлись реальные различия между городами и селами в пределах пригородной зоны большого города. Многие села фактически превратились в коттеджные поселки спальные районы в пригородах больших городов. Представляется, что связывать понятие городской агломерации с наличием именно городов-спутников, а не населенных пунктов - спутников в современных условиях будет неправильным 37.
Еще один немаловажный вопрос: должна ли городская агломерация быть расположена на территории нескольких муниципальных образований? На первый взгляд ответ кажется очевидным - система из нескольких населенных пунктов не должна охватываться одним муниципальным образованием. Однако при более детальном рассмотрении такой ответ оказывается верным не для всех случаев, а только для большинства.
Во-первых, действующие нормы законодательства создают все условия для развития тенденции к укрупнению муниципальных образований - в 2007 году упрощена процедура присоединения городских и сельских поселений к городскому округу 38, в 2019 году предусмотрена возможность преобразования сельских населенных пунктов в муниципальные округа (которые в отличие от муниципальных районов не предполагают сохранение в своем составе городских и сельских поселений 39). Многие регионы активно используют эти возможности 40. В результате в одно муниципальное образование может входить множество населенных пунктов.
Во-вторых, одним из способов организации управления городской агломерацией является объединение города-ядра и населенных пунктов - спутников в единое муниципальное образование (унитарная модель управления) 41. Таким единым
36
37
40
Схожее мнение по этому вопросу имеют Е.А. Галиновская и Н.В. Кичигин (см. Галиновская Е.А., Кичигин Н.В. Указ. соч. С. 144, 145).
Такое же мнение высказывает Е.В. Антонов (см. Антонов Е.В. Указ. соч. С. 180-202). См часть 3.1 статьи 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (введена Федеральным законом от 18 октября 2007 года № 230-ФЗ). См. изменения в статьи 11 и 12, а также введение части 3.1.1 статьи 13 в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесенные Федеральным законом от 1 мая 2019 года № 87-ФЗ.
Например, в результате создания городских и муниципальных округов в 2018-2022 годах количество муниципалитетов в Пермском крае уменьшилось на 294 - с 337 до 43 (22 городских округа, 21 муниципальный округ). URL: https://minter.permkrai.ru/deyatelnost/ukrupnenie-munitsipalnykh-obrazovaniy/ukrupnenie-munitsipalnykh-obrazovaniy
Другой пример. В 2019 году в составе Кемеровской области выделялись 210 муниципальных образований, а в 2021 году - только 50. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/Административно-территориальное_деление_Ке-меровской_области Подробнее смотри:
Гоиценко Е.А. Городские агломерации: в поисках оптимальной модели территориальной организации (сравнительно-правовой анализ) // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 10. С. 28-36; Шугрина Е.С. Модели управления российскими агломерациями // Государственная власть и местное само-
38
39
41
муниципальным образованием может быть городской округ или городской округ с внутригородским делением. Можно согласиться с мнением Н.В. Кичигина о принципиальной важности сохранения возможности выбора между разными вариантами формирования системы управления городскими агломерациями при регулировании этого вопроса на федеральном уровне 42. Теоретически укрупнение муниципальных образований может быть полезным для организации управления небольшими городскими агломерациями, особенно в ситуации территориального сближения поселений, поэтому официальная дефиниция городской агломерации не должна отсекать возможность применения унитарной модели управления.
4. Критерий возможности возникновения массовых ежедневных маятниковых миграций важен для обозначения территориальной ограниченности городской агломерации, что является одним из важнейших ее отличий от территорий со специальным режимом экономической деятельности, а также от различных надагломерационных образований (подробно об этом критерии говорилось ранее).
Предлагаемый нами подход позволит, с одной стороны, усилить правовую определенность в части понимания городской агломерации и обеспечить ее отграничение от иных географических и правовых явлений, с другой стороны, не устанавливая для этого жестких числовых критериев, не создавать препятствия на пути формирования системы управления для небольших городских агломераций.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года : распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207-р // Собрание законодательства
Российской Федерации, 2019, № 7 (ч. II), ст. 702.
2. Юридическая техника : учебник / под ред. В. М. Баранова. М. : Проспект, 2021. 648 с.
3. Власенко Н. А. Язык права. Иркутск : Восточно-Сибирское книжное издательство, 1997. 176 с.
4. Галиновская Е. А., Кичигин Н. В. Городская агломерация как правовая категория: постановка проблемы // Журнал российского права. 2020. № 8. С. 141-156.
5. Полян П. М. Территориальные структуры - урбанизация - расселение: теоретические подходы и методы изучения. М. : Новый хронограф, 2014. 782 с.
6. Лаппо Г. М. Развитие городских агломераций в СССР. М. : Наука, 1978. 152 с.
7. Перцик Е. Н. Районная планировка (территориальное планирование). М. : Гар-дарики, 2006. 398 с.
8. Малоян Г. А. Агломерация - градостроительные проблемы : монография. М. : Издательство Ассоциации строительных вузов, 2010. С. 23-26.
9. Dijkstra L., Poelman H., Veneri P. The EU-OECD definition of a functional urban area // OECD Regional Development Working Papers. 2019. № 11. URL: https://doi. org/10.1787/d58cb34d-en
10. Антонов Е. В. Городские агломерации: подходы к выделению и делимитации // Контуры глобальных трансформаций: политика, экономика, право. Т. 13. № 1. С. 180-202.
11. Монастырская М. Е., Песляк О. А. Методика определения границ городских агломераций // Вестник БГТУ им. В.Г. Шухова. 2019. № 2. С. 111-121.
12. Листенгурт Ф. М. Критерии выделения крупномасштабных агломераций в СССР // Вестник Академии наук. Серия: географическая. 1975. № 1. С. 41-49.
13. Растворцева С. Н. Экономическая активность регионов России // Экономиче-
управление. 2018. № 2. С. 39-43.
42 См. Правовые проблемы устойчивого пространственного развития государств - участников СНГ / отв. ред. Е.А. Галиновская, М.В. Пономарев. М.: ИНФРА-М, 2022. С. 378. (автор параграфа - Н.В. Кичигин).
ские и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2018. Т. 11. № 1. С. 84-99.
14. Павлов Ю. В. Систематизация факторов агломерационного эффекта // Journal of New Economy. 2021. Т. 22. № 4. С. 116-138.
15. Fujita M., Krugman P. The new economic geography: Past, present and the future // Papers Region science. 2004. № 83. Pp. 139164. DOI: 10.1007/s10110-003-0180-0.
16. Гоомова Е. А. Перспективы развития законодательства о территориях со специальным режимом экономической деятельности // Lex Russica. 2020. Т. 73. № 11. С. 9-20.
17. Гасников К. Д., Оболонкова Е. В. Правовое регулирование территорий с особыми условиями экономического развития в Российской Федерации // Журнал российского права. 2017. № 1. С. 101-109.
18. Колесников А. В. Организация муниципального управления в единой системе публичной власти: теория, особенности, межмуниципальное взаимодействие: монография / под ред. А. Ю. Соколова. Саратов : Издательство Саратовской государственной юридической академии, 2021. 236 с.
19. Об ОЭЗ «Липецк». URL: https://sezlip-etsk.ru/about/
20. Об Особой экономической зоне в Калининградской области : Федеральный закон от 10 января 2006 года № 16-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 3, ст. 280.
21. О развитии агломераций в Ростовской области : Закон Ростовской области от 23 июня 2022 года № 704-ЗС : [официальный портал правовой информации Ростовской области]. URL: http://pravo.donland.^
22. О создании и развитии агломераций в Кемеровской области - Кузбассе : Закон Кемеровской области - Кузбасса от 23 марта 2022 года № 28-ОЗ // Приложение «Официально» к газете «Кузбасс». 2022. № 21.
23. О развитии агломераций в Томской области : Закон Томской области от 10 апреля 2017 года № 23-ОЗ : [официальный портал правовой информации]. URL: http:// www.pravo.gov.ru
24. О развитии агломераций в Белгородской области : Закон Белгородской области от 1 марта 2016 года № 58 // Белгородские известия. 2016. № 35.
25. Лисина Н. Л. Проблемы правовой охраны окружающей среды в городах : дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.06. М., 2022. 645 с.
26. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 40, ст. 3822.
27. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий : Федеральный закон от 18 октября 2007 года № 230-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 43, ст. 5084.
28. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : Федеральный закон от 1 мая 2019 года № 87-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2019, № 18, ст. 2211.
29. Укрупнение муниципальных образований // Министерство территориального развития Пермского края : [официальный сайт]. ШЬ: https://minter.permkrai.ru/deyatel nost/ukrupnenie-munitsipalnykh-obrazovaniy/ ukrupnenie-munitsipalnykh-obrazovaniy (дата обращения: 29.05.2023).
30. Административно-территориальное деление Кемеровской области // Википе-дия. ^Ь: https://ru.wikipedia.org/wiki/Адми-нистративно-территориальное_деление_ Кемеровской_области (дата обращения: 29.05.2023).
31. Гоиценко Е. А. Городские агломерации: в поисках оптимальной модели территориальной организации (сравнительно-правовой анализ) // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 10. С. 28-36.
32. Шугрина Е. С. Модели управления российскими агломерациями // Государственная власть и местное самоуправле-
ние. 2018. № 2. С. 39-43.
33. Правовые проблемы устойчивого пространственного развития государств -
участников СНГ / отв. ред. Е. А. Галинов-ская, М. В. Пономарев. М. : ИНФРА-М, 2022. 456 с.
УВАЖАЕМЫЕ КОЛЛЕГИ!
Специально для вас мы подготовили уникальное предложение по приобретению комплекта справочников для объектов капитального строительства (ОКС) по очень привлекательной цене!
Указанный комплект включает в себя два сборника:
1. СПРАВОЧНИК ОЦЕНЩИКА
НЕДВИЖИМОСТИ-2024. ОБЪЕКТЫ КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА. КОРРЕКТИРУЮЩИЕ КОЭФФИЦИЕНТЫ ДЛЯ ОФИСНО-ТОРГОВОЙ НЕДВИЖИМОСТИ И СХОДНЫХ ТИПОВ ОБЪЕКТОВ.
2. СПРАВОЧНИК ОЦЕНЩИКА
НЕДВИЖИМОСТИ-2024. ОБЪЕКТЫ КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА. КОРРЕКТИРУЮЩИЕ КОЭФФИЦИЕНТЫ ДЛЯ ПРОИЗВОДСТВЕННО-СКЛАДСКОЙ НЕДВИЖИМОСТИ И СХОДНЫХ ТИПОВ ОБЪЕКТОВ.
У вас также есть возможность приобретения изданий и по отдельности.
Объекты капитального строительства - это, с точки зрения оценщика, особые объекты. Они не продаются и не покупаются на рынке. Поэтому в принципе нельзя напрямую с помощью метода парных продаж определить для них корректирующие коэффициенты. А, между тем, легко увидеть, что корректирующие коэффициенты для единого объекта недвижимости и для объекта капитального строительства, входящего в состав единого объекта не равны. Другими словами, если, например, оцениваемое здание, как ОКС, с элитным ремонтом дороже такого же здания в состоянии, требующем ремонта, на 15%, то это же здание вместе с земельным участком дороже такого же здания (тоже с земельным участком) уже на 10-12%. Поэтому, если в процессе оценки корректируются цены ОКС (после освобождения их от цены земельных участков), то воспользоваться соответствующими корректировками нельзя.
В данных изданиях приведены корректирующие коэффициенты для более чем 15-ти параметров сравнения, среди которых:
тип объекта;
тип планировки, отдельный вход; этажность, общая площадь; класс качества объекта;
физическое состояние объекта, состояние отделки; витринное остекление, наличие ограждений; доступ к объекту;
наличие железнодорожной ветки и грузоподъемных механизмов;
наличие холодильных камер и отопления; материал стен и другие.
Заказать Справочники можно на сайте http://inform-ocenka.ru в разделе «Заказать»
На все вопросы по приобретению справочников и их доставке вам с удовольствием ответят по тел.: 8-920-056-23-36 и эл. почте: [email protected]
* * *
