CC BY
109
осуществлении Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов.
Все изложенное позволяет нам сделать следующие выводы:
1. Вопрос о функциях управления лесным хозяйством в юридической литературе исследован мало. Действующее законодательство закрепляет более десяти видов управленческих функций в лесном хозяйстве. На наш взгляд, целесообразно выделение только четырех функций, которые в реальной практике тесно связаны между собой.
2. Важнейшей функцией управления лесным хозяйством является планирование. Эффективность ведения лесного хозяйства будет зависеть от того, найдут ли закрепление в законодательстве нормы, предусматривающие обязательность проведения работ по лесовосстановлению, лесоустройству и охране лесов, включая порядок их финансирования.
И.В. Хамнаев,
аспирант МГЮА
ПОНЯТИЕ ЭКОСИСТЕМЫ ОЗЕРА БАЙКАЛ И НЕОБХОДИМОСТЬ ЕЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Учитывая значимость озера Байкала как объекта Всемирного культурного и природного наследия, охраняемого на международном уровне, большое количество проблем, связанных с правовым регулированием его статуса, комплексностью развития и формированием законодательства, необходимо рассматривать Байкал как объект правового регулирования единой экосистемы.
В соответствии с содержанием Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»1 естественная экологическая система — это объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществ и энергией. Термин «экосистема» в переводе с греческого — жилище, местопребывание и система. Единый природный комплекс, образованный живыми организмами и средой их обитания (атмосфера, почва, водоем и т.п.), в котором живые и косные компоненты взаимосвязаны как обменом веществ, так и
1 Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Российская газета. 2002. 12 янв.
энергии. Понятие экосистема применяется к природным объектам различной сложности и размеров: океан или небольшой пруд, тайга или участок березовой рощи. Термин «экосистема» ввел английский фитоценолог А. Тенсли (А. Таш1еу, 1935). Как правило, термины «экосистема» и «биогеоценоз» употребляют в качестве синонимов.
Естественная экологическая система определяется как сообщество живых существ и среды обитания, объединенных в единое функциональное целое, возникающее на основе взаимозависимости и причинно-следственных связей, существующих между отдельными экологическими компонентами 1.
Естественная экологическая система — понятие многоплановое. Различаются экологические макросистемы и микросистемы. Существуют общепланетарная Е.Э.С., охватывающая всю планету Земля; межконтинентальные Е.Э.С.; национальные Е.Э.С. территорий государств; региональные; местные; микроэкосистемы. Они различаются не только по территориям, но и по наборам природных компонентов: растительность; животный мир, в т.ч. микроорганизмы; биоценоз; биомасса. Между ними происходит взаимообмен и взаимосвязь органических и неорганических веществ, компонентов на основе естественного природного закона равновесия в природе, окружающей среде.
Любые крупные нарушения взаимообмена и равновесия в природе, изъятия из нее одних природных компонентов в ущерб другим наносят большой экологический ущерб. Поэтому они и включаются Законом в объекты охраны окружающей среды.
Федеральный закон от 1 мая 1999 г. «Об охране озера Байкал»2 пространственно не определил понятие «уникальная экологическая система озера Байкал», но в его преамбуле отмечено, что уникальная экологическая система — озеро Байкал — является природным объектом Всемирного наследия.
Исходя из содержания ФЗ «Об охране озера Байкал», а также количественного соотношения между органическими и биогенными веществами, поступающими в озеро Байкал извне и синтезирующимися в самом озере и вовлекаемыми при этом в круговорот биогенными соединениями, можно считать, что экосистема озера Байкал территориально совпадает с центральной экологической зоной Байкальской природной территории.
Таким образом, обобщая различные точки зрения, можно дать следующее определение экологической системе озера Байкал — это природный
1 Большая Советская энциклопедия. М., 1978. Т. 29. С. 595; Географический экологический словарь. М., 1980. С. 346; РейтереН. Ф. Экологический словарь. М., 1993. С. 98.
2 Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»// СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2220.
объект Всемирного наследия, который имеет пространственно-территориальные границы и в котором живые (растения, животные и другие организмы) и неживые элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществ и энергией.
Озеро представляет собой единую экосистему. Внутри озера можно выделить три главные котловины, мелководья и заливы, разные участки дна как единицы, различающиеся по составу флоры и фауны. Однако эти места обитания не отделены друг от друга четкими границами и потому не имеют ранга независимых экосистем 1.
Задачей всей системы правового обеспечения является формирование правового поля, стимулирующего развитие общества и правоотношения отдельных субъектов, сохраняющего озеро Байкал и устанавливающего границы развития, не позволяющие нарушить саморегулирующий механизм экосистемы Байкала и общества.
Возраст озера Байкал составляет около 25 млн лет. Срок опасного вмешательства в его экосистему составляет 50 лет 2. Однако, начиная с 1966 г., идет активное освоение Байкальской территории, включая строительство и эксплуатацию Байкальского целлюлозно-бумажного комбината. За это время выбросы и сбросы промышленных предприятий региона, атмосферный перенос загрязняющих веществ с прилегающих территорий, включая Монголию, изменение уровня Байкала в связи с каскадом гидроэлектростанций на Ангаре приводят к негативным изменениям уникальной экологической системы Байкала и ставят под угрозу сохранение величайшего произведения природы.
Наиболее негативное влияние на экологическую систему озера Байкал оказывает южно-байкальский промышленный узел, который находится в центральной экологической зоне, и, в первую очередь, Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат, являющийся одним из основных загрязнителей Байкала. Более 30 лет БЦБК осуществляет сброс промышленных сточных вод до 200 тыс. м3 в сутки. Считается, что на долю БЦБК приходится всего лишь 1% всех загрязнений, поступающих в озеро, однако в центральной экологической зоне доля загрязнений БЦБК составляет 75%, но, даже если это и 1% от общего количества загрязнений, в нем содержатся такие вещества, как диоксиды, которые губительны для многих видов эндемичной флоры и фауны Байкала.
1 Озеро Байкал (краткая характеристика) www.baika1.irk.ru
2 Шимараев М.Н., Синюкович В.Н., Куимова Л.Н. Многолетние колебания климата и изменения в экосистеме Байкала // Пути решения водных проблем Прибайкалья и Забайкалья. Тр. Восточно-Сибирского отделения Академии проблем водохозяйственных наук. 2002. Вып. 1.
С. 166.
Учитывая уникальность экологической системы озера Байкал и необходимость его сохранения для настоящего и будущих поколений планеты, 6 декабря 1996 г. на сессии Международного Комитета ЮНЕСКО по всемирному наследию было принято решение о включении в его список озера Байкал. При этом подчеркивалась необходимость создания в Российской Федерации правовой базы по охране озера Байкал. Правовое регулирование в этой области основывается на общих положениях Водного кодекса Российской Федерации, предусматривающих меры по охране водных объектов, Федерального закона «Об охране окружающей среды», определяющего ограничение деятельности хозяйственных объектов по обеспечению охраны окружающей среды, а также Федерального закона «Об особо охраняемых территориях» и включает Федеральный закон «Об охране озера Байкал» и ряд постановлений Правительства Российской Федерации.
Трудность разработки отдельного законодательного акта «Об охране озера Байкал» заключалась в том, что действующее законодательство Российской Федерации и, в первую очередь, Водный кодекс, а также федеральные законы об особо охраняемых природных территориях позволяют прекратить или ограничить хозяйственную деятельность на Байкальской территории, объявив Байкал особо охраняемым водным объектом, а прилегающую к нему территорию — особо охраняемой территорией. Так, в соответствии со ст. 118 Водного кодекса РФ от 16 ноября 1995 г.1, природные водные системы, имеющие особые природоохранные, научные, культурные, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, должны быть отнесены к особо охраняемым водным объектам, которые частично или полностью, постоянно или временно изымаются из хозяйственной деятельности. Охрана и использование таких особо охраняемых водных объектов должна осуществляться в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях.
Кроме того, озеро Байкал как поверхностный водный объект, акватории и бассейн которого расположены на территориях более чем 2 субъектов Российской Федерации, а это Иркутская и Читинская области, Республика Бурятия и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, в соответствии с ч. 1 ст. 8 нового Водного кодекса от 3 июня 2006 г.2 в целом отнесено к собственности Российской Федерации, управление которой осуществляет Правительство Российской Федерации. В связи с этим озеро Байкал обладает всеми признаками для придания ему на законодательном уровне статуса
1 Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471.
2 Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.
особо охраняемого водного объекта федерального значения. Однако озеро Байкал — это не только уникальный природный объект, но и озеро, имеющее большое хозяйственное значение, с развитой промышленностью на прилегающих к озеру территориях, на которых проживают несколько тысяч человек, включая 17-тысячное население города Байкальска. Следовательно, объявление озера Байкал особо охраняемой природной территорией приведет к тому, что огромные территории, прилегающие к озеру, необходимо будет вывести из хозяйственной деятельности, что повлечет за собой закрытие промышленных предприятий и решение в связи с этим многих социальных проблем.
Главная проблема — это разработка соответствующих подзаконных актов, федеральных законов. В решении Международного комитета говорится по этому поводу: «Разработка и правоприменение всех, связанных с федеральным законом, положений, постановлений необходимы для того, чтобы его действие было в высшей степени оперативным. Эти положения и постановления должны разрабатываться при участии населения Байкальского региона и всех основных заинтересованных лиц, имеющих дело с защитой и управлением этих объектов, при условии полной прозрачности».
Международное сообщество может, например, содействовать при разработке подзаконных актов, при создании механизма привлечения фондов, координации международных действий, созданию нового партнерства, например, налаживанию или дополнению мониторинга, для чего имеется много возможностей. Например, необходимо проводить регулярные консультации с ЮНЕСКО и с Международным союзом охраны природы.
Одним из примеров реального воплощения в жизнь предвосхищения В.И. Вернадского о том, что «мы вступаем в ноосферу», следует считать подписание 15 развитыми странами Запада Конвенции об охране Всемирного культурного и природного наследия '. Оно состоялось на 17-ой сессии Генеральной конференции Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры в Париже 16 ноября 1972 г. Главная миссия Конвенции — определение и включение в Список объектов всемирного наследия, культурных памятников и природных объектов, которые представляют исключительный интерес и ценность и поэтому их сохранение должно быть обязанностью всего человечества. Цель Конвенции — содействие сотрудничеству между всеми нациями и народами для более эффективной работы по сохранению всемирного наследия (Байкал — объект всемирного наследия. «Байкальская Экологическая волна»). Стороны при
1 Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (Париж, 16 ноября 1972 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. 1991. Вып. ХЬУ. С. 482.
подписании данного документа исходили из понимания того, что культурному и природному наследию все более угрожает разрушение, вызываемое не только традиционными причинами, но также и самой эволюцией социальной и экономической жизни.
Еще раз хочется отметить, что озеро Байкал представляет собой классический случай для включения в Список Всемирного Наследия, так как соответствует всем четырем критериям, применяемым для природных номинаций. Непосредственно само озеро Байкал является главным объектом номинации. Его особенности, в большей степени скрытые от глаз водой, являются сутью его ценности как для науки, так и для его охраны. Окружающие Байкал горные хребты, покрытые тайгой и богатые природными ресурсами, сохранившиеся, в основном, в естественном состоянии, представляют дополнительную ценность. Байкал, единственный в своем роде, является лимнологическим чудом и местом со множеством качеств в превосходной степени 1.
В настоящее время озеро Байкал обладает уникальными возможностями для развития рекреационно-туристической сферы хозяйства. Территория с максимально высоким потенциалом для ее организации занимает 45,6% от общей площади региона. Большая часть территории Байкальского региона относится к зоне минимального и низкого общего рекреационного потенциала. Структура рекреационного потока показывает преобладающее количество российских туристов по отношению к иностранным (37,7%). Наиболее распространенными видами отдыха являются массовый отдых (51,1% от общего потока рекреантов), санаторно-курортное лечение и туризм 2.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 1 мая 1999 г. «Об охране озера Байкал» Байкальская природная территория разделена на три экологических зоны, которые позволяют определять приоритеты сохранения Байкала с учетом территориальной специфичности.
Общая площадь центральной зоны 3 в границах объекта (участка) всемирного природного наследия около 9 млн га, из которых 3,15 млн — акватория озера. Население зоны относительно невелико: около 150—200 тыс. человек, из которых примерно 1/3 проживает в Иркутской области, остальные — в Республике Бурятия. При этом берег Байкала освоен крайне неравномерно, значительная концентрация населения и хозяйственной деятельности существует на небольших территориях.
1 Документация об участках всемирного наследия (природные номинации). Комитет по всемирному наследию. 1996. Мерида, Мексика.
2 Байкальская Стратегия и План действий по сохранению биоразнообразия.
3 Точное определение границ центральной экологической зоны в соответствии с ФЗ «Об охране озера Байкал» — отдельная задача, решаемая в настоящее время.
Многие виды и субъекты деятельности в центральной зоне как напрямую, так и опосредованно влияют на водные и наземные природные комплексы: промышленность побережья (прежде всего БЦБК), города, поселки на берегу и их коммунальное хозяйство, рекреация, лесное хозяйство, сельское хозяйство, прокладка и эксплуатация коммуникаций, железнодорожный транспорт, берегоукрепительные работы, портовое хозяйство. Вследствие неравномерности освоения центральной зоны существуют ярко выраженные области повышенного антропогенного воздействия на Байкал: Южно-Байкальская, тяготеющая к Транссибирской магистрали, Ниж-не-Селенгинская, в нижнем течении реки Селенги, и Северо-Байкальская — в зоне БАМа.
В соответствии с Законом «Об охране озера Байкал» к буферной зоне относится территория за пределами Центральной экологической зоны, включающая в себя водосборный бассейн озера Байкал в пределах Российской Федерации.
Основная часть водосборного бассейна располагается в Республике Бурятия и Читинской области и оказывает влияние на экосистему Байкала через сток рек, наиболее крупными из которых являются Селенга, Баргузин, Верхняя Ангара, Снежная, Турка. Бассейн занимает более 60 млн га, и в российской части его населяют около 1,1 млн человек. Существенную роль в формировании стока рек, впадающих в Байкал, играют леса, занимающие 72% водосбора.
Определенную опасность для экосистемы озера Байкал представляет деградация сельскохозяйственных земель в бассейне Селенги. Эрозия почв приводит к изменению гидрохимического состава стока рек и длительному воздействию на водную экосистему Байкала с трудно предсказуемыми последствиями.
Одной из главных экологических проблем для экосистемы Байкала является нерациональное ведение лесного хозяйства, в результате чего за последние 20 лет существенно изменился гидрологической режим речной сети бассейна озера Байкал (перестала существовать треть малых рек и ручьев).
Зона атмосферного влияния в соответствии с Законом о Байкале, включает в себя мощный в промышленном, финансовом, политическом и научном отношении Иркутско-Черемховский промышленный узел, который располагается в основном вдоль реки Ангары. Мощное воздействие со стороны этой зоны на экосистему Байкала связано прежде всего с влиянием Ангарского каскада ГЭС на колебания уровня озера.
Реализация всех перечисленных направлений развития должна сопровождаться и регулироваться межгосударственными, государственными и региональными природоохранными нормативными актами.
