CC BY
158
№4 2015
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ЕВРАЗИЙСКИХ ГОСУДАРСТВ: ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА, ПРАВО
Понятие экологической безопасности стран СНГ в соответствии с лесным законодательством
БЫКОВСКИЙ ВАДИМ КИРИЛЛОВИЧ
Кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Центра экономико-правовых проблем евразийской интеграции Института проблем безопасности СНГ, доцент МГЮА им. О.Е. Кутафина
Аннотация: Понятие экологической безопасности является одним из базовых понятий экологического законодательства. В науке нет его единообразного понимания, в науке лесного права данная категория не разработана. Между тем, лесному законодательству принадлежит одна из решающих ролей в обеспечении экологической безопасности. Поэтому в статье проанализирован вопрос обеспечения данного вида безопасности лесным законодательством.
Ключевые слова: экологическая безопасность, лесное законодательство стран СНГ, обеспечение экологической безопасности, институты лесного права
The concept of environmental security of the CIS countries in accordance with the forest legislation
BYKOVSKY VADIM KIRILLOVICHTHE
Leading scientific researcher of the Center for economic and legal problems of Eurasian integration, Security Problems Institute of the CIS Associate Professor MGLU them O.E.Kutafina, candidate of legal sciences
Abstract: the Concept of environmental security is one of the basic concepts of environmental legislation. In science there is no uniform understanding of ecological safety, in the science of forest rights this category is not developed. Meanwhile, the forest legislation has a crucial role in ensuring environmental security. Therefore, the article analyzes the issue of environmental safety of forest legislation.
Key words: environmental safety, forest legislation of CIS countries, ensuring environmental safety, the institutions of the forest law
102
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ЕВРАЗИЙСКИХ ГОСУДАРСТВ: ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА, ПРАВО
№4 2015
Понятие обеспечения экологической безопасности в законодательстве стран СНГ и международно-правовой уровень охраны лесов
Существует ряд нерешенных экологических проблем в государствах, относящихся к СНГ. В развитых странах уделяется особое внимание решению проблем окружающей среды, развитию законодательства в данной сфере. Основными общеевропейскими экологическими проблемами, по мнению Международного социально-экологического союза (это одна из крупнейших сетевых неправительственных организаций на территории Содружества Независимых Государств), являются:
1. Трансграничные воздействия и загрязнения окружающей среды вследствие хозяйственной и иной деятельности, в том числе в результате технических аварий, а также их последствия для здоровья людей и природы.
2. Развитие и распространение экологически опасных технологий, разработка и реализация экологически опасных проектов.
3. Разрушение дикой природы и естественных природных экосистем, в том числе на особо охраняемых природных территориях, на сопредельных территориях ряда стран.
4. Нарастающий дефицит питьевой пресной воды, чистого атмосферного воздуха, энергии и других жизненно необходимых природных ресурсов.
5. Экологические последствия военной активности времен «холодной» войны, разоружения и ликвидации избыточной военной техники и вооружения, в том числе оружия массового поражения, последствия многочисленных локальных военных конфликтов, терроризма, а также процессы неомилитаризации, которые реально противостоят решению национальных, общеевропейских и глобальных экологических проблем1.
1 Меморандум Международного социально-экологического союза к 5-й Европейской конференции Министров окружающей среды «Окружающая среда для Европы» и к Международной конференции ЭКО-Форума неправительственных организаций (май 2003 г., Киев, Украина) //
Решение данных проблем подпадает под понятие «обеспечение экологической безопасности». Учеными не выработано единое понятие экологической безопасности.
Леса являются одной из наиболее крупных экосистем, формирующих климат и благоприятно влияющих на экологическую обстановку на расстоянии десятков километров от них. Поэтому лесам принадлежит одна из решающих ролей в обеспечении экологической безопасности. Между тем, в науке отсутствуют исследования в области обеспечения экологической безопасности лесным законодательством.
Можно выделить три научных подхода к определению сущности понятия экологической безопасности2. Первый был сформулирован О.С. Кол-басовым. Он понимал экологическую безопасность как «систему мер, устраняющих угрозу массовой гибели людей в результате такого неблагоприятного антропогенного изменения состояния природной среды на планете, при котором человек как биологический вид лишается возможности существовать, так как не сможет удовлетворять свои естественные физиологические и социальные потребности жизнедеятельности за счет окружающего материального мира»3.
В соответствии со вторым подходом (А.К. Го-личенков, Т.В. Петрова, Н.Н. Веденин, В.В. Петров) экологическая безопасность понимается как система мер по «поддержанию такого качества окружающей природной среды, при котором не нарушаются жизненно важные интересы человека, а опасность вредного воздействия небла-
http://www.greensalvation.org/Russian/Cooperation/Beregi
nya/05_03/5-2.htm
2 Агафонов В.Б. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами: теория и практика: дис. ... д-ра юр. н. М., 2014. С. 68.
3 См. Колбасов О.С. Концепция экологической безопасности (юридический аспект) // Советское государство и право. 1988. №12, C. 48.
103
№4 2015
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ЕВРАЗИЙСКИХ ГОСУДАРСТВ: ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА, ПРАВО
гоприятных факторов окружающей природной среды или вероятности экологических аварий и катастроф здоровья человека минимизирована до возможно малой вероятности»1.
Третий подход (М.М. Бринчук) к определению экологической безопасности исходит из тождественности понятий «экологическая безопасность», «охрана окружающей среды». Согласно данному подходу понятие «экологическая безопасность» определяется как «деятельность по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, отвечающая интересам сохранения благоприятного состояния окружающей среды, а также по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц»1 2.
Правовую охрану лесов на уровне СНГ регулирует ряд актов, в частности, модельный Лесной кодекс СНГ. Значимым для международной правовой охраны лесов является Соглашение о сотрудничестве в области лесопромышленного комплекса и лесного хозяйства между странами, входящими в СНГ (Москва, 11.09.1998 г.) ратифицированное в Российской Федерации Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2002 г. № 720 «Об утверждении Соглашения о сотрудничестве в области лесопромышленного комплекса и лесного хозяйства» (Соглашение вступило в силу для Российской Федерации 24.02.2003 г.) Лесоохранная часть данного нормативного правового акта заключается прежде всего в следующем. Стороны принимают меры
1 См. Веденин Н.Н. Экологическая безопасность как институт экологического права // Журнал российского права. 2001. № 12. С. 53, Голиченков А.К. Охрана окружающей природной среды безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение // Сборник материалов всероссийских научно-практических конференций «Софрино» 1995-2004 гг. М., 2004. С. 125; Петрова Т.В. Техническое регулирование как системы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. Специальный выпуск. 2005. С. 79.
2 Бринчук М.М. Роль государства в обеспечении экологи-
ческой // Экологическая безопасность, проблемы, поиск,
решения. М.: Макцентр, 2001. С. 107.
по выработке взаимосогласованных подходов к решению проблем охраны окружающей природной среды в соответствии с требованиями мирового сообщества по сохранению лесов и их восстановлению (ст. 5). Не менее важным нормативным правовым актом является Соглашение о профилактике и тушении природных пожаров на приграничных территориях государств - участников Содружества Независимых Государств, ратифицированное Распоряжением Правительства РФ от 29.05.2013 г. № 866-р3. Суть данного соглашения заключается в совместной охране лесов от пожаров на приграничных территориях. Специального (самостоятельного) правового регулирования экологической безопасности в данных нормативных правовых актов нет.
Итак, правовое регулирование в области охраны лесов на уровне СНГ осуществляется довольно детально. На уровне СНГ вопросы обеспечения экологической безопасности лесным законодательством прямо не урегулированы, но регулируются косвенно посредством установления правового охранного режима по отношению к лесам. Данное обстоятельство является аргументом к принятию точки зрения, согласно которой институт экологической безопасности не является самостоятельным на уровне наднационального правового регулирования СНГ. Экологическая безопасность обеспечивается правовым институтом охраны лесов.
Базовым законом для обеспечения экологической безопасности в России лесным законодательством является Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»4. Он определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансирован-
3 Соглашение о профилактике и тушении природных пожаров на приграничных территориях государств - участников Содружества Независимых Государств, ратифицированное Распоряжением Правительства РФ от 29.05.2013 г.
№ 866-р.
4 Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». СЗ РФ 2002. № 2. Ст. 133.
104
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ЕВРАЗИЙСКИХ ГОСУДАРСТВ: ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА, ПРАВО
№4 2015
ное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Достоинством данного Федерального закона является то, что в нем определяется нормативное содержание понятия «экологическая безопасность»: это состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера,
их последствий. Специального нормативного правового регулирования по обеспечению экологической безопасности лесным законодательством он не содержит.
Значение Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 г. в обеспечении экологической безопасности
Основным нормативным правовым актом стратегического планирования в сфере лесного хозяйства является приказ Минпромторга РФ № 248, Минсельхоза РФ № 482 от 31.10.2008 г. «Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года».
Одной из целей ее принятия является обеспечение экологической безопасности.
В ней сформулированы следующие цели стратегического развития лесного комплекса Российской Федерации:
• обеспечение устойчивого управления лесами, сохранение и повышение их ресурсно-экологического потенциала;
• удовлетворение потребностей внутреннего рынка в высококачественной и конкурентоспособной лесобумажной продукции отечественного производства;
• снижение доли импортируемой продукции на внутреннем рынке (импортозамещение);
• повышение вклада лесного комплекса в социально-экономическое развитие регионов страны;
• обеспечение экологической безопасности и стабильного удовлетворения общественных потребностей в ресурсах и услугах леса.
Для достижения этих целей, в том числе обеспечение экологической безопасности, необходимо решить следующие задачи, установленные Стратегией:
• совершенствование организационной и функциональной структуры государственного управления лесами;
• совершенствование лесного законодательства Российской Федерации и субъектов как основы нормативной базы лесной политики;
• совершенствование системы лесного планирования на федеральном, региональном и местном уровнях;
• совершенствование информационного обеспечения планирования и управления лесами, методов инвентаризации и мониторинга лесов;
• обеспечение интенсификации и эффективного использования лесов;
• обеспечение отвечающего современным экологическим и социально-экономическим требо-
105
№4 2015
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ЕВРАЗИЙСКИХ ГОСУДАРСТВ: ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА, ПРАВО
ваниям уровня охраны и защиты лесов, гарантированного воспроизводства лесных ресурсов;
• развитие материально-технической базы лесного хозяйства на площадях, не переданных в аренду;
• совершенствование и развитие государственного лесного контроля и надзора;
• оптимизация экологической нагрузки на окружающую среду.
Достижение целей должно базироваться на определенных принципах, установленных концепцией.
Важнейшими являются следующие:
• соответствие государственной лесной политики и стратегии развития лесного комплекса международным принципам и обязательствам Российской Федерации в области лесных отношений;
• сохранение государственной (федеральной) собственности на леса и земли лесного фонда в качестве доминирующей формы собственности;
• освоение лесов с учетом их целевого назначения;
• разграничение полномочий федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в области лесных отношений;
• сбалансированность использования и воспроизводства лесных ресурсов;
• обеспечение неубыточности лесного хозяйства на основе платности использования лесов и
формирования рыночных механизмов в лесном комплексе;
• сохранение ресурсо-экологического потенциала лесов, их биологического разнообразия, роли лесов в стабилизации глобального и регионального состояния окружающей природной среды.
Другим актом, принятым для реализации целей при стратегическом планировании, является Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 г. № 318 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Развитие лесного хозяйства" на 2013-2020 годы»1. В данном нормативном акте прямо не указывается в качестве цели лесного законодательства достижение экологической безопасности.
Важным является вопрос, является ли институт экологической безопасности самостоятельным отдельным институтом экологического права. Ряд авторов (В.Б. Агафонов, А.К. Голиченков, Н.Г. Жаворонкова) считают, что институт экологической безопасности является самостоятельным объектом правового регулирования наряду с институтом охраны окружающей среды2.
Так, по мнению А.К. Голиченкова, «как с юридической, так и с политической точек зрения, термины „экологическая безопасность", „обеспечение экологической безопасности" являются легальными, становятся общеупотребительными, и эти бесспорные факторы нельзя не учитывать по следующим основаниям.
Во-первых, термин „экологическая безопасность" закреплен в Конституции Российской Федерации, а также в иных нормативных правовых актах.
Во-вторых, данный термин зачастую употребляется наряду с термином „охрана окружающей среды" через союз (например, в той же статье 72 Конституции Российской Федерации)»1.
1 СЗ РФ. 05.05.2014 г. № 18 (часть II). Ст. 2164.
2 Агафонов В.Б. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами: теория и практика: дис. ... д-ра юр. н. М., 2014. С. 70.
106
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ЕВРАЗИЙСКИХ ГОСУДАРСТВ: ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА, ПРАВО
№4 2015
Сходный вывод о самостоятельности институтов «обеспечение экологической безопасности» и «охрана окружающей среды» отмечается и другими авторами.
Согласно научной позиции Н.Г. Жаворонковой «обеспечение экологической безопасности преследует и задачи, обусловленные, во-первых, повышенной степенью опасности антропогенной деятельности для окружающей природной среды, жизни и здоровья граждан, во-вторых, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера. Таким образом, обеспечение соблюдения экологических экологической безопасности связано с выполнением требований законодательства в области размещения и эксплуатации хозяйственных и иных объектов, могущих оказать или оказывающих существенное негативное воздействие на окружающую среду -
т. е. особым предметом правового регулирования, имеющим свою специфику, свой объект, свои особые нормы»1 2.
Представляет особый интерес научная позиция И.О. Красновой, которая, не отвергая существующие научные позиции, пришла к выводу о необходимости выделения норм, регулирующих отношения экологической безопасности, в качестве отдельного института экологического права. Это связано с необходимостью четко определить круг субъектов хозяйственной деятельности, их права и обязанности в сфере обеспечения экологической безопасности и экологические требования по отношению к ним. Соответственно, по ее мнению, в рамках совершенствования законодательства целесообразно кодифицировать имеющиеся правовые нормы в состав отдельной главы Федерального закона «Об охране окружающей среды»3.
Основные подходы к совершенствованию законодательства об экологической безопасности
На основании анализа законодательства и использования достижений теории права можно сделать следующие выводы.
Наиболее применимым к лесному законодательству является подход М.М. Бринчука, согласно которому понятия «экологическая безопасность», «охрана окружающей среды» тождественны.
В лесном законодательстве Российской Федерации так же, как и в законодательстве СНГ, отсутствует самостоятельный, структурно выделенный правовой институт экологической безопасности. И это при том, что основная цель лесного законодательства - охрана лесов. Более того, в лесном законодательстве отдельное (специаль-
1 См.: Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций / сост. А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева. М.: Зерцало, 1999. С. 96.
2 Жаворонкова Н.Г. Эколого-правовые проблемы обеспече-
ния безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера: монография. М.: Юриспруденция, 2007. С. 70.
ное) правовое регулирование экологической безопасности отсутствует.
Большинство норм лесного законодательство направлено на обеспечение лесного законодательства и поэтому относится к институту экологической безопасности. Представляется проблематичным выделить нормы экологической безопасности в отдельный институт лесного права, потому что их сложно, практически невозможно, отделить от института охраны лесов. Фактически, институт экологической безопасности совпадает с институтом охраны лесов.
Как уже было указано, правовое регулирование в области охраны лесов на уровне СНГ осуществляется довольно детально. На уровне СНГ вопросы обеспечения экологической безопасности лесным законодательством прямо не урегулированы, но регулируются косвенно посред-
3 Краснова И.О. Экологическая безопасность как правовая категория // Lex Russica. # 5, 2014. С. 553-554.
107
№4 2015
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ЕВРАЗИЙСКИХ ГОСУДАРСТВ: ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА, ПРАВО
ством установления правового охранного режима по отношению к лесам. Данное обстоятельство является аргументом к принятию точки зрения, согласно которой институт экологической безопасности не является самостоятельным на уровне наднационального правового регулирования СНГ. Экологическая безопасность обеспечивается правовым институтом охраны лесов.
Говоря о содержании понятия «экологическая безопасность», следует отметить следующее. Экологическая безопасность в сфере лесного
законодательства состоит из трех элементов: из обеспечения охраны лесов, из обеспечения рационального использования лесов и из обеспечения экологических прав граждан.
Итак, под экологической безопасностью в лесном праве следует считать такое качественное состояние лесного законодательства, при котором обеспечиваются эффективная охрана лесов от неблагоприятных факторов, рациональное использование лесов, а также защита экологических прав граждан.
Нормативно-правовые акты и литература
1. Приказ Минпромторга РФ № 248, Минсельхоза РФ № 482 от 31.10.2008 г. «Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года».
2. Заявление министров окружающей среды европейских государств «Окружающая среда для Европы» на Международной конференции ЭКО-Форума неправительственных организаций (май 2003 г.). http://www.greensalvation.org/Russian/Cooperation/ Bereginya/05_03/5-2.htm
3. Соглашение о профилактике и тушении природных пожаров на приграничных территориях государств - участников Содружества Независимых Государств, ратифицированное Распоряжением Правительства РФ от 29.05.2013 г. № 866-р.
4. Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». СЗ РФ 2002. № 2. Ст. 133.
5. Веденин Н.Н. Экологическая безопасность как институт экологического права // Журнал российского права. 2001. № 12. С. 53.
6. Голиченков А.К. Охрана окружающей природной среды безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение // Сборник материалов Всероссийских научно-практических конференций «Софрино» 1995-2004 гг. М., 2004. С. 125,
7. Петрова Т.В. Техническое регулирование как системы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. Специальный выпуск. 2005. С. 79.
8. Бринчук М.М. Роль государства в обеспечении экологической // Экологическая безопасность, проблемы, поиск, решения. М.: Макцентр, 2001. С. 107.
9. Жаворонкова Н.Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера: монография. М.: Юриспруденция, 2007. С. 70.
10. Краснова И.О. Экологическая безопасность как правовая категория // Lex Russica. # 5. 2014. С. 553-554.
108
