CC BY
191
Современная наука № 4 (7) 2011
УДК 336.148
В.С. Косарев*
ПОНЯТИЕ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Понятие финансового и бюджетного контроля в нормативных документах не определено и является предметом дискуссий. Существует пробел в определении понятия финансового контроля и его объекта. В данной статье автор рассматривает этот дискуссионный вопрос. Также в статье поднимается вопрос проблемы правового регулирования финансового и бюджетного контроля и предлагаются пути совершенствования законодательства.
Ключевые слова: бюджет; бюджетный контроль; финансовый контроль; финансовая деятельность государства; бюджетные средства.
V.S. Kosarev
THE CONCEPT OF THE BUDGET CONTROL IN THE RUSSIAN FEDERATION
The concept of financial and budgetary control in the regulations is not defined and is a subject of debate. There is a gap in the definition of financial controls and its object. In this article the author examines this controversial question. Also in the article raises the issue of problems of legal regulation of the financial and budgetary control, and suggests ways to improve the legislation.
Keywords: budget; budget control; financial control; financial activities of the state; budget.
Необходимо признать, что в настоящее время финансовый контроль в большей мере понятие теоретическое, характеризующее одну из функций управления финансами и в содержательном плане отражающее объективно присущее финансам, как экономической категории, свойство контролировать результаты своего воздействия на объект.
Следует отметить, что само понятие финансового и бюджетного контроля в нормативных документах не определено и является предметом дискуссий. Долгое время под финансовым контролем понимали деятельность, связанную с проверкой учетных записей и наблюдением за полнотой поступления государственных доходов. Однако постепенно это понятие стало трактоваться более широко. Современное толкование категории «финансовый контроль»
отличают многоплановость его целей и многогранность задач. В настоящее время финансовый контроль - это не только проверка правильности ведения финансовой документации, соблюдения финансово-хозяйственного законодательства, выявление нарушений финансовой дисциплины, но и, прежде всего, важнейшая функция управления финансовыми, а через них - и экономическими процессами, имеющая специальную целевую направленность, определенное содержание и специфические способы осуществления.
Такая интерпретация финансового контроля давно признана в странах с развитой рыночной экономикой и нашла отражение в международных документах. Например, в преамбуле Лимской Декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Между-
* Косарев Виктор Сергеевич, аспирант кафедры финансового права Санкт-Петербургского государственного университета аэрокосмического приборостроения. E-mail: verdon88@mail.ru © Косарев В.С., 2011
народной организации высших контрольных органов в 1977 году, указано: «Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом» [6, с. 20-23].
А.Б. Борисов, Б.А. Райзберг и Л.Ш. Лозовский дают два определения финансового контроля: 1) контроль над ведением финансовой документации, ее соответствием установленным нормам и правилам; 2) контроль над соблюдением законов и нормативных актов при осуществлении финансовых операций юридическими и физическими лицами [1, с. 722; 3, с. 398].
Но, как представляется, в этих обобщенных определениях авторы указывают только объект проведения контроля в макро- и микроэкономических аспектах. Более точное понятие, по нашему мнению, указано в экономическом словаре (под ред. А.Ф. Никитина) где под финансовым контролем понимается контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов. Здесь автором указана цель проведения контрольных действий, но не указаны способы их осуществления. Данный пробел восполнен точкой зрения А.С. Нешитого, который считает, что финансовый контроль - это совокупность действий и операций по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления (государства, предприятий, учреждений, организаций) с применением специфических форм и методов его организации [7]. Однако автором здесь не указаны конкретные формы и методы проведения контроля, так же как и в определении профессора М.В. Романовского. Он отмечает, что финансовый контроль - это контроль законодательных и исполнительных органов власти всех уровней, а также специально созданных учреждений за финансовой деятельностью всех экономических субъектов: государства, предприятий и учреждений.
Е.Ю. Грачева определяет финансовый контроль как регламентированную нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования [4, с. 37-38].
По нашему мнению, финансовый контроль -это особая функция государственного управления, целью которой является определение отклонений от принятых стандартов законности и эффективности управления финансовыми ресурсами, а при наличии таких отклонений - своевременное принятие соответствующих корректирующих и превентивных мер.
В теории государственного управления контроль рассматривается в качестве общей функции управления, существующей наряду с такими функциями, как организация, планирование, регулирование и кадровое обеспечение. Его сущность, как относительно обособленной части управленческой деятельности, состоит в выявлении соответствия деятельности тех или иных органов и лиц поставленным перед ними задачам. Его основное назначение заключается в том, чтобы создавать предпосылки для глубокого знания и корректировки процессов управления, преодоления отклонений и препятствий на пути оптимального функционирования системы, служить импульсом для повышения эффективности управленческой деятельности. Государственный контроль является довольно широкой и объемной правовой категорией.
Отдельной подсистемой государственного контроля является государственный финансовый контроль. Его можно определить в качестве одной из функций государственного финансового управления как сложной и многоаспектной деятельности, требующей информированность о состоянии финансов и достигнутом результате управленческого воздействия.
Следует отметить, что значение государственного финансового контроля определяется его объектом - государственными финансами. Очень важно, как мы считаем, с теоретической
Современная наука № 4 (7) 2011
Современная наука № 4 (7) 2011
точки зрения правильно определить понятие «государственные финансы». Его можно рассматривать в узком и широком смысле. Если рассматривать в узком смысле слова, то понятие «государственные финансы» включает бюджетную систему РФ, принципы и особенности ее функционирования.
Таким образом, это не только чисто управленческая деятельность по формированию и использованию государственного бюджета, но и природные ресурсы, производственная и хозяйственная деятельность субъектов производства, распределения и потребления. При такой трактовке государственных финансов сфера государственного финансового контроля существенно расширяется. Его объектами становятся не только организации, использующие средства федерального бюджета, но и всякая организация, использующая землю, лес, воду, недра, биологические ресурсы, государственную собственность и т.д.
В соответствии со сложившейся системой финансовой деятельности государства, урегулированной действующим финансовым законодательством, можно определить структуру государственного финансового контроля. Она включает бюджетный, налоговый, таможенный, валютный, денежно-кредитный, страховой и др. виды финансового контроля.
Поскольку бюджетная деятельность является ядром финансовой деятельности государства и отражает все его взаимоотношения с общественными институтами и гражданами, бюджетный контроль занимает центральное место в системе финансового контроля Российской Федерации.
Бюджетный контроль представляет собой разновидность финансового контроля. Между ними существует взаимосвязь общего и особенного. Поэтому бюджетному контролю присущи те же существенные признаки, что и финансовому контролю вообще. Эти признаки выявлены теоретиками финансового права и не вызывают споров.
От других направлений финансового контроля бюджетный контроль отличается по своему объекту (предмету), целям и задачам, составу контролирующих органов, формам и методам контроля.
Полагаем необходимым обратить внимание на то, что определение объекта финансового контроля является также дискуссионным вопросом. Объектом бюджетного контроля являются возникающие в рамках бюджетной деятельности государства бюджетные отношения между участниками бюджетного процесса на всех его стадиях. Бюджетный кодекс Российской Федерации к таким отношениям относит отношения по составлению и рассмотрению проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы страны (проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов), их утверждению и исполнению, а также контролю за их исполнением.
Некоторые ученые включают в объект бюджетного контроля только денежные отношения, возникающие на всех стадиях бюджетного процесса. Однако объект бюджетного контроля шире.
По мнению Ю.В. Тютиной, объектом бюджетного контроля являются также общественные отношения, складывающиеся по поводу образования бюджетных фондов - федерального, региональных и местных бюджетов и бюджетов государственных и территориальных внебюджетных фондов, по поводу распределения и использования бюджетных средств [11].
Специалисты Счетной палаты
С.П. Опенышев и В.А. Жуков отмечают, что, «говоря о сущности и месте государственного финансового контроля, нельзя не отметить тот факт, что в процессе его осуществления приходится опускаться до уровня предприятий, организаций, банков, акционерных обществ и т.п., то есть до уровня хозяйствующих субъектов. И на этом уровне государственный финансовый контроль приобретает черты финансово-хозяйственного контроля, то есть он распространяется не только на чисто финансовую деятельность, но в определенных случаях и на хозяйственную, с тем, чтобы определить правильность исчисления налогов, эффективность производства и эффективность использования бюджетных средств» [2, с. 54]. То есть объектом финансового контроля являются денежные отношения, возникающие между государством, с одной стороны, и юридически-
ми и физическими лицами, с другой стороны, по поводу полной мобилизации бюджетных средств, перераспределения части национального дохода в территориальном, социальном и отраслевом разрезах и его эффективного использования с целью выполнения государством своих функций. Председатель Счетной палаты
С.В. Степашин в работе «Государственный финансовый контроль» определяет объект государственного финансового контроля как отношения, возникающие между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами - с другой, по поводу производства и распределения национального дохода и его эффективного использования [10].
Являясь разновидностью финансового контроля, бюджетный контроль представляет собой контроль со стороны уполномоченных органов за финансовой деятельностью в бюджетной сфере, то есть за образованием, распределением и использованием бюджетных фондов. В нормативных правовых актах встречаются термины «финансовый контроль», «финансово-бюджетный надзор», но термин «бюджетный контроль» не используется. Несмотря на то, что раздел IX Бюджетного кодекса Российской Федерации называется «Государственный и муниципальный финансовый контроль», можно сказать, что в нем содержится правовое регулирование осуществления бюджетного контроля. В научной и учебной литературе понятие «бюджетный контроль» используется некоторыми авторами, в частности Е.Ю. Грачевой, И.И. Кучеровым [4; 5].
Правовое регулирование бюджетного контроля в Российской Федерации осуществляется на федеральном, региональном и местном уровне. Основы правового регулирования бюджетного контроля заложены в Конституции РФ. Так, согласно ст. 71 в ведении Российской Федерации находится федеральный бюджет. Соответственно, бюджетный контроль за средствами федерального бюджета - это прерогатива Российской Федерации. Исходя из содержания ст. 73 Конституции РФ, бюджетный контроль за средствами бюджетов субъектов РФ регулируется региональными нормативными правовыми актами и осуществляется соот-
ветствующими органами субъектов федерации.
Поскольку в соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, то можно сделать вывод, что бюджетный контроль за средствами местных бюджетов осуществляется органами местного самоуправления и регулируется муниципальными нормативными правовыми актами. Также Конституция РФ устанавливает общие нормы о Счетной палате РФ - органе, осуществляющем контроль за исполнением федерального бюджета (п. 5 ст. 101).
Бюджетный контроль обладает особыми признаками, которые определяют его специфику и отграничивают от самого финансового контроля, а также от других его разновидностей. Эти признаки определяют в бюджетном контроле, так сказать, сущность второго порядка. Они обусловлены спецификой бюджетной деятельности как сферы финансовой деятельности государства, в которой данный контроль проявляется, а также целями и задачами, которые в силу такой специфики перед ним возникают.
Конечно, бюджетное право и, соответственно, бюджетный контроль не охватывают всех отношений, которые связанны с образованием и использованием бюджетных фондов, поступлением государственных доходов и финансированием государственных расходов. М.И. Пискотин справедливо отмечает, что «налоговое право и другие институты, регулирующие государственные доходы, охватываются бюджетным правом лишь постольку, поскольку они определяют характер, состав, объем доходов бюджета и порядок их поступления в него. Что же касается норм, регулирующих проведение налогового обложения, определяющих круг плательщиков, размеры, порядок исчисления, сроки уплаты по разного рода платежам в бюджет, то все они не входят в бюджетное право» [8, с. 51].
Если контроль осуществляется за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налоговых доходов бюджета, то это - налоговый контроль. Если же контроль осуществляется за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты ненало-
Современная наука № 4 (7) 2011
Современная наука № 4 (7) 2011
говых доходов бюджета, то это - бюджетный контроль. Так же соотносится бюджетное право с институтами государственных расходов. «Оно охватывает лишь нормы, устанавливающие направления бюджетных расходов, их разграничение между различными звеньями бюджетной системы, отнесение финансирования тех или иных расходов и мероприятий на государственный бюджет. Регулирование же непосредственного использования бюджетных ассигнования входит в сферу других правовых институтов».
Гармонично встраиваясь в бюджетную деятельность государства, бюджетный контроль сопровождает эту деятельность на всех ее процессуальных стадиях и в завершение сам приобретает самостоятельное значение, подводит итог всех выполненных управленческих функций в сфере бюджета. Исходя из этого мы можем сделать следующий вывод: эффективная и устойчивая организация бюджетной деятельности государства немыслима без точной правовой регламентации и постоянной и всесторонней проверки ее упорядоченности и соблюдения бюджетной дисциплины. Организация процесса распределения финансовых средств в бюджете для обеспечения общественного воспроизводства и финансирования расходов общества объективно требует четкой системы контроля, которая не только обеспечит сохранность государственных финансовых средств, но и проверит законность, эффективность распоряжения ими, а также их целевое использование.
Именно на это и нацелен государственный бюджетный контроль. Он осуществляется в бюджетной сфере и обслуживает оборот государственных финансовых ресурсов, аккумулированных в соответствующих централизованных и децентрализованных фондах денежных средств. В ходе данного процесса бюджетный контроль обеспечивает целевое и адресное распределение и расходование финансовых ресурсов государства, их своевременный возврат, а также защиту от любых противоправных посягательств и нерациональных действий со стороны участников бюджетного процесса.
Придавая особое значение бюджетному контролю, бюджетная сфера обусловливает одно-
временно всю его сложность. Это определяется не только объемами и направлениями расходования государственных средств, но и присущей государственным финансам мобильностью и легкостью, с которой может быть изменено их использование. Как справедливо отмечает П.М. Годме, «в бюджетной сфере опасность нарушений гораздо реальнее, поскольку нельзя, как это имеет место при сборе доходов, рассчитывать на сопротивление налогоплательщиков всем незаконным требованиям властей. Наоборот, тот, кто получает выгоду от незаконных расходов, как правило, никогда против этого не протестует. Поэтому администраторы стремятся скорее произвести неучтенный расход, чем на расходе сэкономить» [3, с. 281].
Такие расходы, всегда незаконные с финансовой точки зрения, могут в некоторых случаях быть полезны с точки зрения административной. Но чаще всего они преследуют корыстные цели, ведущие к обогащению за счет средств государственного бюджета. Следует сказать, что для России эта проблема, типичная для многих государств, переросла в особый феномен, характеризующийся использованием государственного бюджета как одного из способов первоначального накопления капитала госаппаратом и приближенными к нему коммерческими структурами.
Немаловажной чертой бюджетной деятельности государства, определяющей особое положение и значимость бюджетного контроля, является и то, что эта сфера социальной деятельности в гораздо большей степени, нежели какая-либо другая, находится под влиянием политических устремлений различных социальных групп, классов, территорий. Она по-лифункциональна, то есть гарантирует не одну какую-либо задачу или функцию государства, а практически все.
Таким образом, через накопление и перераспределение бюджетных средств она затрагивает интересы всего общества, его групп и индивидов и предопределяет постоянное лоббирование этих интересов в экономической и социальной сфере, приобретение от государства различных преференций и льгот. Поэтому
с тех пор, как человечество стало использовать деньги как способ управления государством и бюджет как форму такого управления, для любой страны остается актуальной задача создания системы гласного, всеобъемлющего контроля за расходованием государственных финансов и за объективным их планированием. На выполнение такой задачи как раз и нацелен бюджетный контроль, который обеспечивает законность и эффективность процесса формирования и использования государственных средств и способствует проведению успешной бюджетной политики.
Поэтому, на наш взгляд, давно назрела необходимость в рамках бюджетного законодательства определить бюджетный контроль как направление финансового контроля, представляющее собой деятельность наделенных соответствующей компетенцией субъектов, нацеленную на обеспечение сохранности бюджетных средств, их целевого и эффективного использования. Такое определение бюджетного контроля позволит отразить его специфику, четко разграничить компетенцию органов государственной власти
в сфере бюджетного и смежных с ним видов финансового контроля, а также позволит устранить определенные проблемы, связанные с использованием в Бюджетном кодексе Российской Федерации и некоторых нормативно-правовых актах бюджетного законодательства понятия бюджетного контроля.
Таким образом, проведенный анализ показал, что в законодательстве и правовой доктрине не сформулировано определение объекта бюджетного контроля. Кроме того, исследование проблем правового регулирования и проведения бюджетного контроля позволяет сделать вывод о необходимости принятия связующего базового акта о финансовом контроле - федерального закона «О финансовом контроле в Российской Федерации», преследующего цели: упорядочения, в том числе, процедуры бюджетного контроля как разновидности финансового; формулировку определений государственного финансового контроля, принципов его осуществления, а также бюджетного контроля; установление общих положений о видах, формах и методах бюджетного контроля.
Литература
1. Борисов А.Б. Большой экономический словарь. - М.: Книжный мир, 2007. - 895 с.
2. Бровкина Н.Д. Основы финансового контроля: учеб. пособие. - М.: Изд-во «Магистр», 2011. - 382 с.
3. Годме П.М. Финансовое право. - М.: Прогресс, 1978. - 428 с.
4. Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: учебник. 3-е изд. - М.: Инфра-М, 2010. - 351 с.
5. Кучеров И.И. Бюджетное право России: курс лекций. - М.: АО
«Центр Юр-ИнфоР», 2002. - 317 с.
6. Лимская декларация руководящих принципов контроля // Контроллинг. - 1991. - №1. - С. 20-23.
7. Нешитой А.С. Финансы: учебник. 6-е изд., перераб. и доп. - М.: «Дашков и Ко», 2006. - 512 с.
8. Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). - М.: Юрид. лит., 1971 . - 312 с.
9. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш. Современный экономический словарь. - 2-е изд., испр. - М.: ИНФРА-М, 1999. - 479 с.
10. Столяров Н., Степашин С., Шохин С. Государственный финансовый контроль: учебник для вузов. - СПб.: Питер, 2004. - 560 с.
11. Тютина Ю.В. Актуальные вопросы правового регулирования и проведения бюджетного контроля в Российской Федерации. Ц^: http://www.juristlib.ru/book_5137.html (дата обращ.: 30.12.2011).
Современная наука № 4 (7) 2011
