Понятие административной юстиции Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 347

ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ

© Светлана Жорисовна СОЛОВЫХ

Саратовская государственная юридическая академия, г. Саратов, Российская Федерация, кандидат юридических наук, доцент кафедры арбитражного процесса, e-mail: [email protected] © Асия Наилевна ЮСУПОВА

Саратовская государственная юридическая академия, г. Саратов, Российская Федерация, кандидат юридических наук, доцент кафедры арбитражного процесса, e-mail: [email protected]

Проанализировано понятие административной юстиции, обосновано, что данное понятие следует рассматривать в широком смысле, а именно как порядок реализации государственного управления, отличный по своей материально-правовой природе от частных правоотношений, доказано, что административная юстиция охватывает собой как деятельность судебных органов, осуществляющих правосудие посредством административного судопроизводства, так и все формы деятельности органов управления, осуществляющих государственное управление посредством административного производства. Проанализированы формы деятельности органов государственного управления, а также рассмотрены вопросы судебного контроля. Установлено, что организационная, процедурно-процессуальная, нормативно-правовая составляющая административной юстиции представляется достаточно неоднородной. Несмотря на различия и специфику осуществляемых функций органов государственного управления и судебных органов, целью административной юстиции является отстаивание общественных интересов, воплощенных в государственной воле, в целях всеобщего блага. Сделан вывод относительно того, что административная юстиция как способ организации административно-правовой защиты имеет двойственное значение: субъективное и объективное, а значение административной юстиции состоит в урегулировании социальных процессов в обществе, посредством выполнения функций, возложенных на органы, образовывающие ее систему.

Ключевые слова: административная юстиция; административное производство; административное судопроизводство; судебный контроль.

Традиционно в юридической науке понятие «административная юстиция» рассматривается применительно к осуществлению правосудия судом в форме судебного контроля за деятельностью органов государственного управления [1-7].

Однако на противоречие понятия «административная юстиция» применительно к деятельности органов судебной власти указывал еще Д.М. Чечот, утверждая, что между управлением и правосудием существуют различия, которые проявляются как в содержании деятельности, так и во внешних формах ее проявления [8, с. 28].

Исходя из этимологии понятия administrativus, a, um [administro], который переводится с латинского как относящийся к заведованию, управлению, исполнению и понятия justitia, ae /[justus], т. е. справедливость, правосудие (in hostem QC): justitiam colere C (agitare PJ) осуществлять справедливость (поступать справедливо) можно сде-

лать вывод, что термин «административная юстиция» обозначает «справедливое управление» [9].

Таким образом, институт административной юстиции следует понимать достаточно широко, а именно как порядок реализации государственного управления, отличный по своей материально-правовой природе от частных правоотношений, охватывающий все формы деятельности государства, направленные на урегулирование социальных процессов в государстве в целях создания справедливого управления в государстве.

Сфера действия административной юстиции охватывает все виды публично-правовых отношений, которые складываются по поводу управления, как путем решения вопросов, имеющих значение для государства и отдельных социальных групп, так и путем разрешения индивидуальных публично-правовых споров, затрагивающих субъективные публичные права отдельных субъектов,

вовлеченных в сферу действия государственного управления.

Административная юстиция охватывает собой как деятельность судебных органов, осуществляющих правосудие посредством административного судопроизводства, так и все формы деятельности органов управления, осуществляющих государственное управление посредством административного произ-водства1.

К формам деятельности государственных органов в сфере управления следует относить:

- издание нормативно-правовых актов, устанавливающих обязательные правила поведения для неопределенного круга лиц, вовлеченных в сферу государственного управления. В сфере государственного управления нормативно-правовой акт используется в качестве административного средства в случаях, когда государственные органы при воплощении в жизнь формальных законов обязаны в силу своих полномочий единообразно регламентировать не только единичные правоотношения, но и разрешать значительное количество аналогичных дел, не поддающихся точному предписанию;

- издание акта индивидуального характера устанавливает меру воздействия, которая применяется органом управления в сфере публичного права для урегулирования конкретного случая.

К актам индивидуального характера следует относить любое распоряжение, решение или иное властное действие органа публичного управления, направленное на урегулирование единичного случая, которое имеет правовые последствия, акты могут быть выражены в форме: требования, решения, постановления, предписания, письма, т. е. акты, направленные на конкретное правоотношение, обладающее индивидуально-распорядительным воздействием на общественные отношения;

- фактическое действие органа государственной власти. Под ними следует понимать меры, направленные на достижение фактического результата. Как следствие при

1 Под органами государственного управления понимаются органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица и иные органы и организации, наделенные полномочиями по осуществлению публичного управления.

совершении действий орган государственной власти должен соблюдать установленные законом требования к порядку их совершения, а именно:

- быть производными от полномочий органа государственной власти;

- соответствовать закону, т. е. быть правомерными;

- не нарушать субъективные права граждан и юридических лиц;

- рассмотрение индивидуальных жалоб (досудебный порядок урегулирования споров) граждан и организаций на действия органов управления с вынесением обязывающего решения.

Данный вид деятельности в Российской Федерации не имеет единообразного правового регулирования, т. е. единой правовой основы, несмотря на то, что в юридической науке неоднократно высказывалось мнение о необходимости систематизации и унификации норм, регламентирующих правила досудебного порядка обжалования для всех органов государственного управления [7, с. 8889; 10, с. 7-8].

Как правило, орган управления осуществляет данный вид деятельности на основе Административного регламента, который разрабатывает самостоятельно [11-13].

Все перечисленные формы государственного управления могут осуществляться в виде:

- прямого управления, органами государственной власти федерального уровня, субъекта Российской Федерации или местного самоуправления;

- опосредованного управления организациями, которым переданы функции в определенной сфере государственного управления (корпорации, фонды).

При осуществлении всех форм государственного управления органы, наделенные соответствующими полномочиями, всегда принимают конкретные меры, что является существенным отличительным признаком по сравнению с законодательной деятельностью.

Таким образом, административное производство следует рассматривать как урегулированный процедурными нормами вид деятельности органа государственного управления, выражающий государственные и общественные интересы, путем решения вопросов, имеющих значение для государства,

социальных групп, а также и отдельных субъектов (граждан и организаций).

В связи с тем, что органы управления при осуществлении властных полномочий не застрахованы от принятия ошибочных решений, законодательство предусматривает несколько видов контроля:

- внутренний контроль, осуществляемый руководством органа управления;

- внешний контроль, осуществляемый вышестоящим ведомственным органом или должностным лицом на основании жалобы субъекта, в отношении которого принято решение;

- судебный контроль, осуществляемый судебным органом, на основании заявления (административного иска) субъекта.

Судебный контроль за деятельностью органов государственного управления и возможность обращения за судебной защитой в случае нарушения субъективных публичных прав лица, вовлеченного в публично-правовую сферу, вытекает из конституционного права на обжалование действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, установленного ч. 2 ст. 46 Конституции РФ.

Именно судебная власть, независимая и беспристрастная по своей природе, играет решающую роль в государственной защите прав и свобод человека и гражданина, и именно суд окончательно разрешает спор о праве, чем предопределяется значение судебных решений как государственных правовых актов, выносимых именем Российской Федерации и имеющих общеобязательный характер [14-16].

Органы судебной власти в силу Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов наделены полномочиями по осуществлению судебного контроля за деятельностью органов государственного управления при принятии ими юридически значимых решений путем разрешения публично-правовых споров.

Публично-правовые споры, подлежащие рассмотрению и разрешению в порядке административного судопроизводства, могут носить как индивидуальный характер, так и иметь значение для широкого круга лиц, в т. ч. и неопределенного круга лиц.

Полномочиями по осуществлению правосудия посредством административного судопроизводства в соответствии с действующим законодательством наделены: система федеральных арбитражных судов и система судов общей юрисдикции.

Федеральные арбитражные суды осуществляют правосудие в соответствии с нормами Раздела III Арбитражного процессуального кодекса РФ [17].

Суды общей юрисдикции осуществляют правосудие в соответствии с нормами Кодекса административного судопроизводства РФ [18].

«Особенности предмета административного судопроизводства (спора о праве между равными в правовом отношении сторонами) в значительной мере связаны с явным фактическим неравенством граждан и публичных органов, что предопределяет потребность в соответствующем административно-процессуальном режиме, призванном обеспечить правовое равенство сторон в административном деле, рассматриваемом судом» [19].

Таким образом, организационная, процедурно-процессуальная, нормативно-правовая составляющая административной юстиции представляется достаточно неоднородной.

Организационная составляющая административной юстиции, представляя собой систему органов, наделенных полномочиями по рассмотрению споров в сфере публичного управления, включает в себя как органы исполнительной власти, так и судебные органы.

Процедурно-процессуальная составляющая раскрывает порядок рассмотрения управленческих споров уполномоченными органами, его процессуальную форму или административное производство.

Нормативно-правовая составляющая устанавливает формы и средства организации и функционирования юрисдикционных органов, наделенных полномочиями по рассмотрению управленческих споров.

Однако, несмотря на различия и специфику осуществляемых функций органов государственного управления и судебных органов, целью административной юстиции является отстаивание общественных интересов, воплощенных в государственной воле, в целях всеобщего блага.

Поэтому административная юстиция как способ организации административно-правовой защиты имеет двойственное значение:

- субъективное, т. к., отменяя или признавая незаконным акт госоргана, суд защищает и восстанавливает нарушенное субъективное публичное право конкретного гражданина или организации;

- объективное, т. к. суд восстанавливает объективный правопорядок в государстве.

Значение административной юстиции состоит в урегулировании социальных процессов в обществе посредством выполнения функций, возложенных на органы, образовывающих ее систему.

1. Кучерена А.Г. Административная юстиция в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998.

2. Соловьева А.К. Административная юстиция в России: проблемы теории и практики: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1999.

3. Старилов Ю.Н. Административная юстиция: теория, история, перспективы. М., 2001.

4. Зеленцов А.Б., Радченко В.И. Административная юстиция в России (история и современность). М., 2002.

5. Попова Ю.А. Судопроизводство по делам, возникающим из публично-правовых отношений (теоретические проблемы). Краснодар, 2002.

6. Туманова Л.В. Защита публично-правовых интересов в гражданском судопроизводстве: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003.

7. Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административная юстиции и административное судопроизводство: зарубежный опыт и российские традиции: сборник. СПб., 2004.

8. Чечот Д.М.Административная юстиция. Теоретические проблемы. Л., 1973.

9. Большой латино-русский словарь. URL: http:// linguaeterna.com/vocabula/show.php?n=773 (дата обращения: 29.07.2015).

10. Гриб У.В. Административное производство по административно-правовым спорам: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.

11. Об утверждении Административного регламента Федеральной налоговой службы по предоставлению государственной услуги по бесплатному информированию (в т. ч. в письменной форме) налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и принятых в соответствии с ним нормативных правовых ак-

тах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц, а также по приему налоговых деклараций (расчетов): приказ Министерства финансов Российской Федерации (Минфин России) от 02.06.2012 г. № 99. URL: http://www.rg.ru/2012/11/28/reglament-dok.html (дата обращения: 13.08.2015).

12. Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации: приказ Федеральной антимонопольной службы от 25.05.2012 г. № 339. Доступ из справочно-правовой системы «Гарант».

13. Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по интеллектуальной собственности государственной функции по осуществлению контроля и надзора в сфере правовой охраны и использования результатов интеллектуальной деятельности военного, специального и двойного назначения, созданных за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, а также контроля и надзора в установленной сфере деятельности в отношении государственных заказчиков и организаций-исполнителей государственных контрактов, предусматривающих проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ: приказ Минэкономразвития России от 26.04.2013 г. № 234. URL: http:// www.rupto.ru/docs/regulations/prMinec_234_26 -04-13#5 (дата обращения:13.08.2015).

14. По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета-Хасэ Республики Адыгея»: постановление Конституционного суда РФ от 04.04.2002 г. № 8-П. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультанПлюс».

15. По делу о проверке конституционности положения, содержащегося в абзацах четвертом и пятом п. 10 ст. 89 Налогового кодекса Российской Федерации, в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Варм»: постановление Конституционного суда РФ от 17.03.2009 г. № 5-П. Доступ из

справочно-правовой системы «Консультант-Плюс».

16. По делу о проверке конституционности положений п. 1 ст. 11 Гражданского кодекса Российской Федерации, п. 2 ст. 1 Федерального закона «О третейских судах в Российской Федерации», ст. 28 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», п. 1 ст. 33 и ст. 51 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» в связи с запросом Высшего Арбитражного суда Российской Федерации: постановление Конституционного суда РФ от 26.05.2011 г. № 10-П. Доступ из справочно-правовой системы «Консуль-тантПлюс».

17. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24.07.2002 г. № 95-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.

18. Кодекс административного судопроизводства РФ от 08.03.2015 г. № 21-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.

19. Слепченко Е.В. Проблемы формирования самостоятельного административного судопроизводства // Актуальные проблемы административного судопроизводства: материалы Всероссийской научно-практической конференции / отв. ред. Ю.П. Соловей. Омск, 2015. С. 180-186.

1. Kucherena A.G. Administrativnaya yustitsiya v mekhanizme zashchity prav i svobod cheloveka i grazhdanina v Rossiyskoy Federatsii: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. M., 1998.

2. Solov'eva A.K. Administrativnaya yustitsiya v Rossii: problemy teorii i praktiki: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. SPb., 1999.

3. Starilov Yu.N. Administrativnaya yustitsiya: teoriya, istoriya, perspektivy. M., 2001.

4. Zelentsov A.B., Radchenko V.I. Administrativnaya yustitsiya v Rossii (istoriya i sovremennost'). M., 2002.

5. Popova YuA. Sudoproizvodstvo po delam, voznikayushchim iz publichno-pravovykh otnosheniy (teoreticheskie problemy). Krasnodar, 2002.

6. Tumanova L.V. Zashchita publichno-pravovykh interesov v grazhdanskom sudoproizvodstve: avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk. M., 2003.

7. Nikolaeva L.A., Solov'eva A.K. Administrativnaya yustitsii i administrativnoe sudoproizvodstvo: zarubezhnyy opyt i rossiyskie traditsii: sbornik. SPb., 2004.

8. Chechot D.M. Administrativnaya yustitsiya. Teoreticheskie problemy. L., 1973.

9. Bol'shoy latino-russkiy slovar'. URL: http:// linguaeterna.com/vocabula/show.php?n=773 (data obrashcheniya: 29.07.2015).

10. Grib U.V. Administrativnoe proizvodstvo po administrativno-pravovym sporam: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2009.

11. Ob utverzhdenii Administrativnogo reglamenta Federal'noy nalogovoy sluzhby po predostavleniyu gosudarstvennoy uslugi po besplatnomu informirovaniyu (v t. ch. v pis'mennoy forme) nalogoplatel'shchikov, platel'shchikov sborov i nalogovykh agentov o deystvuyushchikh nalogakh i sborakh, zakonodatel'stve o nalogakh i sborakh i prinyatykh v sootvetstvii s nim normativnykh pravovykh aktakh, poryadke ischisleniya i uplaty nalogov i sborov, pravakh i obyazannostyakh nalogoplatel'shchikov, platel'shchikov sborov i nalogovykh agentov, polnomochiyakh nalogovykh organov i ikh dolzhnostnykh lits, a takzhe po priemu nalogovykh deklaratsiy (raschetov): prikaz Ministerstva finansov Rossiyskoy Federatsii (Minfin Rossii) ot 02.06.2012 g. № 99. URL: http://www.rg.ru/ 2012/11/28/reglament-dok.html (data obrashcheniya: 13.08.2015).

12. Ob utverzhdenii administrativnogo reglamenta Federal'noy antimonopol'noy sluzhby po ispolneniyu gosudarstvennoy funktsii po vozbuzhdeniyu i rassmotreniyu del o narusheniyakh antimonopol'nogo zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii: prikaz Federal'noy antimonopol'noy sluzhby ot 25.05.2012 g. № 339. Dostup iz spravochno-pravovoy sistemy "Garant".

13. Ob utverzhdenii Administrativnogo reglamenta ispolneniya Federal'noy sluzhboy po intellektual'noy sobstvennosti gosudarstvennoy funktsii po osushchestvleniyu kontrolya i nadzora v sfere pravovoy okhrany i ispol'zovaniya rezul'tatov intellektual'noy deyatel'nosti voennogo, spetsial'nogo i dvoynogo naznacheniya, sozdannykh za schet byudzhetnykh assignovaniy federal'nogo byudzheta, a takzhe kontrolya i nadzora v ustanovlennoy sfere deyatel'nosti v otnoshenii gosudarstvennykh zakazchikov i organizatsiy-ispolniteley gosudarstvennykh kontraktov, predusmatrivayushchikh provedenie nauchno-issledovatel'skikh, opytno-konstruktorskikh i tekhnologicheskikh rabot: prikaz Minekonomrazvitiya Rossii ot 26.04.2013 g. № 234. URL: http://www.rupto.ru/docs/ regulations/prMinec_234_26-04-13#5 (data obrashcheniya:13.08.2015).

14. Po delu o proverke konstitutsionnosti ot-del'nykh polozheniy Federal'nogo zakona "Ob obshchikh printsipakh organizatsii zakonodatel'nykh (predstavitel'nykh) i ispolnitel'nykh organov

gosudarstvennoy vlasti sub"ektov Rossiyskoy Federatsii» v svyazi s zaprosami Gosudarstvennogo Sobraniya (Il Tumen) Respubliki Sakha (Yakutiya) i Soveta Respubliki Gosudarstvennogo Soveta-Khase Respubliki Adygeya": postanovlenie Konstitutsionnogo suda RF ot 04.04.2002 g. № 8-P. Dostup iz spravochno-pravovoy sistemy "Konsul'tanPlyus".

15. Po delu o proverke konstitutsionnosti polozheniya, soderzhashchegosya v abzatsakh chetvertom i pyatom p. 10 st. 89 Nalogovogo kodeksa Rossiyskoy Federatsii, v svyazi s zhaloboy obshchestva s ogranichennoy otvetstvennost'yu "Varm": postanovlenie Konstitutsionnogo suda RF ot 17.03.2009 g. № 5-P. Dostup iz spravochno-pravovoy sistemy "Konsul'tantPlyus".

16. Po delu o proverke konstitutsionnosti polozheniy p. 1 st. 11 Grazhdanskogo kodeksa Rossiyskoy Federatsii, p. 2 st. 1 Federal'nogo zakona "O treteyskikh sudakh v Rossiyskoy Federatsii", st. 28 Federal'nogo zakona "O gosudarstvennoy registratsii prav na nedvizhimoe imushchestvo i

sdelok s nim", p. 1 st. 33 i st. 51 Federal'nogo zakona "Ob ipoteke (zaloge nedvizhimosti)" v svyazi s zaprosom Vysshego Arbitrazhnogo suda Rossiyskoy Federatsii: postanovlenie Konstitutsionnogo suda RF ot 26.05.2011 g. № 10-P. Dostup iz spravochno-pravovoy sistemy "Konsul'tantPlyus".

17. Arbitrazhnyy protsessual'nyy kodeks RF ot 24.07.2002 g. № 95-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2002. № 30. St. 3012.

18. Kodeks administrativnogo sudoproizvodstva RF ot 08.03.2015 g. № 21-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2015. № 10. St. 1391.

19. Slepchenko E.V. Problemy formirovaniya samostoyatel'nogo administrativnogo sudoproizvodstva // Aktual'nye problemy administrativnogo sudoproizvodstva: materialy Vserossiyskoy nauchno-prakticheskoy konferentsii / otv. red. Yu.P. Solovey. Omsk, 2015. S. 180-186.

Поступила в редакцию 25.02.2016 г.

UDC 347

THE CONCEPT OF ADMINISTRATIVE JUSTICE

Svetlana Zhorisovna SOLOVYKH, Saratov State Academy of Law, Saratov, Russian Federation, Candidate of Jurisprudence, Associate Professor of Arbitral Procedure Department, e-mail: [email protected]

Asiya Nailevna YUSUPOVA, Saratov State Academy of Law, Saratov, Russian Federation, Candidate of Jurisprudence, Associate Professor of Arbitral Procedure Department, e-mail: [email protected]

The concept of administrative justice is analyzed, warranted that the concept should be considered in the broad sense, namely the order of implementation of governance other than for its substantive nature of private relationships, it is proved that the administrative justice embraces both a work of the judiciary, administering justice through administrative proceedings, and all forms of activity of controls exercising governance through administrative proceedings. The forms of government activities, as well as the issues of judicial are reviewed. It was found that the organizational, procedural, legal component of administrative justice is quite heterogeneous. Despite the differences and specifics of performing the functions of public administration and the judiciary, the aim of administrative justice is defending the public interest embodied in public will, in the view of the common good. A conclusion is made that administrative justice as a way to organize the administrative and legal protection has a dual meaning: subjective and objective, and the importance of administrative justice consists in the settlement of social processes in the society, through the implementation of the functions entrusted to bodies to form its system.

Key words: administrative justice; administrative manufacture; administrative legal proceedings; the judicial control.