CC BY
590
Е.А. Дегтярева
Понятие административной процедуры
Осмысление такой правовой категории, как административная процедура требует детального изучения базовых для данной категории институтов - административный процесс и юридический процесс.
Административный процесс в широком смысле базируется на общем понимании юридического процесса, представляющего собой «урегулированный процессуальными нормами порядок деятельности компетентных государственных органов, состоящий в подготовке, принятии, документальном закреплении юридических решений общего или индивидуального характера» [1, с. 395]. В этом определении, принадлежащем теоретикам права, ничего не говорится об обязательности кодификации процессуальных норм. Однако правовая практика стремится к такой кодификации, о чем свидетельствует уже отмечавшийся факт возникновения в последние годы арбитражного, избирательного, законодательного процессов [2, с. 204]. Процессуализация, даже неполная, разрозненная, не кодифицированная, закрепляя оптимальные с точки зрения субъектов правотворчества технологии осуществления публичной власти, означает самоограничение власти, способствует унификации властных процедур, повышению их гласности, открытости для институтов гражданского общества. В этом отношении процессуально-процедурные нормы принятия решений имеют не только техническое, но и юридическое значение, поскольку информируют невластных субъектов о порядке решения вопросов, закрепляют реализацию их прав и законных интересов, право на защиту.
В этой связи актуальна и полезна даже постепенная процессуализация деятельности субъектов исполнительной власти как упорядочение юридически значимых процедур принятия ими решений, порождающих правовые последствия. Не случайно Ю.М. Козлов отмечает, что управленческие действия, связанные с реализацией, например, разрешений, дозволений, регистрации, с подготовкой правовых актов и т.п., с совершением распорядительных акций правоисполнительного характера, также являются процессуальными [3, с. 383-384]. В дальнейшем же изложении он употребляет понятие «административно-процедурная» деятельность [3, с. 384], которая существует наряду с административно-юрисдикционным процессом. При этом Ю.М. Козлов и различает два варианта административно-процессуальной деятельности: а) административно-юрисдикционная; б) административно-процедурная, подчеркивая, что в «первом случае в центре внимания - осуществление исполнительными органами (должностными лицами) функции правоохраны в порядке совершения юрисдикционных действий в их традиционном понимании. Во втором случае имеются в виду распорядительные действия исполнительных органов (должностных лиц) по осуществлению установленных административно-правовыми нормами различного рода административных процедур, не связанных с юрисдикцией. Это - реализация разрешительно-лицензионных, регистрационных и т.п. функций и полномочий» [3, с. 383-384].
Таким образом, автор предлагает рассматривать административное производство преимущественно как организационно-процедурное [3, с. 393]. С такой постановкой вопроса согласиться нельзя, поскольку управленческий административный процесс, объединяя различные виды производств, состоит из правовых процедур, назначение которых не столько в организации повседневной работы государственных структур (внутриорганизационная деятельность), сколько в обеспечении властной, внешненаправленной деятельности аппарата, позитивного порядка реализации им диспозиции правовых норм.
Правовая процедура, в отличие от организационной процедуры, - это урегулированный законодательством порядок совершения определенного действия, направленного на достижение конкретного правового результата [4, с. 15-16]. Правовую процедуру предлагается подразделить на два вида: материальную и процессуальную [5, с. 23]. При этом к процессуальной процедуре относится деятельность юрисдикционного, внесудебного характера по реализации санкций и защите охранительного правоотношения с применением мер государственного принуждения. Примером совокупности таких процессуальных процедур может служить административно-юрисдикционный процесс, в котором:
- в подавляющем большинстве случаев административно-юрисдикционную деятельность осуществляют несудебные государственные органы, наделенные соответствующими властными полномочиями (административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, органы внутренних дел, таможенные органы, органы пограничной службы, государственная инспекция труда и др. [6, с. 578-661]), а в определенных законом случаях - мировые судьи [7];
- перечисленные уполномоченные субъекты реализуют санкции, предусмотренные КоАП РФ и другими нормативными актами;
- эти субъекты реализуют основные задачи административно-юрисдикционного процесса: охрану общественного строя, прав, свобод и законных интересов, предупреждение правонарушений и т.д., т.е. защищают охранительное правоотношение;
- для выполнения своих функций и задач субъекты административно-юрисдикционного процесса применяют меры государственного принуждения (предупредительные, пресекательные, административно-восстановительные и меры административного взыскания).
«Материальная процедура, как разновидность юридической процедуры, является такой правовой формой, при которой реализуются диспозиции и гипотезы нормы, но не санкции. То есть осуществляется нормальный (позитивный, не принудительный) порядок применения права или нормотворчества (порядок создания правовых норм). Нормы материальной процедуры имеются почти во всех отраслях права, за исключением процессуальных отраслей права и уголовного права, так как последнее целиком имеет охранительный характер и только охранительные нормы (нормы-запреты)» [5, с. 23].
Управленческий процесс как разновидность процесса в административном праве и состоит из совокупности материальных процедур. При осуществлении этой разновидности юридического процесса государство в целях упорядочения общественной жизни, установления четких организационных начал управления обществом передает решение определенных вопросов в компетенцию законодательно установленных органов. В данном случае материальные процедуры ориентированы не столько на четкость организации работы аппарата управления (хотя это подразумевается), сколько на четкость и легитимность реализации им соответствующих полномочий. Несоблюдение этих процедур влечет за собой право невластных субъектов административных правоотношений на судебную защиту своих интересов.
Нам представляется достаточно обоснованной позиция, в основе которой лежат представления о том, что юридический процесс состоит из процедур и производств [8, с. 31]. Процедура - это основа, первичный элемент процесса, поскольку для разрешения определенных процессуальных задач требуется последовательное совершение целого ряда однопорядковых процедур. Лишь в такой системной совокупности процедуры не только разрешают свои узкоправовые задачи, но и выступают средством достижения основных целей, стоящих перед каждым конкретным видом юридического процесса. Подобная систематизированная последовательность процедур представляет собой производство. Таким образом, каждое производство как более широкое по отношению к процедуре понятие состоит из совокупности последовательных процедур. Отсюда вывод: «...1) процедура -первичный элемент процесса, 2) совокупности некоторых однопорядковых процедур образуют производства, 3) процесс есть совокупность самостоятельных отдельных правовых процедур и процедур, образующих в совокупности производства. Так, в структуру управленческого процесса входят самостоятельные процедуры по совершению юридически значимых действий. Наряду с ними составной частью этого процесса является, например, производство по принятию правовых актов управления, представляющее собой совокупность процедур» [8, с. 37].
Таким образом, административные процедуры как составная часть административного процесса, который, в свою очередь, является составной частью юридического процесса, - это урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, характеризующаяся совокупностью объединенных в определенные этапы конкретных действий участников административных правоотношений, ориентированных на достижение внутристадийных промежуточных целей.
Литература
1. Теория государства и права. Екатеринбург, 1996.
2. Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. М.: Юристь, 1999.
3. Козлов Ю.М. Административное право. М., 1999.
4. Протасов В.Н. Модель надлежащей правовой процедуры: теоретические основы и главные параметры // Сов. государство и право. 1990. № 7.
5. Панова И.В. Юридический процесс. Саратов, 1998.
6. Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях / Под ред. Н.И. Веремеенко, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной. М., 1997.
7. СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6270.
8. Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования.
Воронеж, 1999.
