CC BY
614
ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО
Е.Ю. Чмыхало
ПОЛНОМОЧИЯ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ*
Статья посвящена проблемам правового регулирования земельных отношений субъектами Федерации, формированию правотворческой политики в сфере охраны и использования земель. На основе анализа федерального законодательства определены объемы и систематизированы полномочия субъектов Федерации в этой сфере.
Ключевые слова: земельное законодательство, правотворческая политика в сфере охраны и использования земель, правотворчество субъектов Федерации, систематизация полномочий субъектов Федерации.
E.Y. Chmyhalo
POWERS OF SUBJECTS OF FEDERATION IN THE SPHERE OF REGULATION OF LAND RELATIONS: QUESTIONS OF THEORY AND LAW ENFORCEMENT
The article deals with problems of legal regulation of land relations by the subjects of Federation and to formation of legislative policy in sphere of protecting and exploitation of lands. Powers of subjects of Federation in this legal sphere are defined and systematized through the analyses of legislature.
Key words: land legislature, law-making policy in sphere of protecting and exploitation of lands, law-making of subjects of Federation, systematization of powers of subjects of Federation.
Земельное законодательство отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов1. Как предусмотрено в п. 2 ст. 76 Конституции РФ, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектами РФ. Эта конституционная норма реализуется в п. 1 ст. 2 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ)2, устанавливающем, что земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Данные положения не позволяют определить, какие нормативные правовые акты могут принимать субъекты Федерации. Для того чтобы установить их полномочия, в ЗК РФ и иные федеральные законы
© Чмыхало Елена Юрьевна, 2012
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия).
* Работа выполнена при поддержке гранта РГНФ № 12-03-00090 «Российская правовая политика в сфере охраны и использования земель: проблемы формирования и реализации». 175
включили нормы, предусматривающие, какие именно отношения регулируются нормативными правовыми актами субъектов Федерации, а также определяющие исключительную компетенцию Российской Федерации и полномочия органов местного самоуправления в этой сфере.
В юридической литературе одним из принципов правотворчества субъектов Федерации называется самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Федерации принадлежащих им полномочий. Однако их самостоятельность ограничена определенными рамками, т. е. они обладают ограниченной правотворческой компетенцией. Ограничениями выступают предметы ведения Российской Федерации, полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, полномочия органов местного самоуправления3.
Исключительная компетенция Российской Федерации в области земельных отношений определена в ст. 9 ЗК РФ. В сфере правотворчества к ней отнесены: установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений; установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений обо-ротоспособности земельных участков; установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в т. ч. путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд; разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель. Перечень полномочий Российской Федерации, предусмотренный в ст. 9 ЗК РФ, не является исчерпывающим. В подп. 7 п. 1 данной статьи предусмотрено, что к компетенции Российской Федерации отнесены и иные полномочия в соот-2 ветствии с Конституцией, ЗК РФ и некоторыми федеральными законами. ? Используя нормы Конституции РФ, можно установить, что к исключительной
со компетенции Российской Федерации относится гражданское законодательство. Это | позволяет предполагать регулирование имущественных отношений, возникающих
1 при использовании земель, что является компетенцией Российской Федерации. Из | изложенного следует, что при определении полномочий субъектов Федерации в сфе-
го
| ре регулирования земельных отношений необходимо затрагивать проблему разгра-| ничения предметов земельного и гражданского права, активно обсуждаемую в свя-| зи с тем, что решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенство-§■ ванию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г. одобрена Концепция раз° вития гражданского законодательства4, в соответствии с которой предлагаются су-Ж щественные изменения норм ГК РФ, затрагивающие в т. ч. и земельные отношения. | С учетом изложенного интересным представляется мнение Г. Гаджиева, пола-
2 гающего, что в ст. 71-73 Конституции РФ имеются в виду нормативные акты, а
1 не отдельные правовые нормы, ибо последние не существуют сами по себе, вне рао
° мок правовых актов, а следовательно, в ведении Российской Федерации находится
(Го
¿5 только принятие кодифицированных гражданских законов, что не исключает пра-1 ва субъектов РФ включать в свои законы отдельные гражданско-правовые нормы, | не противоречащие федеральным гражданско-правовым нормам5. Аналогичной позиции придерживается Г.Н. Эйриян, считающая, что Конституция РФ относит к совместному ведению весь комплекс правовых норм, регулирующих земельные отношения, без необходимости разделения данных отношений на составляющие, с целью определения их основной «отраслевой» принадлежности и, как следствие, установления разного порядка разграничения полномочий между Российской Фе-
176
дерацией и ее субъектами6. С этими мнениями следует согласиться.
Характеристика правотворчества субъектов Федерации в сфере земельных отношений невозможна без систематизации их полномочий. Для этого необходима их классификация с использованием различных критериев. Наиболее значимым из них является сфера действия нормативного правового акта. Анализ норм ЗК РФ и иных федеральных законов позволяет установить, что сфера применения актов субъектов Федерации может ограничиваться либо землями (земельными участками), находящимися в собственности субъектов Федерации (п. 2 ст. 33, п. 1 ст. 34 ЗК РФ), либо находящимися в публичной собственности, как государственной, так и муниципальной (п. 2 ст. 28, п. 1 ст. 33, п. 3 ст. 65 ЗК РФ), либо предоставленными в частную собственность (п. 2 ст. 4 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»7), либо распространяться на все земельные участки, находящиеся в границах субъекта Федерации независимо от формы собственности на них (п. 7 ст. 69 ЗК РФ, п. 5 ст. 4 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»8, ст. 5 Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»9).
Сфера действия нормативного акта определяется, как правило, в правовой норме, предоставляющей соответствующее полномочие субъекту Федерации. Так, в п. 2 ст. 33 ЗК РФ предусматривается, что максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно для целей, перечисленных в п. 1 настоящей статьи, устанавливаются: федеральными законами — из земель, находящихся в федеральной собственности; законами субъектов РФ — из земель, находящихся в собственности субъектов РФ; нормативными правовыми актами органов местного самоуправления — из земель, находящихся в собственности муниципальных образований. Таким образом, сфера действия нормативно- с го правового акта субъекта Федерации — это земли, находящиеся в собственности к субъекта Федерации. р
Следует обратить внимание на отдельные нормы ЗК РФ, при применении кото- 3 рых возникает вопрос о сфере действия нормативных правовых актов, принимае- § мых субъектами Федерации. Согласно п. 2 ст. 28 ЗК РФ предоставление земельных у участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в р собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Бесплатно зе- » мельные участки могут предоставляться в частную собственность в случаях, пред- § усмотренных ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ. Хотя в р статье указано, что норма применима при предоставлении земель, находящихся ч в государственной или муниципальной собственности, возникает сомнение в том, о что возможно ли применение нормативного правового акта субъекта Федерации в к отношении земельного участка, находящегося в федеральной или муниципальной е собственности. Сомнение обосновано тем, что в случае бесплатного его предостав- и ления соответствующие суммы не поступят в бюджет того субъекта, которому пре- № доставлены полномочия по распоряжению данным земельным участком. Анализи- 7
руя федеральные земельно-правовые акты, С.А. Боголюбов пришел к выводу, что ^
0
Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования могут участво- 2 вать в регулировании земельных отношений в двух качествах: как регуляторы земельных отношений в части земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории — в этих случаях акты имеют властный, т. е. государственно-правовой и административный характер; как собственники земель, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении, на равных началах с иными участками земельных отношений — юридическими лицами и гражданами10. 177
Предложенная выше классификация полномочий субъектов Федерации в зависимости от сферы действия нормативного правового акта, принятого ими, непосредственно связанна с этими выводами. Так, субъекты Федерации, принимая нормативные правовые акты, регулирующие отношения по использованию земель, находящихся в их собственности, реализуют свои полномочия как собственники этого имущества. Именно в связи с этим и возник вопрос о сфере действия нормативного правового акта субъекта Федерации, определяющего случаи бесплатного предоставления земельных участков. Осуществление этого полномочия непосредственно связано с отношениями собственности, почему и возникли сомнения о возможности применения нормы, принятой субъектом Федерации, в отношении земель, находящихся в федеральной или муниципальной собственности. В собственность граждан и юридических лиц, как правило, предоставляются земельные участки из земель, находящихся в муниципальной собственности или на которые государственная собственность не разграничена, а следовательно, данный вопрос необходимо конкретизировать.
Могут ли нормы, принятые субъектом Федерации, предусматривающие бесплатное предоставление земельных участков в частную собственность, применяться в отношении земель, находящихся в муниципальной собственности? Согласно п. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, а следовательно, применение нормативного правового акта субъекта Федерации в отношении земель, находящихся в муниципальной собственности, влечет нарушение одного из основных принципов организации местной власти принципа организационной и финансово-экономической самостоятельности. Проведенное исследование позволяет утверждать о необходимости изменения п. 2 ст. 28 ЗК РФ в целях соблюдения основных принципов органи-3 зации местного самоуправления. В нем необходимо указать, что такими полномо-~ чиями наделены и органы местного самоуправлении.
* Иное правовое регулирование возможно в отношении земельных участков, на ко-
01
? торые государственная собственность не разграничена. Как определено в п. 10 ст. 3 1 Федерального закона от 25 ноября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земель-
Ф
| ного кодекса Российской Федерации»11 распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами й местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное
5 не предусмотрено законодательством РФ об автомобильных дорогах и о дорожной
■
® деятельности. Распоряжение земельными участками — это возможность своей во-
§ лей и в своем интересе совершать действия, определяющие их юридическую судь-
£ бу12. В соответствии с этим можно полагать, что для осуществления этого полномо-
| чия применимы нормативные правовые акты, принятые органом управления, на-
ё деленным правом распоряжения земельными участками, т. е. муниципальные нор-
§ мативные правовые акты. Однако государство как собственник этих земель впра-
ш
£ ве некоторые полномочия передать иным органам управления, например, органам государственной власти субъектов Федерации, Таким полномочием, осуществляе-1 мым в отношении земель, на которые государственная собственность не разграни-т чена, является определение случаев бесплатного их предоставления, а также определение порядка расчета арендной платы, условий и сроков ее внесения13.
Приоритетным направлением государственной политики в демографической сфере является создание социально-экономических условий для повышения рождаемости. В связи с этим в п. 2 ст. 28 ЗК РФ была включена норма, в соответствии с которой граждане, имеющие трех и более детей, имеют право приобрести бесплатно на-
178
ходящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участ-
ки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов РФ. Субъекты Федерации реализуют указанную норму в зависимости от сложившихся региональных традиций. Учитывая социальную значимость этого, данные отношения должны единообразно регулироваться на всей территории субъекта Федерации, а следовательно, полномочие по установлению бесплатного предоставления земельных участков многодетным семьям должно быть предоставлено субъектам Федерации. В этом случае субъекты Федерации реализуют свои полномочия «как регуляторы земельных отношений в части земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории»14.
Исследования, проведенные в сфере правотворчества субъектов Федерации, позволили выявить еще один аспект — обязательность принятия такого или иного нормативного правового акта. В некоторых случаях в нормах ЗК РФ непосредственно указано, что субъекты Федерации обязаны урегулировать соответствующие отношения. Примером может послужить п. 1 ст. 34 ЗК РФ, согласно которому органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы управления обязаны принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в т. ч. порядок рассмотрения заявок и принятия решений. В других случаях в правовой норме не указывается на императивность ее требований, но в целях реализации федерального законодательства требуется регулирование соответствующих отношений. В частности, согласно п. 1 ст. 33 ЗК РФ законами субъектов РФ предусматриваются предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных
участков, предоставляемых гражданам в частную собственность. Хотя в статье не с
т
указано, что соответствующие отношения должны быть урегулированы, осущест- ик
вление этого полномочия является обязательным, т. к. в противном случае невоз- р
можно будет применять федеральное законодательство, т. е. предоставлять земель- |
ные участки гражданам для целей, указанных в п. 1 ст. 33 ЗК РФ. §
На основе анализа норм федеральных законов установлено, что обязательно у
должны быть реализованы требования, содержащиеся в пп. 1, 2 ст. 33, п. 1 ст. 34, р
п. 3 ст. 65 ЗК РФ, п. 2 ст. 4 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяй- »
ственного назначения», п. 5 ст. 4 Федерального закона «О личном подсобном хозяй- °
стве». В перечисленных нормах не предусматриваются сроки принятия соответ- р
ствующих актов субъектами Федерации, а следовательно, реализуются эти полно- ч
мочия в зависимости от необходимости применения соответствующего нормативно- о
го правового акта. Так, положения о порядке предоставления земельных участков к
для целей, не связанных со строительством, в большинстве субъектов Федерации е
принимались в 2009-2010 гг., несмотря на то, что необходимость принятии такого и
акта предусматривалась с момента введения в действие ЗК РФ. Указанные положе- №
ния применимы в отношении земель, находящихся в собственности субъектов Фе- 7
дерации15, а поскольку площади таких земель ограничены и, как правило, на них ^
0
размещаются объекты недвижимого имущества, принадлежащие на правах соб- 2 ственности субъектам Федерации, то и предоставление таких земель для целей, не связанных со строительством, не осуществляется, а значит и не было необходимости принятия соответствующего акта. В муниципальных образованиях Саратовской области органами местного самоуправления положения о порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, принимались в 2007-2009 гг. Эти акты применяются не только в отношения земель, нахо- 179
дящихся в муниципальной собственности, но и земель, на которые государственная собственность не разграничена. Именно эти земельные участки наиболее часто предоставляются гражданам и юридическим лицам, чем и объясняется их принятие в более ранние сроки.
Отдельные полномочия субъекты Федерации реализуют по своему усмотрению. В частности, они вправе устанавливать случаи бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц (п. 2 ст. 28 ЗК РФ). Учитывая социальную значимость этих норм, субъектами Федерации, как правило, норма п. 2 ст. 28 ЗК РФ реализуется в комплексных нормативных правовых актах, регулирующих все сферы земельных отношений16. В некоторых субъектах Федерации приняты специальные нормативные правовые акты, например, Закон Ленинградской области от 14 октября 2008 г. № 105-0З «О бесплатном предоставлении отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Ленинградской области»17.
Цели отнесения земельного законодательства к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации заключаются в том, чтобы при реализации федерального законодательства учитывались особенности региона либо собственник земли мог реализовать свои полномочия по владению, пользованию и распоряжению ею. Например, при определении предельных (максимальных и минимальных) норм предоставления земельных участков в частную собственность граждан из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, учитываются наличие свободных земель и потребности в них. Устанавливая порядок расчета арендной платы за землю, условия и сроки ее внесения, субъекты Федерации реализуют свои полномочия как собственники земли, учитывая при этом су-3 ществующие в регионе социально-экономические условия.
~ Полномочия субъектов Федерации в сфере регулирования земельных отноше-
* ний устанавливаются не только в ЗК РФ, но ив других федеральных законах, на-
01
? пример, Федеральном законе «О государственном регулировании обеспечения пло-
1 дородия земель сельскохозяйственного назначения». В ст. 5 Закона устанавлива-
ем
| ется, что к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относятся >§ разработка и принятие законов и иных нормативных правовых актов, регулиру-
й ющих отношения в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственно-
5 го назначения. Применяя предложенную классификацию полномочий субъектов ® Федерации в сфере регулирования земельных отношений, можно установить, что § сфера действия таких законов будет распространяться на все земли, находящиеся £ в границах территории субъектов Федерации. Буквальное толкование изложенной | нормы позволяет утверждать, что соответствующие законы принимаются субъек-ё тами Федерации по их усмотрению. Такой вывод обоснован тем, что существую-§ щие природно-климатические условия в регионе не всегда благоприятны для веде-
ш
£ ния сельскохозяйственного производства (например, районы Крайнего Севера). И и наоборот, субъекты Федерации, территории которых находятся в благоприятных 1 климатических условиях, имеющие земли с высокой кадастровой оценкой, в целях т сохранения их плодородия должны принять соответствующие законы. Примером может стать Закон Воронежской области от 25 февраля 2010 г. № 7-ОЗ «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения на территории Воронежской области»18, принятый с учетом того, что территория данного субъекта Федерации находится в черноземной зоне.
Анализ правотворческой деятельности субъектов Федерации позволил С. А. Бо-180 голюбову утверждать, что разграничение права собственности на природные ресур-
сы и объекты привело к активному правотворчеству субъектов Федерации в области экологии. Выделено две тенденции в правотворческой деятельности этих субъектов: во-первых, опережающее правотворчество по вопросам совместного ведения, не урегулированным в федеральном законодательстве; во-вторых, правотворчество субъектов Федерации, направленное на принятие законов и иных нормативных правовых актов в соответствии с федеральными законами и отведенной в них компетенции субъектов Федерации19.
Опережающее правотворчество субъектов Федерации наиболее ярко проявилось в 90-е гг. прошлого столетия. В этот период во многих субъектах Федерации были приняты комплексные нормативные правовые акты, регулирующие все сферы земельных отношений, что обосновывалось необходимостью систематизации федерального законодательства, которое было представлено многочисленными нормативными правовыми актами, а это затрудняло их применение и не способствовало формированию единообразной правоприменительной практики20. В этом период времени на федеральном уровне земельные отношения регулировались в большей части подзаконными нормативными правовыми актами: указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, которыми восполнялось отсутствие соответствующих норм в кодифицированном акте — ЗК РСФСР21. В соответствии с Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»22 многие статьи ЗК РСФСР были признаны не действующими. Если рассматривать правотворчество субъектов Федерации на примере Саратовской области, то можно выявить, что в ноябре 1997 г. был принят комплексной нормативный правовой акт — Закон области от 12 ноября 1997 г. № 57-ЗСО «О земле»23, в котором систематизировались федеральные земельно-правовые нормы, что неизбеж- с но приводило к их дублированию. К
В настоящее время имеет место иная тенденция в правотворчестве субъектов Фе- р дерации: ими принимаются нормативные правовые акты «в соответствии с феде- В ральными законами и отведенной в них компетенции субъектов Федерации»24. Если § проанализировать нормативные правовые акты, принятые в Саратовской области, в у частности Закон от 21 мая 2004 г. № 23-ЗСО «О земле», то в нем реализованы нормы р п. 2 ст. 28, пп. 1, 2 ст. 33, п. 1 ст. 49 и другие статьи ЗК РФ, а также нормы Федераль- » ного закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», разрешающие ° субъектам Федерации передать некоторые полномочия, связанные с оборотом земель рр сельскохозяйственного назначения, органам местного самоуправления. Ч
Правотворчество субъектов Федерации не является единообразным, как отме- о чалось выше, т. к. осуществляется с учетом региональных особенностей. Так, на- К пример, в некоторых региональных Законах определены приоритетные направле- е ния политики региона области в сфере земельных отношений. В частности, в Зако- и не Воронежской области от 13 мая 2008 г. № 25-ОЗ «О регулировании земельных от- № ношений на территории Воронежской области» в качестве приоритетных указаны 7 следующие направления: обеспечение государственного регулирования земельных ^ отношений в целях сохранения особо ценных земель, земель сельскохозяйственно- 2 го назначения и земель особо охраняемых природных территорий; использование земель способами, обеспечивающими сохранение экологических систем; сохранение земель сельскохозяйственного назначения как основного средства производства в агропромышленном комплексе и др. Подобные приоритетные направления названы и в Законе Пензенской области от 7 апреля 2003 г. № 461-ЗПО «О регулировании земельных отношений на территории Пензенской области»25. 181
Следует отметить, что правотворческая деятельность в Воронежской области осуществляется в соответствии с вышеуказанными приоритетными направлениями политики региона. В целях регулирования отношений в сфере обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения в феврале 2010 г. в Воронежской области был принят Закон «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения на территории Воронежской области», в котором предлагается определение понятий, используемых для целей данного Закона, в частности, понятие плодородие земель сельскохозяйственного назначения как способности почвы удовлетворять потребность сельскохозяйственных культурных растений в питательных веществах, воздухе, воде, тепле, биологической и физико-химической среде и обеспечивать урожай сельскохозяйственных культурных растений. Сравнительный анализ Закона субъекта Федерации и Федерального закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» позволил установить, что в первом дублируются федеральные нормы. Последовательность расположения и определение их содержания полностью совпадает с теми, которые включены в ст. 1 Федерального закона.
Отмечается сходство и в структуре Закона субъекта Федерации с Федеральным законом. В Законах определяются полномочия органов управления в сфере обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, перечислены права и обязанности правообладателей земельных участков. Следует отметить, что касается полномочий специального органа управления в сфере обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, то в Законе Воронежской области они определены более конкретно. В частности, к ним относятся: разработка правил рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в Воронеж-3 ской области; разработка и реализация мер по экономическому стимулированию ~ деятельности собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов
Т земельных участков в целях повышения плодородия земель сельскохозяйственно-
01
? го назначения. Для реализации некоторых из перечисленных полномочий приня-| ты специальные нормативные правовые акты. Например, Правительством области | утверждены Правила рационального использования земель сельскохозяйственно->§ го назначения26, в которых устанавливают обязательные требования к собствен-й никам земельных участков, землевладельцам, землепользователям и арендаторам 5 земельных участков по рациональному использованию земель сельскохозяйствен® ного назначения. В частности, на них возлагается обязанность осуществлять про-§ изводство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими сохра-£ нение и воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а | также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие та-ё кой деятельности на окружающую среду, в т. ч. производство сельскохозяйствен-§ ной продукции на основе научно обоснованного чередования культур в севооборо-
ш
£ те. В правилах достаточно детально расписывается, как обеспечивается исполнение
а
и этой обязанности. Например, устанавливается, что нарушение чередования куль-1 тур в севообороте приводит к распространению вредителей растений и возбудителе лей болезней растений (например, посев озимых культур на одном и том же земельном участке более двух лет подряд) (п. 1.4 Правил).
В целях сохранения плодородия земель в соответствующем Законе Воронежской области на уполномоченный орган управления в сфере обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения возлагается обязанность создания информационного банка данных в этой сфере. Для реализации этого полномочия
182
Департаментом имущественных и земельных отношений Воронежской области
была утверждена Ведомственная целевая программа «Совершенствование учета и управления землями сельскохозяйственного назначения Воронежской области на 2010-2011 годы»27, в которой отмечалось, что наличие достоверной информации обо всех земельных участках сельскохозяйственного назначения, о состоянии их целевого использования является основой для эффективного управления земельными ресурсами Воронежской области, повышения доходности бюджетов всех уровней от использования (продажи и сдачи в аренду) земельных ресурсов, способствует решению задач по выбору и приобретению земель для реализации инвестиционных проектов. Необходимость разработки Программы обосновывалась тем, что отсутствовала сводная информация о состоянии земель сельскохозяйственного назначения, имеющиеся сведения были неполными и разрозненными, не было единой формы учета земель и землепользователей. В результате реализации Программы должна быть создана единая автоматизированная база картографических и семантических данных обо всех землях сельскохозяйственного назначения Воронежской области, позволяющая иметь актуальную и достоверную информацию о них.
Достоверная информация о состоянии земель необходима и для разработки целевых программ, принимаемых в субъектах Федерации в соответствии с Федеральной целевой программой «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы и на период до 2013 года», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 9928. Следует отметить, что в Воронежской области указанная Программа разрабатывалась на основании Концепции областной целевой программы «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов Воронежской области на 2009-2013 годы»29.
Анализ правотворческой деятельности отдельного субъекта Федерации свидетельствует о том, что предпринимаются попытки к формированию правотворческой политики в регионе, в результате чего осуществляются разработка и принятие комплекса нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере охраны и использования земель. С учетом природных факторов, наличия земель с высокими плодородными свойствами внимание в регионе уделяется формированию правотворческой политики в сфере охраны земель сельскохозяйственного назначения, тогда как немаловажное значение имеет и обеспечение рационального использования земель населенных пунктов, в связи с чем необходимо формирование правовой политики в этой сфере.
1 См. подп. «к» п. 1 ст. 72 Конституции РФ.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44, ст. 4147; 2011. № 51, ст. 7448.
3 См.: Липатов Э.Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества / под ред. В.В. Володина. Саратов, 2009. С. 39-40.
4 См.: Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации. М., 2009. Проблемы соотношения земельного и гражданского законодательства обсуждались многими учеными. См., например: Боголюбов С.А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. № 1. С. 28-47; Иконицкая И.А. Современные тенденции развития законодательства о земле в Российской Федерации // Государство и право. 2010. № 1. С. 70-77; Она же. К вопросу о содержании Земельного кодекса Российской Федерации в контексте концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации // Государство и право. 2010. № 8. С. 24-32; Галиновская Е.А. Земельное законодательство: особенности формирования и развития // Журнал российского права. 2009. № 11. С. 15-25; Она же. О направлениях развития земельного законодательства // Экологическое право. 2009. № 5/6. С. 40-46; Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Чаркин С.А., Черноморец А.Е. К вопросу общей теории права и в его защиту // Право и политика. 2010. № 3. С. 376-383; Жариков Ю.Г. Нормы гражданского права в сфере земельных отношений // Журнал российского права. 2011. № 11. С. 3-39; Васильева М.И. Отраслевая дифференциация правового регулирования земельных отношений в контексте развития гражданского законодательства // Хозяйство и право. 2010. № 4. С. 31-45; Чмыхало Е.Ю. О некоторых проблемах дальнейшего развития земельного законодательства // Экологическое право. 2009. № 5/6. С. 60-66;
Она же. Коллизии норм земельного права и проблемы совершенствования земельного законодательства // Юридическая наука и образование. Минск, 2010. Вып. 3.
5 См.: Гаджиев Г. Разграничение предметов ведения и полномочий в экономической сфере: юридико-технический аспект // Федерализм. 1998. № 1. С. 94.
6 См.: Эйриян Г.Н. Разграничение полномочий между Российской Федерации и ее субъектами в сфере регулирования земельных отношений // Журнал российского права. 2006. № 3.
7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30, ст. 3018; 2011. № 1, ст. 47.
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 28, ст. 2881; 2011. № 26, ст. 3652.
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 29, ст. 3399; 2011. № 30, ч. 1, ст. 4596.
10 См.: Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. М., 2010. С. 364.
11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44, ст. 4148; 2007. № 46, ст. 5553; 2011. № 51, ст. 7448.
12 См.: Большой юридический словарь / под ред. А.В. Малько. М., 2009. С. 145.
13 См. подп. 2 п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25 ноября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44, ст. 4148; 2011. № 51, ст. 7448.
14 См.: Боголюбов С.А. Указ. соч. С. 364.
15 В п. 1 ст. 34 ЗК РФ не разграничены полномочия субъектов Федерации и органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений по предоставлению земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством. Поскольку обязанность урегулировать эти отношения возлагается на органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления, это позволяет сделать выводы, что сфера действия нормативного правового акта определяется с учетом формы собственности на землю.
16 См., например, ст. 12-13 Закона Воронежской области от 13 мая 2008 г. № 25-ОЗ «О регулировании земельных отношений на территории Воронежской области» // Собр. законодательства Воронежской области. 2008. № 5, ст. 148; ст. 5 Закона Саратовской области от 21 мая 2004 г. № 23-ЗСО «О земле» // Саратов — столица Поволжья. 2004. 25 мая; Собр. законодательства Саратовской области. 2011. № 21.
17 См.: Вестник Правительства Ленинградской области. 2008. № 63; 2011. № 47.
18 См.: Собр. законодательства Воронежской области. 2010. № 2, ст. 27.
19 См.: Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. С. 111-112.
20 Подробнее об этом см.: Чмыхало Е.Ю. Правовое регулирование земельных отношений на региональном уровне // Журнал российского права. 1999. № 3/4. С. 53-59.
21 См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 22, ст. 768; Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52, ст. 5085.
22 См.: Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52, ст. 5085.
23 См.: Саратовские вести. 1997. 19 нояб.
24 См.: Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. С. 112.
25 См.: Пензенские губернские ведомости. 2003. № 5; 2012. № 23. С. 17.
26 См.: Постановление Правительства Воронежской области от 6 мая 2010 г. № 376 «Об утверждении Правил рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в Воронежской области» // Собр. законодательства Воронежской области. 2010. № 5, ст. 270; 2010. № 7, ст. 441.
27 См.: Приказ Департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 30 сентября 2009 г. № 1529 «Об утверждении ведомственной целевой программы «Совершенствование учета и управления землями сельскохозяйственного назначения Воронежской области на 2010-2011 годы» // Молодой коммунар. 2009. 20 окт.
28 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 10, ст. 1101; 2011. № 34, ст. 4978.
29 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Г.Г. Хачиев
ДЕЛЕГИРОВАННЫЕ ОРГАНАМ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЯ
В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
В статье анализируются юридические аспекты делегирования органам местного самоуправления полномочий, связанных с использованием и охраной земель, расположенных в границах муниципальных образований. Предлагается авторское решение проблем, связанных с совершенствованием взаимоотношений государственных и муниципальных органов власти в области распределения земельных участков и контроля за их использованием.
Ключевые слова: земельный участок, муниципальная собственность, делегированные полномочия, права и обязанности, вопросы местного значения, распределение, ответственность.
© Хачиев Георгий Георгиевич, 2012
Аспирант кафедры административного и уголовного права (Поволжский институт управления им. П.А. Столыпина — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при 184 Президенте РФ).
