CC BY
26
ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Плахина А. С.
7. ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО; ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ПРАВО; ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО; АГРАРНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.06)
УДК 342.6
7.1. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
©Плахина Анастасия Сергеевна, аспирант; генеральный директор
Место работы: ООО «Центр правовой защиты»
Место учебы: Кемеровский Государственный Университет
nastena753@mail.ru
Аннотация: цель научной статьи изучить, дать правовую оценку нормам действующего законодательства в области полномочий органов местного самоуправления в сфере управления земельными ресурсами. Дать оценку разграничению полномочий между полномочиями органов государственной власти, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Для достижения цели в статье проанализировано понятие земли, как важного элемента в деятельности человечества. Определены механизмы управления землей и выявлены основные факторы, влияющие на процесс управления. Установлены полномочия различных уровней власти в сфере управления земельными ресурсами. Раскрыты виды и формы оплат за пользование землей, а также определены получатели денежных средств от использования земельных участков в зависимости от категории и форм собственности. Отражен порядок исчисления налога и арендной платы, как форм платы за пользование землей на территории РФ. Отражены изменения действующего законодательства в разграничении полномочий по управлению земельными ресурсами. Выявлены проблемы в сфере реализации полномочий по распоряжению, управлению, контролю за использованием земли. Проанализированы нормативно-правовые акты, регулирующую систему управления земельными ресурсами. Сделаны выводы о преимуществах и недостатках норм действующего законодательства в рассматриваемой теме и предложены пути устранения выявленных недостатков.
Ключевые слова: земельные ресурсы, орган местного самоуправления, эффективное управление, разграничение полномочий, механизмы управления, контроль за использованием землей, форма платы за пользование замлей, категория земельных участков, вид разрешенного использования земельных участков, государственный кадастровый учет земельных ресурсов, кадастровая стоимость, бюджет, земельный налог, арендная плата, система управления, полномочия органов местного самоуправления.
Под «полномочием» в контексте предмета настоящей статьи понимается юридически закрепленная совокупность прав и обязанностей субъекта правоотношения (в данном случае - органа местного самоуправления), связанная с осуществлением им власти в определенной сфере (в данном случае - земельных отношений)[18, с.121]. В Земельном кодексе РФ (далее - ЗК РФ) разграничение полномочий между органами государственной власти разных уровней и органами местного самоуправления напрямую связано с разграничением субъектов собственности на землю: государства - Российской Федерации и её субъектов, а также - муниципальных обра-зований[2]. Разграничение собственности на землю является одним из принципов, на которых основывается земельное законодательство.
Реформирование земельного законодательства и законодательства о местном самоуправлении в последние годы существенно изменило объемы полномочий всех уровней публичной власти в анализируемой сфере. При этом, наряду с положительными результатами, эксперты сходятся в том, что «эффективного, безупречного и системного» разграничения полномочий пока нет[21, с. 230]. Россия не впервые встречается с этой проблемой, аналогичные дискуссии шли и в пореформенный период вокруг земельных полномочий земств и городов.
Сегодня в соответствии со ст. 11 ЗК РФ органы местного самоуправления управляют и распоряжаются землями, находящимися в муниципальной собственности, а
кроме того - земельными участками государственная собственность, на которые не разграничена, находящимися в границах соответствующего муниципального образования [7]. Действующее регулирование позволяет органам местного самоуправления вести учет земель, расположенных в границах муниципальных образований, контролировать и планировать их использование, взымать плату, реализовать иные права, предусмотренные норами действующего законодательства.
Смысл действующего земельного законодательства позволяет выделить три вида полномочий органов местного самоуправления: собственные, делегированные и добровольные. Земельные ресурсы - это не только территориальная единица, определяющая пространство, но и сложный экономический объект, который требует эффективного управления, обеспечивающего строгое соблюдение норм земельного, гражданского законодательства в сочетании с экономической эффективностью.
Таким образом, реализация полномочий органов местного самоуправления в земельной сфере должна обеспечивать решение вопросов местного значения, в том числе и через результативное управление земельными ресурсами в рамках реализации нормативно закрепленных планов развития или других планово-нормативных документов.
Органов местного самоуправления также обладают полномочием на резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установ-
ление общих и специальных правил землепользования и застройки территорий. Также муниципалитеты разрабатывают и реализуют свои программы использования и охраны земель, осуществляя при этом и другие полномочия в рамках вопросов местного значения в земельной сфере.
Известно, что полномочия могут быть реализованы в полном соответствии с теми целями, для которых они приданы, т.е. результативно, а могут не быть реализованы совсем в силу разных обстоятельств, в том числе - некомпетентности, коррупции и т.п., также они могут быть реализованы неэффективно, когда затраты на их реализацию несоизмеримо высоки относительно достигнутого результата.
Критериев эффективного и результативного использования полномочий органов МСУ в земельной сфере несколько, но основным традиционно считается величина (рост по отношению к предыдущему периоду) доходов от использования земельных ресурсов в пределах соответствующих муниципальных образований. Этот подход представляется ограниченным, так как ориентирует исключительно на максимизацию прибыли и не учитывает требования устойчивого развития ООН, в соответствии с которыми земля, как и все иные биоресурсы, должны быть переданы последующим поколениям сохранными, не истощенными, в пригодном для использования и расширенного воспроизводства виде. Этот вопрос сегодня особенно актуален в связи с активными дискуссиями вокруг размещения мусорных полигонов Москвы и других мегаполисов на землях муниципальных образований окружающих субъектов РФ, что нанесет невосполнимый вред муниципальному земельному фонду.
Рациональное использование земельных ресурсов требует от органов местного самоуправления не только и не столько тотального контроля за землепользованием, сколько его концепции. В её отсутствие значительная часть муниципальных земель не учтена, используется без оформления прав, либо используется не в соответствии с целевым назначением. Это не только формирует недоимки в бюджете соответствующего муниципального образования, но и ухудшает качество земельного фонда, способствует его загразнению.
В соответствии с нормами действующего законодательства формами платы за использование земель в настоящее время является земельный налог и арендная плата. На территории Кемеровской области арендная плата за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, регулируется Постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 05.02.2010 № 47 «Об утверждении Порядка определения размера арендной платы, порядка, условий и сроков внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Кемеровской области». Арендная плата в отношении земельных участков, находящихся в собственности муниципальных образований регулируется их локальными нормативно-правовыми актами.
Арендная плата в полном объеме поступает в бюджет соответствующего муниципального образования, а её величина напрямую зависит от установленной в соответствии с законом кадастровой стоимостью, снижение которой также снижает пропорционально поступления в бюджет.
В соответствии со статьей 388 НК РФ земельный
налог согласно уплачивают субъекты налогообложения, владеющие на праве собственности либо бессрочного пользования, либо пожизненного наследуемого владения земельными участками. Также земельный налог вносят управляющие компании, что распространяется на налоги с земельных участков, которые входят в имущество, составляющее паевой инвестиционный фонд)[3]. Налоговой кодекс Российской федерации, а именно ст. 390 НК РФ определил налоговую базу как кадастровую стоимость объекта налогообложения, в том числе и земельных участков, снижение которой также, как и в отношении поступлений от арендных платежей, отражается на поступлениях в бюджет.
В настоящее время установление кадастровой стоимости земельных участков в размере рыночной является сложившейся практикой. Однако в данной ситуации органам местного самоуправления главное не допустить бездействие. На этом вопросе мы останавливались ранее[20].
Также в части поступлений платы за пользование земельными участками можно выделить недостаток контроля со стороны органов местного самоуправления за оформлением прав по использованию земельных участков. Юридические и физические лица намеренно не оформляют права на используемые ими земельные участки, чтобы избежать внесения платы, но это не вопрос несовершенства законодательства, как нередко представляется в литературе, а вопрос его неисполнения.
Особенностью реализации полномочий органов самоуправления сельских поселений в анализируемой сфере является выделение ими участков для жителей поселения в пределах, определяемых (в силу п. 1 ст. 33 ЗК РФ) самими органами местного самоуправления. Сложность состоит в установлении предельных размеров таких земельных участков, так как для подсобного хозяйства или для индивидуального жилищного строительства они могут быть разные. Общего подхода, как к самим таким нормам, так и к методике их выработки -нет, есть лишь понимание того, что они определяются с учетом наличия свободных земель, а также потребности в них заявителей - граждан [20, с.51].
Важным полномочием органов местного самоуправления является функция муниципального земельного контроля, реализация которой традиционно подвергается критике.
Муниципальный земельный контроль представляет собой сферу деятельности органов местного самоуправления, в которой они следят за соблюдением функционирующими на муниципальной территории субъектами земельного законодательства, за нарушение которого предусмотрена ответственность. Такой контроль может быть осуществлен только в отношении земель, расположенных в границах муниципального образования. Выявленные нарушения оформляются актами, предписаниями и иными документами, а виновные привлекаются к административной ответственности, которая, как мы полагаем, совершенно не выполняет своей основной функции - предотвращения новых нарушений земельного законодательства.
Административное наказание лица (как правило, незначительный штраф) виновного в земельных нарушениях, несоразмерно с ущербом, нанесенным земельному фонду и муниципальному образованию, принимая во внимание значение земли для современного и будущего поколений.
ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Плахина А. С.
Расширение полномочий органов местного самоуправления в области осуществления муниципального земельного контроля, а именно в части возможного наложения штрафных санкций, соразмерных ущербу, могло бы исключить, либо уменьшить нарушение норм Земельного законодательства РФ.
В первую очередь мероприятия по муниципальному земельному контролю должно быть направлено на профилактику нарушений в области использования земельных ресурсов, а также выявление нерациональное использование земли.
Выявлению нарушений способствует привлечение институтов гражданского общества: общественных объединений, граждан, которые своевременно могут предоставить информацию о нарушении. Этот путь действенен при объективном и оперативном реагировании на все жалобы и обращения.
К проблемам полноценного осуществления муниципального земельного контроля относятся: недостаток в специалистах, скудость местных бюджетов, а соответственно - финансирования, отсутствие специального оборудования для выявления самовольного занятия земельных участков, а также коррупционная составляющая.
Таким образом, в сфере земельных отношений законодательство предоставляет местному самоуправлению широкие полномочия, которые, при их полноценной реализации, способны обеспечит решение вопросов местного значения в анализируемой сфере. При этом, полномочия выступают как власть, право, предоставленное конкретному муниципальному образованию, мера должного поведения и контроля. В то же время, указанные полномочия реализуются не теоретически, в рамках идеальной модели, а в реальной российской действительности, которая требует, как это ни странно звучит, определенной «адаптации» институциональной среды.
Прежде всего, в современных условиях муниципальные образования не имеют научно обоснованной концепции реализации своих полномочий в земельной сфере и делают это ситуативно, реагируя на события текущего момента, без учета перспективы. Кроме того, муниципальные образования, имея законодательные возможности, крайне редко выступают с законодательными инициативами, например, в части ужесточения административных наказаний за земельные нарушения.
Также органам местного самоуправления необходимо разработать и принять типовой регламент процедур и сроков регистрации права муниципальной собственности на земельные участки, хотя бы они и уже были определены сегодня в разрозненных муниципальных актах. Практика регламентов, активно применяющаяся в федеральных органах исполнительной власти с 2006 г. показала свою эффективность.
Кроме того, в части финансового обеспечения необходимо на законодательном уровне определить источник финансирования на осуществление муниципального земельного контроля, разграничения полномочий. Для этого считаем целесообразным освободить муниципалитеты от государственных пошлин за регистрацию права собственности.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 86,58%.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 2014. №31. Ст. 4398.
2. «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. №44. Ст. 4147.
3. «Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 31.07.1998 N 146-ФЗ // Собрание законодательства РФ. №31. 1998. Ст. 3824.
4. «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» от 08.03.2015 N 21-ФЗ (ред. от 28.12.2017) // Собрание законодательства РФ. 2015. №10. Ст. 25.
5. «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. №1 (ч. 1). Ст. 1.
6. Федеральный закон от 23.06.2014 N 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 30.06.2014, N 26 (часть I), ст. 3377.
7. Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019) // Собрание законодательства РФ. 2001. №44. Ст. 4148.
8. Федеральный закон от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. №31. Ст. 3813.
9. Федеральный закон от 03.07.2016 № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» // Собрание законодательства РФ. 2016. №27 (Часть I), ст. 4170.
10. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
11. Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» // «Собрание законодательства РФ», 20.07.2015, N 29 (часть I), ст. 4344.
12. Федеральный закон от 03.07.2016 № 334-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 04.07.2016, N 27 (часть II), ст. 4267.
13. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 26.04.2010) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»
14. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2015 № 28 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости» // «Бюллетень Верховного Суда РФ», № 9, сентябрь, 2015.
15. Постановление Конституционного Суда РФ от 05.07.2016 № 15-П «По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 24.18 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации муниципального образования города Братска» // «Вестник Конституционного Суда РФ», № 6, 2016.
16. Постановление Коллегии Администрации Кемеровской области от 05.02.2010 № 47 «Об утверждении Порядка определения размера арендной платы, порядка, условий и сроков внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Кемеровской области»
17. Варламов, А.А. Земельный кадастр. Оценка земли и иной недвижимости: учебник / А. А. Варламов, А.В. Севостьянов. М.: Колос С, 2006. 265 с.
18. Гадельшина Л.И. К вопросу о понятии «Государственное полномочие»// Вестник экономики, права и социологии. 2012. №2. С. 121-124.
19. Плахина А.С. Рычаги влияния органов местного самоуправления на установление кадастровой стоимости в размере рыночной // Научно-практическом журнал «Современная наука: актуальные проблемы теории и практики. Серия экономика и право». 2018. № 6/2.
20. Пропищин А. И. Особенности полномочий органов местного самоуправления сельских поселений в сфере земельных отношений// Вестник Краснодарского университета МВД России. 2009. №1. С. 55-56.
21. Карпенко Л.П. Теоретико-правовые основы реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере земельных отношений// Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал. 2016. №5. С. 228-232.
Статья прошла рецензирование и доработана с учетом рекомендаций рецензента. Рецензент: доктор юридических наук, профессор Выпханова Г.В.
THE POWERS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE SPHERE OF LAND RELATIONS
©Plakhina Anastasia S., post-graduate student; General Director Place of employment: Limited Liability Company «Legal Defense Center» Study place: Kemerovo state University
nastena753@mail.ru
Abstract: the purpose of the scientific article is to analyze, to give a legal assessment of the current legislation in the field of powers of local governments in the field of land relations. To assess the division of powers between the powers of public authorities, authorities of the subjects of the Russian Federation and local authorities. To achieve this goal, the article evaluates the concept of the earth as an important element in the activities of mankind. The mechanisms of land management and identified the main factors affecting the management process. The powers of different levels of power in the sphere of land management have been established. The types and forms of payments for the use of land are disclosed, as well as the recipients of funds from the use of land plots depending on the category and forms of ownership. The order of calculation of the tax and the rent as forms of the payment for use of the earth in the territory of the Russian Federation is reflected. The changes of the current legislation in the division of powers on land management are analyzed. Problems in the sphere of implementation of powers on the order, management, control of use of the earth are revealed. The normative legal acts regulating the system of land resources management are analyzed. The conclusions about the advantages and disadvantages of the current legislation in the topic and proposed ways to eliminate the identified shortcomings.
Keywords: land resources, local self-government body, effective management, delimitation of powers, management mechanisms, control over land use, form of payment for the use of land, category of land plots, type of permitted use of land plots, state cadastral registration of land resources, cadastral value, budget, land tax, rent, management system, powers of local self-government bodies.
Reference list:
1. The Constitution of the Russian Federation // Collected of the legislation of the Russian Federation/ 04.08.2014. №31, Art. 4398.
2. Land Code of the Russian Federation from 10.25.2001 №136-FZ // Collected legislation of the Russian Federation. 29.10.2001. #44. art. 4147.
3. Tax Code of the Russian Federation (Part One) from 31.07.1998 №146-FZ // Collected Legislation of the Russian Federations №31. 08.08.1998. Art. 3824.
4. Code of Administrative Procedure of the Russian Federation from March 8, 2015 №21-FZ // Collected of the Legislation of the Russian Federation. March 09, 2015. №10. Ch. 25
5. Code of the Russian Federation on Administrative Offenses from December 30, 2001. №195-FL // Collected of Legislation of the Russian Federation. January 7, 2002, №1 (Part 1), Art. 1.
6. Federal Law of June 23, 2014 No. 171-03 «On Amendments to the Land Code of the Russian Federation and Certain Legislative Acts of the Russian Federation»// Collected of the Legislation of the Russian Federation. June 30, 2014, №26 (Part I), Art. 3377.
7. Federal Law No. 137-FZ of October 25, 2001 «On the Enactment of the Land Code of the Russian Federation»// Collected legislation of the Russian Federation, October 29, 2001 №44 Art. 4148.
8. Federal law of 29.07.1998 N 135-FL «On appraisal activities in the Russian Federation»// Collected of the legislation of the Russian Federation. 03.08.1998. №31. Art. 3813.
9. Federal Law of 03.07.2016 N 237-FZ «On State Cadastral Valuation»// Collected of Legislation of the Russian Federation. 04.07.2016, №27 (Part I), Art. 4170.
10. Federal Law of 06.10.2003 N 131-FL «On the General Principles of the Organization of Local Self-Government in the Russian Federation»// Collected of the Legislation of the Russian Federation. 6.10.2003. №40, Art. 3822.
11. Federal law of 13.07.2015 N 218-03 «On state registration of real estate»// Collected legislation of the Russian Federation. 20.07.2015, №29 (part I), Art. 4344.
12. Federal Law of 03.07.2016 N 334-FZ «On Amendments to the Land Code of the Russian Federation and Certain Legislative Acts of the Russian Federation»// Collected of the Legislation of the Russian Federation. 4.07.2016. №27 (Part II), Art. 4267.
13. Federal Law No. 294-03 dated December 26, 2008 (as amended on April 26, 2010) «On the Protection of the Rights of Legal Entities and Individual Entrepreneurs in Exercising State Control (Supervision) and Municipal Control»
14. Resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation of 30.06.2015 N 28 «On some issues arising when courts consider cases challenging the results of determining the cadastral value of real estate objects» // Bulletin of the Supreme Court of the Russian Federation, N 9, September 2015.
15. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation of 05.07.2016 N 15-P «On the case of verifying the constitutionality of the provision of the first part of Article 24.18 of the Federal Law» On appraisal activities in the Russian Federation "in connection with the complaint of the administration of the municipal formation of the city of Bratsk" // «Vestnik Constitutional Court of the Russian Federatio», N 6, 2016.
16. Resolution of the Board of the Administration of the Kemerovo Region dated February 5, 2010 No. 47 «On Approval of the Procedure for Determining the Amount of Rent, the Procedure, Terms and Conditions for Rent Payment for the Use of Land Plots, State Ownership of which are Not Distributed, on the Territory of the Kemerovo Region» //
17. Varlamov, A.A. Land Registry. Assessment of land and other real estate: a textbook / A. A. Varlamov, A.V. Sevostyanov. M .: Kolos S, 2006. 265 p.
18. Gadelshina L.I. To the question of the concept of «State authority» // Bulletin of Economics, Law and Sociology. 2012. №2. P. 121124.
19. Plakhina A.S. The levers of influence of local governments on the establishment of cadastral value in the amount of the market // Scientific-practical journal «Modern science: actual problems of theory and practice». A series of economics and law. 2018. №6 / 2.
20. Propishchin A. I. Features of the powers of local governments of rural settlements in the field of land relations // Bulletin of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2009. №1. Pp. 55-56.
21. Karpenko L.P. Theoretical and legal framework for the implementation of the powers of state authorities of the constituent entities of the Russian Federation and local governments in the field of land relations // Gaps in Russian legislation. Legal journal. 2016. №5. Pp. 228-232.
