CC BY
89
Административно-правовой механизм ограничения прав граждан нами определяется как совокупность правовых (юридических) средств, при помощи которых уполномоченными субъектами устанавливаются пределы (границы) реализации гражданином своих прав и свобод в сфере государственного управления в форме определения его административно-правового статуса; а также правовых (юридических) средств, при помощи которых в процессе исполнительно-распорядительной деятельности уполномоченных на то субъектов обеспечивается изъятие из правового статуса граждан в сторону сужения объема любых прав и свобод, которые могут быть ограничены в соответствии с нормами права, в целях обеспечения надлежащего баланса интересов гражданина и общества.
Говоря об ограничении государством прав граждан в соответствующем административноправовом механизме, представляется очевидным, что от его имени могут выступать органы государственной власти. В большинстве случаев это, действительно, так. Но определять субъектов ограничения прав граждан только через органы государственной власти было бы неправильным. Некоторые государственно-властные полномочия по ограничению прав граждан могут быть делегированы государством общественным объединениям граждан. Вопрос о возможности или существовании наделения такими полномочиями граждан в юридической литературе остается дискуссионным.
Актуальными представляются исследования органов местного самоуправления как субъектов ограничения прав граждан в соответствующем административно-правовом механизме.
Деятельность органов местного самоуправления по реализации имеющихся у них полномочий следует разделить на два вида.
Во-первых, это осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В соответствии с п. 2 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативно-правовыми актами не допускается.
Во-вторых, это реализация собственных полномочий органов местного самоуправления по: решению вопросов местного значения поселения (перечислены в ст. 14 Закона); решению вопросов местного значения муниципального района (перечислены в ст. 15 Закона); решению вопросов местного значения городского округа (перечислены в ст. 16 Закона).
В свою очередь, в административно-правовом механизме ограничения прав граждан по реализации их полномочий можно осуществить как путем совокупности правовых (юридических) средств, при помощи которых государством устанавливаются пределы (границы) реализации гражданином своих прав и свобод в сфере государственного управления, так и путем использования возможности ограничения прав граждан путем изъятия из их правового статуса в сторону сужения объема прав и свобод административно-правовым способом.
Как уже говорилось, ограничение прав граждан путем использования совокупности юридических средств, при помощи которых государством устанавливаются пределы (границы) реализации гражданином своих прав и свобод в сфере государственного управления, осуществляется лишь изданием нормативно-правовых актов.
В соответствии со ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в систему муниципальных правовых актов входят нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования (в ред. Федерального закона от 29.12.2006 № 258-ФЗ). Очевидно, что нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования могут издаваться и при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в случае их делегирования им в установленном порядке.
Более того, помимо признания права органов местного самоуправления на издание нормативноправовых актов, в ст. 47 Закона признается и право на издание ими нормативно-правовых актов, ограничивающих права и свободы граждан. В соответствии с названной статьей муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в
силу после их официального опубликования (обнародования). С одной стороны, ст. 47 Закона предоставляется право органам местного самоуправления на издание нормативно-правовых актов, ограничивающих права и свободы граждан, с другой - это осуществляется с учетом требования ст. 15 Конституции Российской Федерации, в которой отмечается, что любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего обсуждения. Следовательно, если речь ведется об опубликовании муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, то Законом имеются в виду именно нормативные акты.
Таким образом, органы местного самоуправления могут выступать субъектом нормативноправового ограничения прав и свобод граждан в соответствующем административно-правовом механизме как при реализации ими отдельных государственных полномочий, так и непосредственно при решении вопросов местного значения.
Проблема заключается в том, что федеральное законодательство не определяет, в какой форме и каких видов могут быть издаваемые органами местного самоуправления муниципальные нормативные акты управления. Особую значимость это обстоятельство приобретает при издании муниципальных нормативно-правовых актов, ограничивающих права и свободы граждан.
Примерами ограничения прав граждан в сфере государственного управления органами местного самоуправления могут служить случаи издания ими норм, содержащих в себе запреты, приостановления, обязанности-обременения, наказания. Причем эти нормы могут издаваться как при реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, так и непосредственно при решении ими вопросов местного значения.
Одной из самых актуальных задач, при решении которой органам местного самоуправления не обойтись без ограничения прав и свобод граждан путем изъятия из их правового статуса в сторону сужения объема, является обеспечение охраны общественного порядка.
Конституция РФ в ст. 132 закрепляет право органов местного самоуправления не только самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, но и самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка, а также решать иные вопросы местного значения. Несмотря на это обстоятельство в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» указаны лишь обязанности органов местного самоуправления по созданию условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка (п. 33 ст. 14 Закона) и по организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией (п. 8 ст. 15 и п. 9 ст. 16 Закона). Только для выполнения этих обязанностей у органов местного самоуправления имеются соответствующие полномочия, но непосредственно возможности ограничения прав граждан муниципальными служащими они не предусматривают.
На сегодняшний день других нормативно-правовых актов, определяющих способ реализации и объем полномочий органов местного самоуправления по охране общественного порядка, также не принято.
Эта проблема является актуальной для ученых-правоведов и законодателей. «Мировая практика свидетельствует, что действенная охрана общественного порядка возможна лишь при деятельном участии местного самоуправления как наиболее близкого к гражданам уровня публичной власти. В то же время реализация органами местного самоуправления этой важнейшей функции натолкнулась на серьезное препятствие в виде неопределенности статуса муниципальных органов охраны порядка», -обоснованно отмечалось 1 апреля 2003 г. в докладе Госсовета РФ «Местное самоуправление в России: современное состояние и перспективы развития»*, сделанного накануне принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
«Реализация права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление функции охраны общественного порядка (и обязанности его обеспечения) требует реорганизации милиции общественной безопасности. Часть ее функций должна быть передана создаваемыми органами местного самоуправления подразделениям муниципальной милиции», - отмечалось в докладе. Деятельность подразделений муниципальной милиции по охране общественного порядка немыслима без ограничения прав и свобод граждан путем издания индивидуальных правовых актов управления.
Но если реализация права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление функции охраны общественного порядка - дело будущего, зависящего от развития законодательства о местном самоуправлении, то имеющиеся сегодня другие полномочия органов местного самоуправления по ограничению прав граждан путем изъятия из их административно-правового статуса в сторону сужения их объема позволяют положительно утверждать об органах местного самоуправления как о субъектах ограничения прав граждан в соответствующем административноправовом механизме и на рассматриваемом уровне.
При исследовании компетенции органов местного самоуправления как субъекта ограничения прав граждан в соответствующем административно-правовом механизме необходимо отличать непосредственно такие их полномочия от специальных прав, предоставленных им для реализации специальных обязанностей, при которых ограничения прав граждан не происходит.
Из вышесказанного следует вывод о возможности отнесения органов местного самоуправления к субъектам административно-правового ограничения прав граждан на обоих уровнях соответствующего административно-правового механизма.
