CC BY
398
Полномочия Госсовета КНР Дугаржапов А. Г.
Дугаржапов Аюр Галданович /Dugarzhapov Ayur Galdanovich - студент, кафедра конституционного, административного и муниципального права, юридический факультет, ФГБОУ ВПО Бурятский государственный университет, г. Улан-Удэ
Аннотация: актуальность выбранной темы на сегодняшний день — растущая роль КНР в современном мире. Abstract: relevance of the topic chosen for today — the growing role of China in the modern world.
Ключевые слова: КНР, Госсовет, ВСПН, Государственный строй КНР.
Keywords: China, the State Council, National People's Congress, The system of government of the PRC.
Госсовет КНР - центральное народное правительство, является высшим административным органом государства. Госсовет проводит в жизнь законы и постановления, разработанные Всекитайским Собранием Народных Представителей и его Постоянным Комитетом. Госсовет имеет право в пределах своих полномочий определять административные меры, вырабатывать административно -правовые акты, издавать постановления и распоряжения. Госсовет ответствен перед ВСНП и его Постоянным Комитетом и подотчётен им. В состав Госсовета входят: Премьер Госсовета, заместители Премьера, члены Госсовета, министры, представители комитетов, главный ревизор и ответственный секретарь. При Госсовете функционируют 28 министерств и комитетов, управление аудита и органы, находящиеся в непосредственном подчинении у Госсовета.
Конституция КНР 1982 г. возлагает выполнение функций высшего исполнительно -распорядительного органа (правительства) на Государственный совет КНР. Определяя его правовое положение, основной закон называет Госсовет «Центральным народным правительством, исполнительным органом высших органов государственной власти, высшим государственным административным органом» (ст. 85). Из приведенной формулировки следует, что, с одной стороны, Госсовет является высшим органом государственного управления общей компетенции, ему подчинены все отрасли и все органы государственного управления КНР. С другой стороны, он представляет собой исполнительно -распорядительный орган высшего органа государственной власти и в силу этого проводит в жизнь политику, выраженную в актах высшего органа государственной власти. Статус правительства определяет его задачи по руководству различными отраслями государственного управления.
Место Госсовета в системе государственных органов КНР определяется тем, что он, согласно ст. 62 Конституции КНР, формируется верховным представительным органом государственной власти - ВСНП. Частичные изменения в его составе могут вноситься в период между сессиями ВСНП высшим коллегиальным органом государственной власти - ПК ВСНП. За всю свою деятельность Госсовет несет ответственность перед ВСНП, которому также подотчетен. В период между сессиями ВСНП такая ответственность и подотчетность устанавливается перед ПК ВСНП. Особенность формирования центрального правительства КНР заключается в том, что кандидатура премьера утверждается сессией ВСНП по представлению Председателя КНР, а кандидатуры заместителей премьера, членов Госсовета, министров, председателей госкомитетов, главного ревизора и начальника секретариата утверждаются ВСНП по представлению премьера Госсовета.
В соответствии с Конституцией КНР 1982 г., состав Госсовета в должностном отношении несколько расширен по сравнению с предшествующими периодами. В него теперь стали входить члены Госсовета, некоторые из которых занимают по совместительству должности министров, председателей госкомитетов, в состав Госсовета с 1982 г. включен также главный ревизор.
Образование в структуре Госсовета Ревизионного управления КНР является нововведением. В сферу компетенции этого органа входит осуществление контроля над состоянием финансовых дел министерств и центральных ведомств, а также местных народных правительств. Его контроль распространяется также на использование валютных средств. При образовании Ревизионного управления (в сентябре 1983 г.) указывалось, что оно призвано обеспечить улучшение системы хозяйствования, повышение экономической эффективности, снижение непроизводительных расходов [79, 16.09.1983]. Для обеспечения всеохватывающего финансового контроля соответствующие органы учреждены также при местных народных правительствах различных ступеней.
Важным шагом явилось также восстановление ранее существовавшего в КНР министерства государственного контроля, призванного осуществлять проверку деятельности работников государственного аппарата на уровне ниже министерства, решать вопросы улучшения и укрепления административного управления. Как указывалось в решении ПК ВСНП об учреждении этого министерства, оно будет выполнять функции органа, ведущего борьбу с нарушениями политических установок, законов и государственной дисциплины. Его восстановление рассматривается как одно из мероприятий, проводимых в рамках реформы
политической системы, направленных на четкое разграничение функций партийных и государственных органов [79, 29.11.1986].
Определяя состав Госсовета, действующая Конституция вводит систему персональной ответственности премьера Госсовета, министров, председателей госкомитетов. Однако китайские юристы отмечают, что, как вытекает из духа и буквы Конституции и Закона об организации Госсовета, система персональной ответственности премьера сочетается с коллегиальным руководством: все важные вопросы решаются на пленарных заседаниях Госсовета либо на заседаниях его постоянного бюро; в министерствах и госкомитетах создаются коллегии, на которых обсуждаются и решаются наиболее важные вопросы [79, 20.01.1983].
Отмечается также, что система личной ответственности руководителей административно -управленческих органов основана на принципе демократического централизма, поставлена в рамки закона [89, с. 5-6]. Закон об организации Госсовета, а также Закон об организации местных СНП и народных правительств различных ступеней довольно четко регулируют состав, полномочия и порядок деятельности центрального и местных правительств различных ступеней. Руководители административно -управленческих органов осуществляют свои полномочия на основании законов государства, откуда проистекает их юридическая ответственность за выполнение административных функций. При этом административные действия руководителей не должны приводить к ограничению законных прав граждан либо препятствовать выполнению ими своих обязанностей. Более того, в случаях нарушения прав граждан устанавливается обязанность должностных лиц компенсировать ущерб. Введенные законом ограничения на использование руководителями административной власти ставят своей целью предотвращение злоупотреблений властью. Китайские юристы в этой связи обращают внимание на положение ст. 27 Конституции КНР, распространяющей на премьера и других руководителей требования, предъявляемые ко всем государственным должностным лицам, в частности, соблюдение Конституции и законов, учет предложений и замечаний масс и т. д. [86, с. 6].
Подобного рода система ответственности не предусматривалась тремя предыдущими конституциями страны. Ее введение в КНР объясняют необходимостью приведения деятельности государственного административного аппарата в соответствие с потребностями хозяйственного развития и экономической реформы. Усиление роли административных органов и их руководителей связано также с принятием практических мер по разграничению функций партийных и государственных органов, т. е. с решением задачи, поставленной XII съездом КПК. По мере развертывания модернизации в КНР на административные органы приходится все большая часть работы по организации экономического развития.
Конституция КНР 1982 г. укрепила правовое положение административных органов, четко определив их полномочия.
В ней довольно подробно указан объем полномочий Госсовета, в целом несколько расширенный по сравнению с прошлым. Это связано с повышением роли всего административного аппарата и его центрального звена. Госсовет определяет задачи всех министерств и госкомитетов, осуществляет централизованное руководство их деятельностью. Кроме того, он также руководит административной работой, имеющей общегосударственный характер, но не входящей в компетенцию министерств и госкомитетов. Госсовет не только осуществляет централизованное руководство деятельностью всех государственных административных органов на местах, но и устанавливает конкретное разграничение полномочий между центральными государственными административными органами и соответствующим и органами провинций, автономных районов и городов центрального подчинения.
Госсовет правомочен изменять или отменять ненадлежащие приказы, инструкции, положения, принимаемые министерствами и госкомитетами, а также ненадлежащие постановления и распоряжения местных государственных административных органов различных ступеней. В его компетенцию также входит определение административно-территориального деления в пределах провинций, автономных районов, городов центрального подчинения, принятие решения о введении военного положения в части районов, входящих в провинции, автономные районы, города центрального подчинения.
Принятый в 1982 г. Закон об организации Государственного совета КНР [11, с. 69-71] отразил зафиксированную в Конституции 1982 г. тенденцию к расширению объема его полномочий. Согласно аналогичному закону 1954 г., образование органов, непосредственно подчиненных Госсовету, подлежало утверждению ПК ВСНП. По ныне действующему закону, Госсовет сам утверждает собственные решения об образовании таких органов. В КНР это объясняют тем, что ответственные работники указанных органов не входят в состав Госсовета и их назначение и освобождение от должности не подлежит утверждению ПК. Изменения, закрепленные в Законе об организации Госсовета в 1982 г., были также связаны с реализацией принятого на 4-й сессии ВСНП 5-го созыва (в конце 1981 г.) решения о проведении структурной реформы административного аппарата. На сессии ВСНП указывалось на ряд серьезных недостатков в работе административно-управленческого аппарата: наличие чрезмерно большого количества структурных подразделений, дублирующих друг друга; раздутость штатов; низкую эффективность работы аппарата [76, 14.12.1981].
Как уже отмечалось, в соответствии с постановлением сессии ВСНП, ПК получил право производить в период между сессиями реорганизацию структуры Госсовета. Соответствующая работа велась по следующим направлениям: устранялись промежуточные звенья и параллелизм в работе структурных подразделений; производилось сокращение общей численности руководящих кадров; подбирались новые работники
административно-управленческих органов в соответствии с деловыми качествами и уровнем квалификации; велись поиски правильного решения вопроса о партийном руководстве органами государственного управления.
Уже на первом этапе структурной реформы (в 1982 г.) в результате слияния близких по роду деятельности органов и упразднения ряда подразделений из 98 министерств и центральных ведомств было образовано 52 органа государственного управления специальной компетенции, общее число министров и их заместителей сократилось на 77% [79, 09.03.1982].
Основные принципы структурной реформы - упрощение аппарата, сокращение штатов, повышение квалификации работников и эффективности деятельности административных учреждений - закреплены в действующей Конституции (ст. 27) и Законе об организации Госсовета (ст. 9). Согласно Конституции, «все государственные органы должны осуществлять принцип упрощения аппарата и сокращения кадров и их аттестации, неуклонно повышать качество и эффективность работы, бороться с бюрократизмом» (ст. 27). В соответствии с этими установлениями, в Законе об организации Госсовета конкретно указывалось, что каждое министерство возглавляется министром и двумя-четырьмя его заместителями, а каждый госкомитет — председателем, двумя-четырьмя его заместителями и пятью -десятью членами комитета. Что касается центральных ведомств непосредственного подчинения Госсовету, то в руководстве каждого из них должно быть от двух до пяти должностных лиц (ст. 9 Закона об организации Госсовета).
В ходе структурной реформы Госсовета был реорганизован институт заместителей премьера: вместо 13 заместителей премьера Госсовета, сформированного 1-й сессией ВСНП 5-го созыва в марте 1978 г. [90, 1978, № 3, с. 55-56], 1-я сессия ВСНП 6-го созыва (в июне 1983 г.) избрала только четырех [79, 21.06.1983], включив в состав правительства также десять членов Госсовета, по своему правовому статусу фактически равных заместителям премьера.
Закон не ограничивает число членов Госсовета, в нем не приводится (в отличие от соответствующего закона 1954 г.) перечень министерств и государственных комитетов. Тем самым сохраняется возможность для дальнейших структурных изменений, связанных с проведением экономической реформы и широким экспериментированием в процессе модернизации. 1-я сессия ВСНП 6-го созыва (1983 г.) закрепила некоторые результаты проведенной ранее реорганизации центрального звена государственного управления. Кроме названных выше лиц (премьера, четырех его заместителей и десяти членов) она включила в состав Госсовета начальника секретариата, пост которого был вновь учрежден по решению 2-й сессии ВСНП 5-го созыва в июне 1979 г. [79, 13.06.1979], а также 34 министра, 8 председателей госкомитетов, главного ревизора Ревизионного управления КНР, управляющего Китайским народным банком, директора телеграфного агентства Синьхуа [79, 21.06.1983]. Для сравнения укажем, что в состав Госсовета, сформированного 1-й сессией ВСНП 5-го созыва (5 марта 1978 г.), кроме премьера и его 13 заместителей вошло 29 министров, 6 председателей госкомитетов, директор Китайского народного банка, председатель Всекитайской федерации снабженческо-сбытовых кооперативов [90, 1978, № 3, с. 55-56].
Определяя полномочия и порядок деятельности Госсовета, закон устанавливает, что он правомочен принимать постановления (цзюедин), распоряжения (гуйдин) и административно -правовые акты (синчжэн фагуй). Все названные акты, принимаемые Госсоветом, наряду с законами государства, служат основой для принятия министерствами и госкомитетами в пределах своей компетенции приказов (минлин), инструкций (чжиши) и правил (гуйчжан). К числу административно-правовых актов Госсовета относятся положения (тяоли) либо временные положения (чжаньсин тяоли). Примерами могут служить Положение о лицензиях на производство промышленной продукции (от 7 апреля 1984 г.) [102, 1984, № 8, с. 248-250] и Положение о введении паспортной системы для населения КНР (от 6 апреля 1984 г.), принятое для проведения в опытном порядке [102, 1984, № 8, с. 246-248]. Из временных актов Госсовета, связанных с проведением экономической реформы, можно назвать Временное положение о дальнейшем расширении самостоятельности государственных промышленных предприятий (от 10 мая 1984 г.) [102, № 10, с. 323-324].
По-видимому, издание Госсоветом положений, примеры которых приводились выше, несколько выходит за рамки предоставленных ему конституционных полномочий в сторону их дальнейшего расширения. Поэтому вопрос о закреплении практики временного нормотворчества, осуществляемого Госсоветом в связи с экономической реформой и проведением политики «открытых дверей», специально рассматривался на 9-м заседании ПК ВСНП (в январе 1985 г.). Было принято решение вынести вопрос о предоставлении Госсовету соответствующих полномочий на рассмотрение 3-й сессии ВСНП 6-го созыва [79, 22.01.1985]. Председатель ПК Пэн Чжэнь объяснил такое решение наличием «многих и сложных проблем экономической реформы», которые требуют для своего решения первоначального накопления опыта [79, 24.01.1985].
Постановление, принятое 3-й сессией ВСНП 6-го созыва 10 апреля 1985 г., предоставило Госсовету полномочия принимать временные правовые акты (постановления) и опубликовывать их для исполнения (с уведомлением об этом ПК ВСНП). Постановление исходит из предположения о том, что по мере накопления практического опыта и вызревания условий ВСНП или ПК ВСНП заменит временные акты Госсовета постоянными законодательными актами [79, 11.04.1985].
Таким образом, Государственный совет занимает ключевое место в системе государственных органов, обеспечивающих практическое проведение в жизнь курса социалистической модернизации.
Литература
1. China Daily. 1984-1987.
2. Государственный совет Китайской народной республики - Центральное правительство Китая: [Электронный источник] Энциклопедия Китая, 2012-2014. - Режим доступа: (дата обращения 20.07.2014).
3. Государственный Совет КНР: [Электронный источник] КНР, 2010-2014. - Режим доступа (дата обращения 20.07.2014).
4. Государственный строй Китайской Народной Республики. М., 1988 г.
5. Гудошников Л. М. Конституция и законодательные акты Китая. М.: Амфора, 1996 г. 352 с.
6. Гудошников Л. М. Конституция и законодательные акты Китая. М.: Амфора, 1996 г. С. 159-160.
7. Конституция КНР 1982 (с изм. 1988, 1993, 1999, 2004 гг.)
8. Новая Структура Государственного Совета КНР: [Электронный источник] Блок о законодательстве Китая, 2012-2014. - Режим доступа (дата обращения 20.07.2014).
9. Чжунхуа жэньминь гунхэго синчжэн цюйхуа цзяньцэ (Краткий справочник административно -территориального деления КНР). Пекин, 1983 г.
10. Чупанов А. С. Тенденции развития государственного строя КНР. Роль Компартии в формировании внешней политики и национальная безопасность и её обеспечение органами внутренних дел. Материалы научно-практической конференции (27 декабря 2004 г.) / Сост. Прудников А. С., Ежевский Д. О. -Московский университет МВД России, 2005. С. 47-51. - 0,25 п. л.,
11. Юридическая жизнь в Китае. М., 1990 г.
