CC BY
82
© В.В. Кучма, 2008
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
ПОЛИЦЕЙСКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ФРАНЦИИ В ПОСЛЕДНЕЙ ТРЕТИ XIX в.
В.В. Кучма
В предыдущей публикации (см.: [6]) была освещена эволюция высших полицейских учреждений Франции до 1870 г.; этими же хронологическими рамками было ограничено исследование истории специальной железнодорожной полиции. В настоящей статье будет прослежен процесс дальнейшего (до начала ХХ в.) развития французской полицейской организации в ракурсе ее территориальных и функциональных характеристик. Поскольку проблемы развития муниципальной полиции еще не были предметом специального рассмотрения, ее эволюция будет прослежена в более широких хронологических рамках, чем те, которые определены в заглавии настоящей статьи.
Естественно, что процесс развития полицейской организации Франции в последние три десятилетия XIX в. находился под непосредственным воздействием тех общеполитических факторов, которые в этот период проявлялись в стране. Значительное своеобразие начальному этапу рассматриваемого процесса придали события, которые привели вначале к краху Второй империи (сентябрь 1870 г.), а несколько позднее вызвали к жизни специфический феномен французской государственно-правовой истории - так называемую Парижскую коммуну (18 марта - 28 мая 1871 г.).
Крушение «второго издания бонапартизма» произошло в условиях Франко-прусской
войны, объявленной Наполеоном III правительству О. Бисмарка 19 июля 1870 года. «Маленькая победоносная война», о которой грезили правящие круги Франции, в действительности обернулась для их страны национальной катастрофой. Концом режима Второй империи явились события 4 сентября 1870 г., когда в результате восстания в Париже Наполеон III, находившийся к этому моменту в прусском плену, был низложен. К власти пришло «правительство национальной обороны» во главе с генералом Л. Трошю (подробнее изложение сентябрьских событий см. в специальном исследовании: [3]). После его отставки в январе 1871 г. новым главой правительства был избран А. Тьер.
Одновременно со свержением императора произошла смена главы парижского муниципалитета: мэром столицы стал Э. Араго, участник революционных событий 1848 года. Должность префекта полиции Парижа получил Дюпорталь, известный своими радикальными взглядами и потому пользовавшийся авторитетом среди мелкобуржуазных слоев. В марте 1871 г. распоряжением А. Тьера главой парижской полиции стал граф Кератри, не скрывавший своих монархических убеждений.
Первые мероприятия «правительства национальной обороны», касавшиеся парижской полиции, характеризовались стремлением усилить контроль над нею со стороны му-
ниципальных властей. Поскольку угроза столице со стороны прусских войск постоянно усиливалась, а в самом Париже наблюдалась активизация рабочего движения, 5 сентября 1870 г. правительство санкционировало создание так называемого «Корпуса гвардейцев общественного мира», который должен был пополнить и усилить столичный полицейский контингент. О реальной деятельности этого Корпуса судить весьма сложно в связи с отсутствием документальных свидетельств. Известно лишь, что после провозглашения Парижской коммуны «гвардейцы общественного мира» в своем большинстве сохранили верность правительству А. Тьера. Перемещенные вместе с этим правительством в Версаль, они в дальнейшем активно участвовали в карательных акциях против коммунаров.
Стремясь усилить свой контроль над сферой общественной безопасности, «правительство национальной обороны» 10 сентября 1870 г. вывело Генеральную дирекцию этой службы из-под контроля префекта полиции Парижа. Буквально через несколько дней (16 сентября) существование указанной специализированной Дирекции было признано нецелесообразным: ее структура была растворена в аппарате Министерства внутренних дел, а все без исключения полицейские подразделения и службы были вновь поставлены под прямое управление руководителя этого министерства.
К первым дням Третьей республики относится начало деятельности Р. Риго, который первоначально был назначен специальным комиссаром при префекте столичной полиции, а впоследствии стал одним из самых видных деятелей Парижской коммуны (подробно о деятельности Р. Риго как одного из самых энергичных представителей идеологии бланкизма см: [9, с. 183-184; 14, с. 32-35, 336-337]). Работая в архиве префектуры над документами службы политической безопасности (следует заметить, что эти документы были специально приведены в беспорядок, частично расхищены или уничтожены чиновниками свергнутого режима), Р. Риго способствовал разоблачению наиболее одиозных тайных полицейских агентов периода Второй империи. Сам Р. Риго рассматривал свою деятельность как форму контроля представителя демокра-
тических сил над деятельностью политической полиции, остававшейся фактически в неприкосновенности после падения бонапартистского режима (см. об этом: [2, с. 33]).
Накануне событий 18 марта 1871 г. Р. Риго являлся командиром 5-го батальона Национальной гвардии. Распоряжением ЦК Национальной гвардии он первоначально был назначен делегатом при префектуре полиции с весьма широкими полномочиями: «Наблюдение за городом Парижем и за безопасностью Республики». 26 марта он был избран в Совет Парижской коммуны, а через три дня возглавил Комиссию общественной безопасности и был введен в состав Исполнительной комиссии. С 26 апреля Р. Риго являлся Прокурором Коммуны. Деятельность Прокуратуры далеко выходила за пределы формально установленных полномочий: она реально осуществляла всю совокупность мероприятий по охране правопорядка и безопасности в Париже. Прокуратура и Комиссия общественной безопасности тесно взаимодействовали с Комиссией юстиции, на которую были возложены задачи надзора за местами заключения, борьбы с общеуголовной преступностью, пресечения злоупотреблений представителей власти и т. п. С учетом всех этих обстоятельств можно утверждать, что в течение двух месяцев, вплоть до своей гибели 24 мая 1871 г., Р. Риго осуществлял фактическое руководство всей системой правоохранительных и карательных органов Парижской коммуны.
Функции Комиссии общественной безопасности были определены на заседании Совета Парижской коммуны 29 марта 1871 г.: «Круг ее дел - префектура полиции. На эту комиссию возлагается обеспечение порядка и общественной безопасности. Она должна следить за тем, чтобы, по возможности, не нарушая личной свободы, добиваться соблюдения на улицах правил нравственности. Она должна заботиться о неприкосновенности Республики и следить за всеми подозрительными гражданами» [11, с. 35]. Исполнение постановлений Комиссии общественной безопасности (как и Коммуны в целом) возлагалось на самих граждан, организованных в батальоны Национальной гвардии.
В центре внимания Комиссии общественной безопасности были вопросы укрепления
общественного порядка. Были приняты меры по запрещению азартных игр, бродяжничества, спекуляции табачными изделиями; регулировался порядок обслуживания в кафе; контролировалась работа концертных залов и других зрелищных учреждений. Муниципалитеты городских округов были обязаны оказывать помощь Комиссии общественной безопасности в наведении порядка в городе, в борьбе с пьянством и проституцией (см. об этом: [2, с. 45-46]).
Поскольку продовольственная проблема в блокированном Париже приобрела чрезвычайную остроту, Комиссия общественной безопасности заботилась об обеспечении города продовольствием, о правильном функционировании рынков и базаров. Распоряжением Р. Риго от 16 апреля 1871 г. был разработан комплекс мер по деблокированию дорог, связывающих столицу с другими департаментами Франции.
Фронтом острой борьбы, развернутой под руководством Комиссии общественной безопасности и Прокуратуры Коммуны, была борьба с прессой, контролируемой «правительством национальной обороны». На первых порах ЦК Национальной гвардии, а впоследствии Коммуна всячески подчеркивали свое уважение к свободе печати, ограничиваясь лишь призывами к объективности и правдивости в освещении происходивших событий. Впрочем, иногда звучали и предупреждения о возможности применения «строгих карательных мер». Во второй половине марта 1871 г. по инициативе Р. Риго были закрыты две газеты, выступавшие с наиболее резкой критикой коммунаров. Когда в начале апреля по указанию А. Тьера было конфисковано несколько газет, выражавших сочувствие Коммуне, Р. Риго лично распорядился прекратить с 5 апреля издание четырех «контрреволюционных изданий». В этот же день он был вынужден давать разъяснения по поводу своего решения на заседании Совета Коммуны. Характерно, что большинство участников заседания выразили свое негативное отношение к действиям Прокурора Коммуны. Лишь после того как делегаты нескольких батальонов Национальной гвардии потребовали принять энергичные и незамедлительные меры «против издевательств и оскорб-
лений» со стороны правительственной прессы, Совет Коммуны принял постановление о закрытии с 18 апреля четырех парижских изданий («Вечер», «Колокол», «Общественное мнение», «Общественная польза»), мотивировав свое решение тем, что «невозможно терпеть в осажденном Париже газеты, которые открыто проповедуют гражданскую войну, сообщают неприятелю сведения военного характера и распространяют клеветнические измышления о защитниках Республики» (цит. по: [7, с. 368]). В течение мая к запрещению правительственных изданий Коммуна прибегала еще трижды. За все время существования Коммуны было закрыто около 30 парижских газет и журналов [4, с. 441].
5 апреля 1871 г. по инициативе Комитета общественной безопасности был принят декрет «О заложниках» - первый в истории уголовного права нормативно-правовой акт, возводивший идею заложничества в ранг принципов государственной карательной политики. Декрет гласил:
«Ст. 1. Всякое лицо, уличенное в сообщничестве с версальским правительством, немедленно привлекается к ответственности и подлежит аресту.
Ст. 2. Не позднее двадцати четырех часов созывается обвинительный суд для разбора поступающих к нему дел.
Ст. 3. Суд произносит свой приговор не позднее сорока восьми часов.
Ст. 4. Обвиняемые, задержанные по приговору обвинительного суда, объявляются заложниками парижского народа.
Ст. 5. Всякая казнь военнопленного или сторонника законного правительства Парижской коммуны будет иметь своим немедленным следствием казнь тройного числа заложников, задержанных согласно ст. 4 и назначенных по жребию...» (цит. по: [7, с. 368]).
Еще до издания декрета в Париже были произведены аресты некоторых представителей старой власти, в том числе полицейских комиссаров, директоров тюрем, агентов службы безопасности, церковнослужителей 1. После 5 апреля, когда число арестованных достигло нескольких сотен человек, версальское правительство на некоторое время приостановило репрессии в отношении коммунаров. Но когда окончательно
выяснилось, что Коммуна воздерживается от реализации своих угроз, репрессии вер-сальцев были продолжены и усилены. Лишь во время так называемой «майской недели», когда на улицах столицы шли баррикадные бои, Коммуна санкционировала расправу парижан над 64 заложниками.
Между тем «правительство национальной обороны», полностью игнорируя Парижскую коммуну, продолжало распространять свою юрисдикцию на всю территорию страны. В составе правительства А. Тьера функционировало Министерство внутренних дел, возглавляемое Э. Пикаром; непосредственное управление полицейскими структурами осуществлял генерал Г. Валентэн. К моменту пребывания правительства А. Тьера в Версале относится один из правительственных декретов, касающийся организации столичной полиции: юрисдикция префекта полиции Парижа была распространена на всю территорию департамента Сены и Луары (содержание декрета изложено в издании: [16, р. 178]).
После ликвидации Парижской коммуны правительство А. Тьера продолжило реорганизацию полицейских служб. 18 ноября 1871 г. в структуре Министерства внутренних дел была вновь учреждена Дирекция общественной безопасности и прессы. Уже после отставки А. Тьера, последовавшей в мае 1873 г., указанная Дирекция была передана в ведение префекта полиции Парижа (17 февраля 1874 г.). Однако 19 ноября 1881 г. руководство службой общественной безопасности вновь перешло под управление министра внутренних дел и его кабинета.
Декретом 28 декабря 1885 г. было установлено, что в структуре Дирекции общественной безопасности учреждается должность двух «генеральных контролеров внешних служб». Эти генеральные контролеры «в соответствии с полномочиями, им данными, всеми способами, которыми располагают комиссары полиции и агенты всех рангов, подчиненные службе Общественной безопасности, -как те, которые оплачиваются государством, так и те, которые занимаются муниципальной службой, - осуществляют исполнение законов, ордонансов и регламентов, которые их касаются. Эти должностные лица будут действовать в соответствии с прямыми распоряже-
ниями Директора общественной безопасности по поручению министра внутренних дел». Жалование генеральных контролеров выплачивалось по бюджету Министерства внутренних дел. Размер денежного содержания определялся в 8 тыс. франков в год (за вычетом расходов на пенсию при отставке); жалование могло быть увеличено до 9 тыс. франков после двух лет службы и до 10 тыс. франков после трех (изложение декрета - в издании: [16, р. 173-174]).
Возрастание внимания к сфере общественной безопасности - один из основных мотивов реформаторской деятельности правительства по совершенствованию полицейского аппарата в конце XIX - начале XX века. Эта деятельность была окончательно завершена лишь в 1934 г. с созданием Генеральной дирекции национальной безопасности, функционирующей (разумеется, в модернизированном и усовершенствованном виде) вплоть до настоящего времени.
Что касается организации непосредственно столичной полиции, то законодательство на этот счет отразило две основные тенденции, действовавшие фактически в противоположном направлении. С одной стороны, проявилось стремление еще более обособить полицию Парижа, поставить ее исключительно под контроль муниципальных властей, допустив, однако, определенный контроль над нею (правда, в весьма ограниченном масштабе) со стороны некоторых специально избранных представителей парижского населения - этот последний элемент стихийно сложился в ходе событий, приведших к свержению бонапартистского режима в сентябре
1870 года. Реальным проявлением указанной тенденции можно считать курс на постоянное увеличение корпуса «гвардейцев общественного мира» (см. о них выше) до 6 тыс. человек в 1872 г. и до 7,5 тыс. в 1892 г., сопровождаемый параллельным уменьшением числа квартальных комиссаров с 80 до 70 (декрет от 31 августа - 2 сентября 1874 г.).
С другой стороны, выдвигались проекты полной интеграции парижской полиции в структурах общегосударственного Министерства внутренних дел. В результате бурных дебатов, развернувшихся в Палате депутатов 15 и 21 января 1884 г., было все-таки принято
решение о сохранении префектуры полиции Парижа в качестве особого учреждения, сохранявшего организационную самостоятельность. Вместе с тем, по предложению депутата П. Вальдека-Руссо, который в течение своей политической карьеры дважды занимал должность министра внутренних дел, а в 18991902 гг. и пост премьер-министра, были изменены пропорции денежных средств, отпускаемые на содержание полиции Парижа: если ранее, по декрету 1854 г., на долю государства приходилось 40 % таких расходов, тогда как 60 % шло из муниципальных средств, то по закону 1884 г. эти доли уравнивались в пределах 50 %.
Следует отметить, что с точки зрения технической оснащенности парижская полиция в рассматриваемый период занимала ведущее место в мире. Именно здесь был разработан первый научно-обоснованный способ идентификации преступников, в основу которого были положены антропологические характеристики человеческого тела (так называемый «бертильонаж»). Получивший свое название по имени криминалиста А. Бертиль-она, этот метод был внедрен в практику в декабре 1882 г., когда его автор занимал должность начальника бюро судебной идентификации Парижской префектуры (подробно о сущности метода бертильонажа и истории внедрения его в полицейскую практику см.: [12]). Практически одновременно с бертиль-онажем стала в широких масштабах применяться судебная фотография. В 1888 г. все новейшие научные способы, используемые в полицейской практике, были централизованы в рамках специализированной технической лаборатории. Правительственным декретом 11 августа 1893 г. идентификация преступников с помощью научно-технических средств была вменена в обязанность всех следственных и судебных органов.
Весьма своеобразную трансформацию переживала в рассматриваемый период железнодорожная полиция. Создавая ее в свое время в качестве специализированной службы (напомним, что история французской железнодорожной полиции отсчитывается с ордонанса короля Луи-Филиппа 15 ноября 1846 г.), законодатель преследовал более общую и более далекую цель: с самого начала
проявилось его стремление под видом железнодорожной полиции фактически учредить полицию политическую. По свидетельству одного из критиков этих планов, правительство, чтобы не допустить оскорбления чувств широкой общественности, прикрыло свои истинные замыслы предлогом обеспечения безопасности на железных дорогах, создавая видимость, что главной обязанностью железнодорожных полицейских комиссаров будут технические, транспортные проблемы, тогда как оно заранее рассматривало этих комиссаров в качестве агентов политической полиции (см.: [16, р. 188]).
Правительственный декрет 15 января 1855 г. основал специальный комиссариат (в рамках железнодорожной полиции), который осуществлял наблюдение над движением эмигрантов в городах Париже, Страсбурге, Гавре, Форбахе, Сен-Луи. Циркуляр
1 июня 1855 г., опубликованный за подписями министров внутренних дел и общественных работ, предписывал специальным комиссарам железнодорожной полиции осуществлять «меры общественной безопасности, которые, пребывая в сфере железных дорог, не обязательно относятся к службе технической эксплуатации». В этом же направлении действовали и местные власти. Так, префект департамента Рона распоряжением 28 августа 1873 г. поручил специальному комиссару железнодорожной полиции осуществление «политической службы».
Продвигая законодательство в указанном направлении, власти не без основания полагали, что сотрудники железнодорожной полиции могли быть весьма быстро и эффективно превращены в агентов политической полиции, поскольку они обладали целым рядом преимуществ по сравнению с их коллегами из других полицейских ведомств. Внедренный на крупной коммуникации, удобно здесь размещенный, обеспеченный самыми современными средствами связи, специальный железнодорожный комиссар обладал наилучшими возможностями наблюдать за основными экономическими проблемами, развитием социальных отношений, состоянием общественного мнения в своем регионе. Министр внутренних дел, в ведомстве которого состояли специальные железнодорожные комиссары, мог
более эффективно, чем его коллеги по кабинету, координировать деятельность своих подчиненных с помощью императивных директив, добиваться их тесного сотрудничества и взаимодействия.
Именно в этом плане следует рассматривать циркуляр министра внутренних дел от 30 декабря 1873 г., который обязывал специальных комиссаров железнодорожной полиции составлять ежегодную отчетную ведомость, содержащую перечень всех осуществленных в данном регионе мероприятий. Ведомость должна была содержать не только полный список всех произведенных арестов, но и исчерпывающий перечень рассмотренных гражданских дел, а также реестр важнейших распоряжений и инструкций центральной администрации, префектуральной власти и органов прокурорского надзора. Рекомендовалось также отражать в данной ведомости и конкретные меры, предпринятые по каждому делу. Структура ведомости, предписанная циркуляром, должна была включать следующие пункты:
1. Дела, касающиеся проблем политической полиции.
2. Дела судебные, касающиеся преступлений и иных правонарушений (так называемых деликтов общего права).
3. Дела, касающиеся непосредственно железнодорожной полиции.
4. Дела военные (касающиеся, в частности, борьбы с дезертирством).
5. Дела прочие, административные и гражданские.
Как видим, на первом плане в указанной ежегодной ведомости стояли дела политического характера - именно в этом и заключался коренной смысл намерения, реализованного циркуляром 30 декабря 1873 года.
Непосредственное руководство специальными комиссарами железнодорожной полиции вверялось префектам департаментов. Еще один циркуляр министра внутренних дел от 18 июля 1882 г. устанавливал, что специальные комиссары состоят в распоряжении префектов и обязаны сообщать последним специальными рапортами все сведения, которые могут представлять интерес для департаментских властей.
С течением времени специальные железнодорожные комиссары превратились в глав-
ных помощников префектов по осуществлению полицейской деятельности, универсальной как по своему характеру, так и по своему масштабу. Что же касается осуществления функций, непосредственно связанных с железнодорожной службой, то эти проблемы в деятельности указанных полицейских функционеров все более и более отходили на второй план.
Последующая эволюция должности специальных комиссаров происходила в различных направлениях. Не ограничиваясь лишь линией железных дорог, комиссары распространяли свою юрисдикцию на порты и сухопутные границы. Это означало постепенное вовлечение специальных комиссаров в сферу полномочий органов, осуществлявших функцию контрразведки. Данное направление их деятельности особенно усилилось после того, как служба контрразведки была изъята из рук военного ведомства (в связи с так называемым «делом Дрейфуса»2) и с 1 мая 1899 г. была передана в ведение службы общественной безопасности.
Численный рост рабочего класса, повышение его концентрации в крупных городах, возникновение здесь сообществ иностранных рабочих побуждало правительство последовательно расширять функции специальных комиссаров в территориальном отношении. Итог действия данной тенденции был подведен декретом 23 декабря 1899 г., согласно которому юрисдикция специальных комиссаров была распространена на всю территорию департаментов, в главных городах которых комиссары имели свои резиденции. Необходимость такой реформы мотивировалась усилившейся террористической деятельностью различных анархических организаций и групп (см. об этом: [16, р. 190])3. Результат осуществленного мероприятия оказался положительным: в лице специальных комиссаров префекты департаментов получили энергичных, деятельных помощников, располагавших не только эффективными средствами сбора информации политически-полицейского характера, но и реальными возможностями борьбы с политической преступностью.
К концу XIX в. в структуре ведомства специальной железнодорожной полиции существовали следующие должности:
- 2 специальных комиссара, состоявших при Дирекции общественной безопасности. Должность была учреждена декретом 24 мая 1898 г. с целью контроля над всеми нижестоящими специальными комиссарами. Главная ее функция состояла в сборе и обобщении информации, идущей снизу, и передаче этой информации департаментским службам. Максимальное денежное содержание каждого из двух указанных чиновников определялось в 8 тыс. франков в год;
- 11 внеклассных специальных комиссаров с окладом 7,5 тыс. франков;
-18 специальных комиссаров исключительного класса с окладом 6 тыс. франков;
- 44 специальных комиссара I класса с окладом 4,8 тыс. франков;
-74 специальных комиссара II класса с окладом 3,6 тыс. франков;
-137 специальных комиссаров III класса или специальных инспекторов I класса с окладом 2,4 тыс. франков;
- 51 специальный комиссар IV класса или специальный инспектор II класса с окладом 1,8 тыс. франков.
Из приведенного перечня следует, что общее число сотрудников специальной железнодорожной полиции в целом по стране к концу XIX в. достигло 337 человек (цифры приведены по публикации: [16, р. 193]).
Подводя итог рассмотренному разделу, можно заключить, что вторая половина XIX в. была временем постепенной, все более убыстряющейся трансформации специальной железнодорожной полиции в специальную политическую полицию. Сложившееся к началу ХХ в. фактическое положение дел получило, наконец, и юридическое оформление: начиная с декрета 26 февраля 1911 г. в наименовании прежней структуры термин «железнодорожная» был окончательно отброшен: отныне данное ведомство стало официально именоваться «специальной полицией».
Значительные перемены происходили также в системе органов охраны общественного порядка, относившихся к категории муниципальной полиции. В целом законодательство по данной проблематике испытывало влияние двух основных тенденций,
действовавших в существенно различных, временами диаметрально противоположных направлениях.
Одна из этих тенденций состояла в стремлении вывести управление муниципальной полицией из рук местных властей, подчинить ее структуры непосредственно правительственным учреждениям (в первую очередь Министерству общей полиции) или полномочным представителям государства на местах (в лице департаментских префектов), установить строгий централизованный контроль над ее деятельностью. Вторая тенденция находила свое проявление в подтверждении организационной самостоятельности муниципальной полиции, в сохранении за нею возможности дальнейшего автономного функционирования по выполнению задач, формулируемых органами коммунальной администрации.
Анализ полицейского законодательства, относящегося к периоду Второй империи, приводит к заключению, что в основной своей массе это законодательство шло в русле первой тенденции, которая в последующей французской историографии получила наименование «тенденции этатизации муниципальной полиции». Регионом, на территории которого данное направление законодательства проходило экспериментальную апробацию, явился департамент Роны и главный город этого департамента - город Лион. Законом 19-24 июня 1851 г. было установлено, что высшее руководство всеми без исключения полицейскими структурами департамента Роны вручается префекту, который делегирует свои полицейские полномочия особому должностному лицу - общему секретарю по делам полиции. Помимо территории семи коммун, которые составляли департамент Роны, юрисдикция этого должностного лица распространялась также на четыре коммуны департамента Изер и две коммуны департамента Эн, входивших в лионскую агломерацию. Тем не менее декретом 4-11 сентября 1852 г. мэры указанных коммун сохраняли за собой руководство отдельными функциями муниципальной полиции (преимущественно в сфере городского хозяйства), действуя, однако, под усилившимся надзором префекта.
Тенденция этатизации муниципальной полиции могла иметь различные конкретные проявления, причем не только лишь функционального, но и территориального характера. Так, в декрете 28 марта 1852 г., изданном от имени президента республики Луи-Наполеона Бонапарта, отмечалось, что система комиссаров полиции, учрежденная в 1800 г. (см. о нем нашу статью: [5, с. 6]), «не соответствует достаточно потребностям общественной службы». Поскольку «поддержание порядка и безопасности требует, чтобы надзор комиссаров полиции охватывал бщльшее пространство», декрет устанавливал:
1. Во всех кантонах, где имеются один или несколько комиссаров полиции, юрисдикция этих должностных лиц распространяется на все коммуны или на часть коммун, составляющих этот кантон.
2. По мере потребности должность комиссара полиции может быть учреждена и в тех кантонах, где ее пока еще не существует. Резиденция этих новых комиссаров устанавливается, как правило, в главном городе кантона.
3. Комиссар полиции может привлекать местную национальную гвардию для решения вопросов, связанных с проблемой общественного спокойствия.
4. В определенных случаях юрисдикция комиссара полиции может быть распространена за пределы его округа.
5. Комиссары полиции распределяются по пяти классам, от принадлежности к которым зависит размер их жалования.
6. Комиссары городов с населением
6 тыс. человек и менее будут назначаться на должность префектом департамента из числа трех кандидатов, предложенных генеральным инспектором Министерства общей полиции. Комиссары более крупных городов назначаются президентом республики по предложению министра общей полиции.
Заключительная статья декрета определяла размер и соотношение денежных сумм, выделяемых на содержание комиссаров полиции государственной казной и местными муниципалитетами (содержание декрета 28 марта 1852 г. изложено по публикации: [16, р. 206-207]).
Сущность изменений, производимых анализируемым декретом, была раскрыта
циркуляром министра общей полиции от 5 июня 1852 года. Как было здесь подчеркнуто, законодатель стремился расширить «в высшей степени локальный характер функций» прежних комиссаров полиции. «Вместо того, - говорилось в циркуляре, - чтобы оставаться сконцентрированными в границах одного муниципалитета и служить на пользу ограниченной конгломерации, они отныне могли действовать во всех коммунах или в части коммун кантона. Города не обладали больше исключительной привилегией надзора за этими агентами - сельские местности стали вносить в это свою долю, и их бдительность обратилась на пользу общему интересу» (цит. по: [16, р. 207]).
В другом циркуляре министра общей полиции от 31 декабря 1852 г. проводилась та же мысль: «Комиссары полиции суть функционеры государственной власти, действующие под прямым руководством префектов. Они подчинены мэрам и прокурорской службе в той части, которая касается муниципальной и судебной полиции. Функции комиссаров полиции многообразны, и никакая из властей, от которых они зависят, не может претендовать на получение исключительно ею одною благодеяний их вспомоществования» (цит. по: [16, р. 208]).
Декретом 17-29 января 1853 г. юрисдикция кантональных комиссариатов полиции была существенно расширена в территориальном отношении. Правомочия вновь назначаемого комиссара полиции безоговорочно распространялись на все коммуны кантона; во всех кантонах, где на день декрета 28 марта 1852 г. уже существовал комиссар полиции, его юрисдикция также приобретала кантональный масштаб.
Укрепление низового звена муниципальной полиции в лице кантональных комиссаров вызвало необходимость более четкой координации их деятельности в масштабе департамента. Декрет 5 марта 1853 г. устанавливал, что кантональные комиссары, осуществляя функции муниципальной полиции, должны одновременно согласовывать свою деятельность с органами общей полиции. Поэтому они должны были иметь над собою более высокую полицейскую инстанцию в лице департаментского комиссара. Последний, имея рези-
денцию в главном городе департамента, должен являться помощником префекта в осуществлении им руководства полицейской службой своего региона. С созданием должности департаментского комиссара полиции префект получил возможность передать в его непосредственное ведение службу муниципальной полиции и тем самым разгрузить себя для сосредоточения внимания на вопросах общеполицейской деятельности, которыми он занимался под руководством министра общей полиции. Возглавив, таким образом, руководство муниципальной полицией в масштабе всего департамента, департаментский комиссар координировал и направлял деятельность всех кантональных комиссаров, осуществляя над ними постоянный надзор.
Все департаментские комиссары подразделялись на четыре класса с годовыми окладами от 5 до 2 тыс. франков.
Должность департаментского комиссара просуществовала, однако, очень недолго: уже 22 марта 1854 г. она была упразднена на большей части территории страны, за исключением всего лишь трех департаментов (Жиронда, Верхняя Гаронна, Буш-дю-Рон). Взамен должности департаментского комиссара в городах, где существовало несколько полицейских комиссаров, учреждалась должность центрального комиссара. Циркуляр 3 апреля 1854 г. объяснял это преобразование потребностью централизации полицейской службы. Центральный комиссар получил право издания ведомственных нормативных актов, действовавших на всей территории его округа. Свои распоряжения центральный комиссар должен был согласовывать с префектом или супрефектом департамента.
Система управления органами муниципальной полиции, сложившаяся к середине 50-х гг., была регламентирована законом 59 мая 1855 года. В соответствии с этим документом в главных городах департаментов, население которых превышало 40 тыс. человек, функции руководителя всей полицейской службой возлагались непосредственно на префекта департамента (исчерпывающая характеристика статуса префекта и главных направлений его деятельности содержится в исследовании: [10, с. 5-15]). Одновременно некоторые вопросы, входя-
щие в юрисдикцию муниципальной полиции, передавались в непосредственную компетенцию мэров этих городов. Сюда, в частности, относились:
1. Вопросы, касающиеся сооружения, содержания, консервации коммунальных зданий, кладбищ, площадей, улиц и общественных дорог (исключая пути сообщения общегосударственного значения); сооружения и содержания водопроводов, водостоков, насосов и фонтанов.
2. Вопросы, касающиеся безопасности и свободы прохода по общественным путям, их освещения, уборки и поливки; прочности и чистоты частных строений; мер по пресечению пожаров, эпидемий, эпизоотий, наводнений; инспекции доброкачественности съестных припасов, питья, фуража, других товаров, идущих на общественную продажу, и правильности их продажи.
3. Вопросы, связанные с фиксацией цен.
4. Вопросы, возникающие при рассмотрении гражданских споров.
Декрет 26 сентября - 24 ноября 1855 г. содержал перечень департаментских центров, имевших население свыше 40 тыс. человек, на которые распространялся порядок, установленный майским законом. В перечень входили города: Амьен, Анже, Безансон, Бордо, Канн, Лилль, Лимож, Марсель, Мец, Монпелье, Нанси, Нант, Ним, Орлеан, Руан, Страсбург, Тулуза. Закон 24 июля 1867 г. и декрет 30 мая - 13 августа 1868 г. уточняли организацию полицейской службы в городах такого масштаба. К предшествующему списку были добавлены города: Версаль, Гренобль, ЛеМан, Ницца, Ренн, Сент-Этьенн, Тур. Одновременно продолжался процесс упразднения должности комиссаров полиции в кантональных центрах, имевших небольшое по численности население (подробный анализ полицейской системы Франции, сложившейся к середине XIX в., см. в фундаментальном исследовании: [15]).
Свержение режима Второй империи привело к известной ревизии некоторых принципов предшествующего законодательства. Результатом явилось определенное усиление второй из указанных выше тенденций. Следует, однако, со всей определенностью подчеркнуть, что это усиление имело временный
характер: как показала дальнейшая нормотворческая практика, вплоть до конца XIX в. продолжала превалировать этатизационная тенденция.
Распоряжением «правительства национальной обороны» от 10 сентября 1870 г. были полностью и окончательно упразднены должности кантональных комиссаров. Закон 20 января 1874 г. установил, что во всех коммунах, где организация полиции не была урегулирована законом 24 июля 1867 г., назначение комиссаров, бригадиров и других служащих муниципальной полиции должно осуществляться мэром с последующим утверждением такого назначения префектом департамента. Отрешение от должности указанных служащих также осуществлялось мэром, но окончательное увольнение со службы производилось исключительно префектом.
Что касается упомянутого ранее «лионского эксперимента», то 70-80-е гг. XIX в. явились временем его завершения. В соответствии с распоряжением министра внутренних дел от 19 декабря 1871 г. был окончательно определен количественный персонал полицейской службы Лиона и лионской агломерации, включавший в себя комиссаров, инспекторов, секретарей и агентов полиции, а также офицеров и рядовой состав национальной гвардии. Префектуральные постановления 5 декабря 1872 г. и 28 августа 1873 г. определили точную численность соответствующих должностных лиц, а также размер денежных средств, отпускаемых на их содержание (анализ статей бюджета лионской полиции на 1875 г., исчисляемого в размере 1 298 500 франков, см.: [16, р. 220-222]).
Законы 4 апреля 1873 г. и 21 апреля 1881 г. обосновали компетенцию префекта Роны в полицейской деятельности. Наиболее активно, по мысли законодателя, префект должен был действовать в двух основных направлениях:
«1. Проявлять внимание к общественному спокойствию, к таким (явлениям), как ссоры и стычки, сопровождаемые возмущением на улицах, волнениям, возникающим в местах общественных сборищ, ночным сборищам, шумам и сходбищам, которые мешают отдыху жителей, и всем другим актам, нарушающим общественное спокойствие...
2. Поддерживать хороший порядок в местах, где случаются большие сходки людей, такие как ярмарки, базары, празднества и публичные церемонии, спектакли, игры, кафе, церкви и другие общественные места. ».
Осуществляя указанные функции (особенно это касается второй диспозиции), префект Роны должен был постоянно сотрудничать с мэром Лиона (цит. по: [16, р. 219]).
Впоследствии, уже в ХХ в., режим лионской муниципальной полиции был распространен на некоторые другие департаментские центры (в порядке очередности - на Марсель, Тулон, Ниццу, Страсбург, Мец и др.).
Последним нормативным актом XIX в., определявшим принципы организации муниципальной полиции в период Третьей республики, стал закон 5 апреля 1884 года. Согласно общему правилу инспекторы и другие агенты муниципальной полиции, как и все коммунальные служащие вообще, назначались мэром. Мэр полностью сохранял свои полномочия по непосредственному руководству службой муниципальной полиции; пределы этой службы по-прежнему очерчивались законом 5-9 мая 1855 г., сохранявшим свою силу. В дополнение к этому мэр приобретал потенциальное право участвовать (под строгим контролем департаментской администрации) в решении вопросов, связанных с обеспечением общей безопасности и общественного спокойствия. Если при исполнении этих последних функций мэр проявлял неспособность или нерадивость, префект департамента мог впредь не привлекать мэра к подобного рода деятельности и осуществлять ее непосредственно и полностью.
После издания закона 1884 г. произошло значительное сокращение числа полицейских комиссаров в коммунах с населением менее 5 тыс. человек. При назначении муниципальных полицейских служащих мэр должен был обязательно запрашивать согласие префекта; окончательное увольнение этих служащих могло быть произведено только префектом. В главных городах департаментов с населением свыше 40 тыс. человек персонал муниципальной полиции назначался не мэром, а специальным правительственным декретом. Расходы на полицию в таких городах произ-
водились из муниципальных средств, но под непременным правительственным контролем.
В целом справедливым представляется утверждение о том, что известное соперничество между принципами организации и функционирования органов муниципальной полиции, с одной стороны, и органов общей (или государственной) полиции, с другой стороны, проявлявшееся на протяжении XIX в., к концу столетия завершилось победой последней из двух указанных моделей. По оценке известного отечественного юриста, признанного специалиста в области государственного права И.Е. Андреевского, французскому правительству удалось укрепить в своих гражданах представление о том, что «всеобщую безопасность и благосостояние можно обеспечить исключительно лишь правительственными средствами», что можно с успехом «доставить массам благополучие без прямого с их стороны участия в этой правительственной работе» (см.: [1, с. 117]). Главная заслуга в решении этой задачи принадлежала центральным органам руководства полицейскими силами страны, каковыми являлись в XIX в. Министерство внутренних дел и Министерство общей полиции. Однако непосредственными проводниками этой линии государственной политики являлись префекты департаментов. Непосредственно подчиненные центральным полицейским ведомствам, префекты являлись одновременно исполнительными органами всех высших правительственных учреждений - министерств. Такое сочетание функций в лице префекта символизировало постоянное присутствие полицейского аспекта практически в любом виде государственной деятельности. Именно последнее обстоятельство привело И.Е. Андреевского к окончательному выводу: «Задачи, которые возлагала на себя французская централизация по отношению ко всем полицейским вопросам, делают Францию со стороны формы государством по преимуществу полицейским» [там же].
Отнюдь не распространяя этот вывод на ХХ в., а тем более на современную эпоху, для XIX в. это утверждение И.Е. Андреевского мы считаем вполне справедливым. Кстати, оно вполне соотносится с замечанием К. Маркса, относящимся к событиям 40-х гг. позапрошлого столетия: Франция - это страна, «где
каждая мышь находится в ведении полиции» [8, с. 288, примеч. 133].
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Среди арестованных был и парижский архиепископ Ж. Дарбуа. Коммуна предложила обменять его на О. Бланки, задержанного 17 марта
1871 г. и содержавшегося в заключении за пределами Парижа. Со своей стороны, Ж. Дарбуа обратился к А. Тьеру с письмом, в котором ходатайствовал о прекращении избиений и расстрелов пленных коммунаров. Однако А. Тьер отказался от предлагаемого обмена. Находившийся в заключении до конца рассматриваемых событий архиепископ Ж. Дарбуа погиб в период так называемой «майской недели».
2 Имеется в виду судебное дело (18941906 гг.) по несправедливому обвинению в шпионаже в пользу Германии офицера французского Генерального штаба А. Дрейфуса, являвшегося евреем по национальности. Выдвинутое военным министерством обвинение было использовано реакционными кругами Франции для разжигания антисемитизма и шовинизма, для наступления на республиканский режим и демократические свободы (подробно см. об этом: [13, с. 391-422]).
3 Примером может служить убийство президента республики С. Карно, осуществленное в городе Лионе членом подпольной террористической группы анархистом С. Казерио.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1 Андреевский, И. Е. Полицейское право. Т. 1-2 / И. Е. Андреевский. - СПб., 1884.
2. Бажанов, А. Т. Органы юстиции Парижской коммуны / А. Т. Бажанов. - Казань : Изд-во Казан. ун-та, 1971. - 138 с.
3. Желубовская, Э. А. Крушение Второй империи и возникновение Третьей республики во Франции / Э. А. Желубовская. - М., 1956.
4. История Франции. В 3 т. Т. 2. - М. : Наука, 1973. - 663 с.
5. Кучма, В. В. Полицейская организация Франции от свержения якобинцев до крушения Первой империи (1794-1814 гг.). Часть 2 / В. В. Кучма // Вестник ВолГУ. Сер. 5, Юриспруденция. -Вып. 8. - 2006. - С. 6-15.
6. Кучма, В. В. Полицейская организация Франции после крушения Первой империи (18141870 гг.) / В. В. Кучма // Вестник ВолГУ. Сер. 5, Юриспруденция. - Вып. 9. - 2007. - С. 49-58.
7. Лукин, Н. М. Новая история в документах и материалах. Вып. 2 / Н. М. Лукин, В. М. Далин. -М., 1934.
8. Маркс, К. Сочинения / К. Маркс, Ф. Энгельс. - М. : Гос. изд-во полит. лит., 1960. - Т. 23. - 907 с.
9. Парижская коммуна 1871 г. Время, события, люди. - М. : Политиздат, 1970. - 288 с.
10. Полицейские постановления иностранных государств. - СПб., 1866. - Т. I. Франция. Разд. II. Полиция в департаментах.
11. Протоколы заседаний Парижской коммуны 1871 г. - М., 1959. - Т. 1.
12. Торвальд, Ю. Век криминалистики / Ю. Тор-вальд. - М. : Прогресс, 1991. - 323 с.
13. Черняк, Е. Б. Пять столетий тайной войны. Из истории разведки / Е. Б. Черняк. - М. : Наука, 1966. - 583 с.
14. Шури, М. Коммуна в сердце Парижа / М. Шу-ри. - М. : Прогресс, 1970. - 494 с.
15. Batbie, A. Traité théorique et pratique de droit public et administratif. T. 1 / А. Batbie. - P., 1861.
16. Buisson, H. La Police, son histoire / Н. Buisson. - Paris : Nouvelles Éditions Latines, 1958. - 318 р.
