CC BY
26
УДК 342
ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ УСЛОВИЯ УСТОЙЧИВОСТИ ВЕРТИКАЛЬНОГО РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В ФЕДЕРАЦИЯХ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
© 2011 г. В.Б. Романенко
Южный федеральный университет, Southern Federal University,
ул. М. Горького, 88, г. Ростов-на-Дону, 344007 Gorkiy St., 88, Rostov-on-Don, 344007
Анализируется нормативная приверженность вертикальному разделению властей, которая проявляется в признании верховенства власти союзного государства, в отказе субъектов федерации от своей суверенизации и от расширения своих компетенций, нарушающих конституционно закрепленное верховенство федеральной власти, в сотрудничестве субъектов федерации и федеральной власти в целях развития регионов.
Ключевые слова: вертикальное разделение властей, суверенитет, федеральная конституция, субъекты федерации.
Examines the normative commitment to the vertical separation ofpowers, which is manifested in the recognition of the rule of the power of the union state, in the refusal of federal .subjects of its sovereignty and to expand their competencies in violation of the constitutionally enshrined the supremacy ofthe federal government, in cooperation subjects of the federation and the federal governmentfor regional development.
Keywords: vertical separation ofpowers, sovereignty, federal constitution, subjects of the federation.
Длительность существования федерации зависит от отношения её субъектов к вертикальному разделению властей. Необходимость изучения этого отношения обусловлена проблемой устойчивости конституционного правления при переходе федерации от авторитарного к демократическому режиму.
Главным условием устойчивости конституционного правления является политический конформизм субъектов федерации, заинтересованных в выполнении требований федеральной конституции в ситуациях разрешения конфликтов регионов и Центра. Поэтому к проблеме устойчивости конституционного правления в России требуется повышенное теоретическое внимание в контексте опыта традиционных федераций.
В зависимости от двух видов конституционной консолидации ветвей власти - ценностной и инструментальной, мы различаем два типа приверженности субъектов федерации вертикальному разделению властей: нормативный и номинальный. Нормативная приверженность вертикальному разделению властей означает, что для субъектов федерации федеральная конституция обладает культурной и прагматической значимостью. Она уважительно воспринимается и с заинтересованностью исполняется. При номинальной приверженности такому разделению, субъекты федерации инструментально относятся к конституционной демократии, видят в ней лишь средство решения региональных социально-экономических и политических проблем [1].
В данной статье расмотрим условия, определяющие нормативную приверженность субъектов федерации вертикальному разделению властей в зарубежных странах и в России.
Нормативная приверженность вертикальному разделению властей субъектов федерации характеризуется признанием значимости конституционных основ федерализма - государственного суверенитета федерации и разделения государственной власти между Центром и равноправными субъектами федерации.
Государственный суверенитет федерации означает верховенство федеральной власти внутри страны и ее независимость во внешней сфере. Признание значимости вертикального разделения властей означает признание верховенства власти союзного (федеративного) государства. Эмпирическим показателем приверженности верховенству федеральной власти служит отказ субъектов федерации от претензий своей суверенизации, от утверждения верховенства права субъектов федерации над федеральным правом. Другим показателем приверженности служит легитимное противодействие попыткам нарушить единство федеральной власти и территориальную целостность федерации. Приверженность субъектов федерации верховенству федеральной власти коррелирует с длительностью существования федеративных государств. В США, Швейцарии, ФРГ, Мексике регионы отказались от использования термина «суверенное государство» в своей конституционной практике, поскольку приобретение государственного суверенитета субъектом федерации означает переход на конфедеративные отношения с бывшей федерацией [2, с. 103].
В истории федерализма имеется три типа теорий суверенитета федеративного государства: делимого суверенитета, неделимого суверенитета субъектов федерации, неделимого суверенитета федерации.
Первый - отражает ранний этап федерализма. А. Ток-виль, полагал, что власть союза, как и власть членов федерации, обладает ограниченным суверенитетом, каждая в своей сфере. Полным суверенитетом обладает союзная власть и власть членов федерации, взятых в совокупности. Правовую основу разделения суверенитета он видел в вертикальном разделении компетенции [3]. В основе теорий второго и третьего типа лежит утверждение о неделимости суверенитета. Разделение суверенитета означает его уничтожение. Поскольку компромиссное решение вопроса отвергается, появляется дилемма: либо суверенитет субъектов федерации, либо - союзного государства. Наиболее последовательным представителем третьего теоретического направления является Г. Еллинек. Рассматривая суверенитет как способность государства к исключительно правовому самоопределению, он полагал, что суверенитет не может быть разделен, увеличен или уменьшен. Может быть разделена лишь компетенция, но не суверенитет. По мере развития федерализма данная теория получила наибольшее признание [4, с. 78 - 82]. Верховенство государственной власти - это, прежде всего, ее неограниченность ничем, кроме Конституции. Суверенитет государства - неотъемлемое, важнейшее свойство каждого государства, обязательное условие его международной правосубъектности [5, с. 22 - 23].
Разделение государственной власти по вертикали означает распределение компетенций между федерацией и ее основными частями, а не разделение государственного суверенитета. Вертикальное разделение государственной власти обусловлено относительной самостоятельностью субъектов федерации в решении задач регионального развития [6, с. 247 - 251]. Компетенции федерации, т.е. её предметы ведения и полномочия, распространяются на три сферы: защита прав граждан, государственных границ и территориальной целостности, государственная безопасность; международная и внешнеэкономическая деятельность; внутреннее экономическое и таможенное регулирование.
Показателями нормативной приверженности субъектов федерации вертикальному разделению властей являются: 1) отказ субъектов федерации от расширения своих компетенций, нарушающих суверенитет федеративного государства; 2) ориентация на сотрудничество с органами федеральной власти через договоры, соглашения и координационные структуры. Компетенции субъектов федерации распространяются на внутрирегиональные ресурсы социально-экономического, культурного развития и административно-территориального устройства. Часть ресурсов находится в совместном ведении органов государственной власти федерации и её субъектов, например здравоохранение, экология, образование, социальная защита населения.
Правовую предпосылку нормативной приверженности вертикальному разделению властей образует институционализация ответственности, закрепление в федеральной конституции распределения власти. Перечисление компетенций или определение принципа их перечисления контрастирует с исключительностью правительственных компетенций в унитарных госу-
дарствах. В случае совместной компетенции федерации и её частей требуется определить, чьи права являются приоритетными в конфликтной ситуации. Как правило, ими остаются федеральные права.
Наиболее общая процедура институционализации ответственности - перечисление федеральных компетенций в тексте конституции федерации. Неупомянутые компетенции предположительно принадлежат субъектам федерации и, наоборот, все не оговоренные обязанности субъектов федерации могут выполняться центральным правительством. США, Канада применяют данный метод разграничения компетенций [7, с. 37]. Другая процедура состоит в перечислении федеральных и совместных компетенций, например, в Основном законе ФРГ [7, с. 20]. Аналогичная процедура применена в тексте Конституции РФ 1993 г. [2, с. 169 - 173]. В некоторых государствах конституции содержат три перечня компетенций. Например, в Конституции Индии перечислены 97 исключительных федеральных прав, 66 эксклюзивных прав штатов и 47 совместных [8, с. 113 - 119]. Данная процедура не исключает спорных вопросов, поскольку три вида компетенций усложняют процесс их интерпретации. В зависимости от стремления законодателя расширить компетенцию федерации или укрепить самостоятельность субъектов не перечисленные в федеральной конституции полномочия могут быть отнесены к ведению федерации либо к ведению субъектов.
В большинстве стран разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами осуществляется федеральной конституцией. В некоторых конституция допускает разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в текущем законодательстве. Основной Закон ФРГ предусматривает возможность перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычного федерального закона [7, с. 21]. Конституция США, наоборот, создает юридическую возможность путем издания обычного закона Конгрессом США расширять конституционно установленный круг предметов, находящихся в исключительном ведении федерации [9, с. 123 - 124]. В Конституции РФ (ст. 11, 76) указываются три способа разграничения предметов ведения и полномочий - собственно конституционный, договорной и законодательный [10].
Для нормативной приверженности субъектов федерации вертикальному разделению властей характерно признание федерального авторитета в делах экономики и фискальной политики.
Она характеризуется также политическим конформизмом, который означает правовую ориентацию действий субъектов федерации, мотивированных морально и прагматически: федеральная конституция уважительно воспринимается и с заинтересованностью исполняется.
Политический конформизм субъектов федерации может поддерживаться верой в священность издавна существующего союзного (федеративного) государства. По мнению К.С. Гаджиева, вера в священность федерации неотделима от исторической памяти совместного проживания народов в течение многих по-
колений [11, с. 248]. В отличие от истории унитарных государств, федеративная организация невозможна без конституции, определяющей сферы юрисдикции и способ кооперации союзного государства и его субъектов. Вера в священность федерации переносится на вертикальное разделение властей и передается новым поколениям в процессе социализации, обучения конформизму. У субъектов федерации уважение конституции выражается в отрицании попыток ревизии принципа разделения властей. Гражданский конформизм проявляется в повышенном внимании региональной общественности к теме федеральной конституции, нарушение которой вызывает тревогу в общественном мнении.
Политический конформизм субъектов федерации -фактор устойчивости вертикального разделения властей. Федерализм длительное время был альтернативой имперскому идеалу.
Отсутствие политического конформизма объясняет недолговечность федераций. Попытки создания федераций в ходе деколонизации в большинстве случаев оказались безуспешными. Например, в регионах, прежде контролируемых Великобританией, только Индия обладает устойчивым федеративным устройством. После непродолжительного периода распались федерации стран Карибского бассейна, Родезии, Новой Зеландии, а также Мали, находившегося в составе Французского сообщества. Усилился сепаратизм в Малайе и Нигерии. Кратковременным экспериментом оказался федерализм в Конго и Индонезии. Если разрушается традиционная вера в священность федерации, она становится неустойчивой. Об этом свидетельствует распад советской и югославской федераций.
Следовательно, нормативная приверженность субъектов федерации вертикальному разделению властей определяется наличием федеральной традиции в политической культуре правительств и гражданского населения. Вера в священность федерации образует ценностный компонент политического конформизма субъектов федерации, а устойчивость этой веры обусловлена длительностью существования федерации.
Федерализм и демократия не исключают друг друга, но могут находиться в отношениях взаимного отрицания. Высказывается мнение, что федерализм способствует развитию местного самоуправления [12, с. 25 - 40]. Столь же часто встречается противоположная оценка. Например, Д.С. Милль высказывал опасение относительно концентрации власти в малых региональных группах: «Они редко включают достаточное количество публики, чтобы терпимым образом организовать работу муниципального совета. Чаще талантом и знанием, необходимыми в общественных делах, обладает одно лицо, которое занимает доминирующее положение» [13, р. 276].
Консервативные группы в США отстаивают свободный федерализм (минимум ограничений компетенций субъектов федерации) для защиты себя от демократического правила большинства и редко усматривают в федерализме средство решения адаптационных проблем региона. В истории федеральной идеологии, включая А. Токвиля, развивалась теория, со-
гласно которой в малых государствах больше свободы, чем в крупных. В целях «соединения воедино тех преимуществ, которыми обладают как большие, так и маленькие страны,... была создана федеративная система» [3, с. 136]. Для Токвиля федерализм был средством борьбы с тиранией. Эту точку зрения разделял умеренный американский консерватор Д. Кэлхоун в теории конкурентного большинства: важнейшие законодательные решения требуют согласия большинства субъектов федерации (истинное большинство), в отличие от мнения большинства населения (численное большинство). С другой стороны радикальные социалисты, ориентированные на свободу от нищеты, настаивали на несовместимости социализма и федерализма. Например, в ХХ в. австралийские социалисты выступали за отмену федерации в Австралии, поскольку она была препятствием всеобщей национализации частных предприятий [14, р. 109]. В США в период «Нового порядка» Ф. Рузвельта федерализм оценивался «препятствием социальному законодательству» [15, р. 130].
Таким образом, между федерализмом и политическими свободами нет прямой связи. Конституция союзного государства способна гарантировать политические свободы граждан, если режим государственной власти демократический, а не авторитарный. В противном случае текст демократической конституции служит фасадом авторитарного режима.
Политический конформизм субъектов федерации содержит прагматический компонент, заинтересованность в помощи Центра в решении региональных проблем.
Исследователи высказывают различные точки зрения о причинах этой заинтересованности. Существуют два объяснительных подхода - эндогенный и экзогенный. Эндогенному (или внутрирегиональному) подходу следуют экономисты. Они объясняют прагматический конформизм субъектов федерации социально-экономическими причинами.
Субъекты федерации заинтересованы в выравнивании финансового бремени. Распространенный метод решения проблемы - федеральные субсидии. В ряде федераций субсидии регулируются законодательно, что ограничивает произвольную политику федерального правительства.
Социально ориентированное развитие регионов требует единого правового пространства, повышающего предсказуемость поведения хозяйствующих субъектов. Регионы вынуждены адаптироваться к макровоздействиям, экономическим кризисам и экологическим бедствиям. Субъекты федерации заинтересованы в федеральных программах развития региона в обмен на свою нормативную приверженность вертикальному разделению властей.
Эндогенный подход используют представители культурологии и этнологии. Они объясняют конформизм субъектов федерации культурным плюрализмом полиэт-ничных регионов. Без единого нормативного пространства невозможно сохранить культурную самобытность малых народов и культурный взаимообмен. Субъекты федерации зависят от помощи Центра в развитии школьного, вузовского образования и науки [16; 17, с. 218]. Конфлик-
тологи называют другую причину политического конформизма субъектов федерации - этнотерриториальные споры. Они могут быть урегулированы в едином нормативном пространстве [18, с. 5 - 7].
Исследователи геополитики и международных отношений применяют экзогенный, или внешнерегио-нальный подход. Подчеркивается значение безопасности региона. Восприятие военной угрозы извне усиливает политический конформизм субъектов федерации.
Сегодня угрозы агрессивного этнонационализма и международного терроризма побуждают субъектов РФ требовать у центрального правительства повышенных мер безопасности в регионах, особенно на Юге России [19, с. 394].
Эндогенные и экзогенные объяснения причин прагматического конформизма субъектов федерации могут быть совмещены с учетом комплексности регионального саморазвития. Субъекты федерации заинтересованы в вертикальном разделении властей как механизме урегулирования этнотерриториальных споров и гарантии помощи федерации в решении региональных адаптационных проблем. Автономное развитие регионов невозможно без координации федеральных и субфедеральных органов и ресурсной помощи федерального центра.
Итак, нормативная приверженность субъектов федерации вертикальному разделению властей означает уважительное восприятие и заинтересованное исполнение федеральной конституции. Приверженность проявляется: 1) в признании верховенства власти союзного государства; 2) в отказе субъектов федерации от своей суверенизации и от расширения своих компетенций, нарушающих конституционно закрепленное верховенство федеральной власти; 3) в сотрудничестве субъектов федерации и федеральной власти в целях развития регионов. К условиям нормативной приверженности субъектов федерации вертикальному разделению властей относятся равноправие субъектов федерации, историческая длительность существования федерации с конституционным правлением, политический конформизм субъектов федерации, включающий веру в священность федерации и заинтересованность в разделении властей как гарантии саморазвития регионов и помощи Центра в решении региональных проблем социально-экономического, культурного и геополитического характера. Нормативная приверженность субъектов федерации вертикальному разделению властей обеспечивает наибольшую устойчивость конституционного правления в федеративном государстве.
Поступила в редакцию
Литература
1. Романенко В.Б. Номинальный и нормативный уровни трансформации разделения властей // Социально-гуманитарные знания. 2010. № 4; Ее же. Конфликтологический и консенсоло-гический подходы в оценке функционирования принципа разделения властей в трансформирующемся обществе // Социально-гуманитарные знания. 2010. № 7.
2. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000. 304 с.
3. ТоквильА. Демократия в Америке. Ч. 1. М., 1992. 554 с.
4. См.: Кремянская Е.Л. Вопросы суверенитета в практике Конституционного Суда России // Федерализм. 2002. № 2.
5. Кузнецов И.И. Политические механизмы разделения властей в современной России. Саратов, 2010. 360 с.
6. Мазур Е.А. Основные положения федерального законодательства в сфере социально-экономического развития субъектов РФ // Федерализм. 2010. № 1; Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М., 2000. 368 с.
7. Федерация в зарубежных странах. М., 1993. 112 с.
8. Басу Д.Д. Основы конституционного права Индии. М., 1996. 664 с.
9. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2000. 622 с.
10. Конституция (Основной закон) Российской Федерации. М., 1993.
11. Гаджиев К.С. Геополитика Кавказа. М., 2001. 464 c.
12. Дементьев А.Н. Теоретико-правовые проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации // Федерализм. 2010. № 2.
13. Mill J.S. Representative Government. L., 1983. 340 р.
14.Martin A.W. Essays in Australian Federation. Melbourne, 1989. 206 р.
15. Bennett W.H. American Theories of Federalism. N. Y., 1987.
16. Куропятник А.И. Мультикультурализм: проблемы социальной стабильности полиэтнических обществ. СПб., 2000. 207 с.
17. Садохин А.П. Этнология: учебник. М., 2000. 254 с.
18. Этноконфессиональные конфликты на Северном Кавказе: от конфронтации к сотрудничеству / под ред. М.Ю. Попова, Краснодар, 2010. 447 с.
19. Современный политический экстремизм: понятие, истоки, причины, идеология, проблемы, организация, практика, профилактика и противодействие / рук. автор. кол. А.-Н.З. Ди-биров, Г. К. Сафаралиев. Махачкала, 2009. 640 с.
22 апреля 2011 г.
