CC BY
56
УДК 342. 352
В.В. Полянский* ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ (ЧАСТЬ 2)**
В статье анализируются причины и условия возникновения и существования коррупционных явлений в системе публичной власти, предлагаются экономические, правовые, организационные и иные меры противодействия коррупционным правонарушениям.
Ключевые слова: коррупция, публичная власть, гражданское общество, политико-правовые аспекты, правонарушение.
Данная статья продолжает работу по раскрытию политико-правовых аспектов борьбы с коррупцией в системе публичной власти [1].
Общепризнан факт того, что коррупция — системное явление, требующее системных мер борьбы с ней, выработки системной антикоррупционной политики. В.В. Путин справедливо отметил: «Повысить эффективность антикоррупционной работы, добиться кардинального снижения уровня коррупции в обществе можно, только действуя последовательно и системно» [2]. Между тем политика — искусство управления, которое должно иметь свою идеологию, методологию, организационно-правовые формы реализации, адекватную целям и задачам правовую базу деятельности субъектов общественных отношений, участвующих в управлении.
Прежде всего следует констатировать, что коррупция неразрывно связана с партийной властью. Политический характер коррупции предопределил и то обстоятельство, что введение пропорциональной избирательной системы не усилило в целом антикоррупционный характер избирательной системы, правонарушения приняли более организованный характер. Коррупционность выборов закладывает коррупционность законодательной власти в целом. А поскольку партийные списки формируются и представителями исполнительной власти, то происходит переливание коррупционного потенциала из одной ветви власти в другую.
Коррупционные деяния есть посягательства на конституционные основы публичной власти, требующие системной защиты различными средствами, в числе которых правовые, политические, морально-этические, информационные, религиозные и т. д. Опасность коррупции состоит в том, что она разрушает публичную власть как сбалансированную, гармонизированную систему. Поэтому без
очищения публичной власти от коррупции невозможно гармоничное функционирование публичной власти, позитивное развитие социальных, экономических отношений в обществе, что может в конечном счете способствовать возникновению крупных социальных конфликтов.
Наиболее широкие, универсальные методы и средства борьбы с коррупцией сосредоточены в руках государства — оно должно рассматриваться в качестве идеологического и организационного механизма борьбы с коррупцией. Но сам государственный механизм поражен коррупцией. Непременным субъектом противодействия коррупции должен стать народ, его негосударственные образования. Системный контроль со стороны общества также необходим. Однако антикоррупционные ресурсы современного гражданского общества крайне ограниченные, при этом огромное количество населения (членов гражданского общества, политических партий) так или иначе участвовало в коррупционных делах — давало, брало взятки, злоупотребляло служебным положением и т. д., что в значительной мере снижает антикоррупционный потенциал общества. Вполне возможно, что гражданское общество частично сможет реализоваться как субъект противодействия коррупции через создаваемые общественные советы (комитеты) по противодействию коррупции из числа представителей общественных объединений, региональных отделений политических партий и движений, участвующих в противодействии коррупции. Необходима нормативно-правовая база для независимых общественных расследований по фактам, содержащим признаки коррупционных деяний должностных лиц, а также публичного информирования общества об итогах таких расследований, включая принятие Федерального закона «Об общественном контроле в Российской Федерации»
* © Полянский В.В., 2013
Полянский Виктор Владимирович ([email protected]), кафедра государственного и административного права Самарского государственного университета, 443011, Российская Федерация, г. Самара, ул. Акад. Павлова, 1.
** Статья подготовлена при поддержке РГНФ, проект №13-13-63001.
(в развитие положения ст. 3 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» о сотрудничестве государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами как одного из основных принципов противодействия коррупции). Поскольку самыми многочисленными субъектами контроля могут выступать граждане, и, учитывая, что государство должно действовать в интересах граждан, целесообразным является обеспечение полной открытости и прозрачности всей деятельности органов публичной власти в целях создания эффективной системы общественного контроля. Вся деятельность органов власти, любые официальные документы, изданные должностными лицами, не относящиеся к охраняемой законом тайне, должны быть доступны для общественного контроля. Одним из способов контроля общественности за расследованием преступлений могло бы стать более широкое участие в нем специалистов — своеобразных представителей общественности, поскольку иные формы участия представителей общественности в следствии маловероятны и вряд ли будут способствовать эффективности расследования преступлений.
Сокращению коррупции не способствует и то, что практикуется весьма строгая ответственность рядовых граждан за малозначительные преступления на фоне весьма мягких форм реагирования на злоупотребление властью, сопряженное с коррупционным использованием государственных ресурсов в корыстных целях. Такие примеры освещаются в прессе. Необходимо постоянно поддерживать повышенное внимание общественности к случаям привлечения должностных лиц к ответственности за совершение правонарушений коррупционного характера, чтобы в обществе утверждалась идея о неотвратимости наказания за данные правонарушения. При этом следует иметь в виду, что граждане понимают: условные наказания и наказания в отношении врачей и педагогов — это не война с коррупцией, поскольку за ее пределами остаются крупные коррупционеры, уходящие от ответственности, а именно они цементируют фундамент коррупционной деятельности. Древняя мудрость гласит: «рыба гниет с головы». В борьбе с коррупцией нужна политическая воля — начать сверху, а не только снизу — в поликлиниках, больницах, учебных заведениях и т. п. В этом отношении имеются некоторые позитивные сдвиги: недавнее придание гласности фактам коррупции в системе Министерства обороны России дает надежду на то, что политическая воля высшего руководства страны оживает.
Коррупция боится публичности, открытости, поэтому факты коррупции нужно предавать гласности, в том числе и через интернет-ресурсы. Вполне приемлемо опубликование на специальном об-
щедоступном сайте всей информации по вступившим в законную силу приговорам за коррупционные преступления, административным решениям и т. д. (в Японии с 2002 года открыт сайт, на котором аккумулируется вся опубликованная информация о правонарушителях-коррупционерах).
Существенную роль в формировании нетерпимости к коррупции играют СМИ, поэтому вся информация о коррупции, содержащаяся в них, должна в обязательном законом установленном порядке проверяться правоохранительными органами: при подтверждении фактов коррупции виновные лица должны привлекаться к ответственности. Источники добросовестной информации о коррупционных проявлениях должны поощряться государством. Недобросовестная, в том числе клеветническая, информация должна влечь за собой ответственность средств массовой информации, их собственников, журналистов, в том числе путем закрытия (по решению суда) таких средств массовой информации.
Законодательство о противодействии коррупции имеет резервы для совершенствования. В частности, следовало бы наряду с оглашением случаев получения имущественных выгод от коррупции указать на выгоды неимущественного характера, которые могут быть получены, например, при формировании положительного имиджа в средствах массовой информации, при содействии в опубликовании книг и иных имиджевых изданий, при снятии с публикации компрометирующих материалов и т. п.
Коррупция проявляется в материальной сфере жизни общества, поэтому юридические инструменты борьбы также должны иметь материальный характер — конфискация, декларирование доходов. Конечно, декларирование доходов должно касаться всех близких родственников — не только несовершеннолетних детей, а также в установленных законом случаях хозяйственных, финансовых партнеров, личных друзей и бывших компаньонов по бизнесу. В противном случае существующее декларирование должностными лицами доходов несовершеннолетних родственников превратится в насмешку над здравым смыслом и гражданским обществом.
В борьбе с коррупцией следует учитывать и зарубежный опыт. С некоторых пор в России стал популярным известный лозунг — «давайте жить, как в Америке, как во всем цивилизованном мире». Вряд ли такой лозунг имеет научную основу и объективно целесообразен без всяких оговорок, тем более что адепты цивилизованной жизни весьма избирательно относятся к принципам, например, американской государственной жизни — на щит поднимается только то, что выгодно, но для кого — для богатых, бедных? Однако при этом замалчиваются практикующиеся за рубежом законодатель-
ные методы борьбы с коррупцией, среди которых очень много эффективных. К ним относятся законодательное регулирование лоббизма (в США имеется закон о лоббировании), национализации и реприватизации. В числе эффективных средств предупреждения коррупции остаются уголовные наказания в виде сметной казни и конфискации.
Россия, став членом Совета Европы, ратифицировала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод. Длительное время действует мораторий на применение высшей меры наказания — смертной казни. Не оценивая всех последствий такого шага, следует заметить, что отказ от применения смертной казни в России преждевременен. Уже только потому, насколько оперативно в условиях приватизации государственного имущества решался вопрос о неприменении смертной казни (особенно за экономические преступления), можно судить об антикоррупционном потенциале смертной казни и о намерениях определенных сил решить вопрос о собственности без угрозы серьезного уголовного наказания, каковым является смертная казнь.
Касаясь средств борьбы с коррупцией, особо следует остановиться на конфискации как мере уголовного наказания. Как известно, к ней нет однозначного отношения — ни ученых, ни практиков. Очевидно то, что богатые собственники, правые идеологи и политики выступают против конфискации, считают ее негуманной и несправедливой мерой уголовного наказания, противоречащей современным идеям либерализма. Однако они не всегда говорят о практике правового регулирования и применения конфискации как меры уголовного наказания во многих зарубежных странах (Франции, КНР, Японии, Швеции, США и др.) [3, с. 318—319]. Причем умалчивается реализуемая во многих случаях карательная функция такого наказания. Это не просто изъятие полученного преступным путем имущества, в том числе денег, такое имущество изымается как не принадлежащее преступнику из его незаконного владения, пользования и распоряжения. Здесь наиболее адекватен термин «возврат незаконно удерживаемого преступником имущества». Такой возврат не является наказанием, особенно уголовным. Наказанием может быть только та конфискация, которая ущемит интересы преступника, точно так же, как лишение свободы и другие виды уголовного наказания. В таком качестве конфискация может выступать тогда, когда это в буквальном смысле мера наказания, распространяющаяся на другое имущество, приобретенное законным путем. В таком подходе нет ничего противоестественного, поскольку уголовное наказание не может иметь эквивалентный характер. Если смотреть на конфискацию в системном плане как разновидность уголовного наказания, то можно
ли считать смертную казнь эквивалентом убийства? Например, преступник лишил жизни пятерых человек, а у него в порядке назначения и исполнения уголовного наказания — смертной казни, забирают «всего» одну жизнь? В уголовном наказании очень заметен фактор условности, который актуализируется и становится реальностью при закреплении в законодательстве, в процессе правоприменения.
Нередко утверждается, что конфискация противоречит принципам уголовного права. Но принципы формулируются исходя из потребностей общества нейтрализовать условия и средства совершения преступлений, воздействовать на преступника и иных лиц наиболее эффективным образом. Конфискация — эффективный инструмент удержания криминогенных факторов на низком уровне (полностью их исключить вряд ли возможно) в силу того, что имущество, материальные ценности (объект конфискации) являются одной из главных мотиваций и целей деятельности человека, в том числе преступной. Следовательно, конфискация как лишение имущества важна в плане предупреждения корыстных преступлений, особенно связанных с собственностью.
Кара предполагает лишение блага — нематериального (свобода), материального (имущество). Изъятие такого блага (ограничение в чем-либо) для преступника составляет ощутимую, значимую потерю. Такая потеря в результате совершения преступления должна воздействовать прежде всего на преступника, быть превентивной мерой по отношению к нему и другим членам общества.
Практиковавшаяся в СССР конфискация была весьма серьезным барьером для многих лиц, которые обладали доступом к материальным и иным ценностям, могли принимать важные решения, поскольку угроза быть лишенным «прав и состояния» не только в отношении себя, но и близких требовала строгого, дисциплинированного отношения к закону и законности, снижала степень коррупции. Однако либерализованный, но не до конца Уголовный кодекс РФ значительно сократил количество санкций в виде конфискации (до 44), потом несколько увеличил — до 48, сохранив конфискацию в качестве обязательного дополнительного наказания [4]. В 2003 году конфискация была исключена из Уголовного кодекса РФ как вид уголовного наказания [5]. Прокуратура России (и не только) активно выступала против таких решений, но оказалась «побежденной». Эта ситуация показала, насколько неэффективен механизм сдержек и противовесов в системе публичной власти России. Различные ответвления публично-властного механизма оказались весьма дисгармоничны в достижении целей борьбы с преступностью. В 2006 году Президент РФ В.В. Путин проявил законодательную инициативу, и кон-
фискация была вновь включена в Уголовный кодекс, хотя и в несколько ином качестве — иная мера уголовно-правового характера [6]. России следует сделать решительный шаг — ввести в число уголовных наказаний общую конфискацию имущества.
Для понимания природы таких метаморфоз с конфискацией было бы не только интересно, но и целесообразно выявить, какое количество имущества, прежде всего в денежной форме, было выведено из России в период «поражения в правах» конфискации как вида уголовного наказания? В этом контексте следует оценить юридические девиации (а скорее всего, манипуляции), связанные с конфискацией как видом уголовного наказания. Немаловажен в данном случае сам факт принятия закона об исключении конфискации из Уголовного кодекса с точки зрения выявления в нем так называемой коррупционной составляющей.
Как известно, можно привлечь к уголовной ответственности любых коррупционеров (чаще всего взяточников), обретающихся, например, в исполнительной и судебной власти. Появилась практика привлечения к ответственности почти всего состава депутатов представительного органа муниципального образования, принимавших решения в частных корыстных интересах, отдельных депутатов законодательных органов государственной власти. Но не существует ответственности парламентариев за принятие таких законов, которые наносят огромный вред государству и обществу, кроме отказа в доверии со стороны избирателей и неизбрание на следующих выборах. А микширование личностных качеств кандидатов при пропорциональной избирательной системе вообще снимает проблему личной ответственности депутата, включенного в партийный список в качестве кандидата. Так, хотя и косвенно, проявляется коррупционный потенциал пропорциональной избирательной системы. Таким образом, назрел вопрос об ответственности парламентариев за умышленное принятие лоббируемых в корыстных целях законов (в том числе и уголовной, а не только политической, конституционно-правовой). Решение такой проблемы может способствовать сокращению коррупции в законодательной власти.
Повышение ответственности в системе публичной власти как средство снижения факторов риска совершения правонарушений, в том числе и коррупционного характера, касается и президентской власти. Конституционный статус Президента в России отличается «безответственностью», о которой много сказано и написано в связи с исключительно усложненной процедурой отрешения Президента от должности. Такая характеристика статуса Президента усугубляется существованием особого закона об освобождении не толь-
ко Президента, но и его родственников от уголовной ответственности после истечения срока полномочий Президента. Несмотря на законодательное оформление освобождения указанных лиц от уголовной ответственности, проблема превентивного воздействия на президентскую власть, ее обширный аппарат (Администрация Президента), активно влияющего на принимаемые Президентом решения, правовая проблема воспрепятствования коррупционным проявлениям остается. Совершенно нелогично в правовом государстве, о котором заявлено в Конституции РФ, сохранять «островок неприкасаемых», которым, как и любым другим гражданам, может быть свойственно стремление к наживе, в том числе и на коррупционной основе. Зарубежная политическая и уголовная практика дает примеры коррумпированности высших должностных лиц, в том числе и президентов, их ближних и дальних родственников, извлекающих из публично-властного статуса главы государства ту или иную выгоду. Необоснованность российского законодательства в этой части усматривается в том, что между должностной деятельностью Президента и преступной деятельностью родственников нет прямой связи. Поэтому у данных субъектов разные основания ответственности. Было бы логичным и целесообразным установить уголовную ответственность за незаконное и необоснованное уголовное преследование родственников действующего и бывших президентов по мотивам их родства.
Коррумпированность законодательного процесса — чуть ли не традиционное явление. С ней также традиционно ведется борьба с разной степенью успеха. Законотворческая деятельность относится к числу коррумпированных сфер потому, что она, в частности, связана с определением через законы оснований и условий распоряжения собственностью, бюджетными ресурсами, которые в настоящее время являются самым привлекательным источником доходов для коммерческих, финансовых институтов. Лоббируемые законы предоставляют обширные возможности для личного обогащения за счет государственного достояния. Еще только предстоит оценить масштабы коррупционного потенциала «экономических» законов, определивших направление преобразований в области электроэнергетики, создания управленческих структур на базе государственной собственности, о сокращении срока давности по экономическим правонарушениям, которые зачастую сопряжены с коррупцией.
Пренебрежение общим интересом в публичной власти со стороны должностных лиц — неотъемлемая черта современного властного механизма. Этому способствует кадровая политика, сохраняющая во властных институтах одиозных лиц. Нередко при разных президентах, губернаторах одни
и те же лица далеко с небезупречной репутацией замещают важнейшие посты в государстве, муниципалитетах, не говоря о фактах внедрения во властные структуры откровенных бандитов. Необходимо разумно расширять институт ограничения срока полномочий должностных лиц и их ротации. Данный принцип необходимо закрепить на законодательном уровне. При этом сохранение работы служащими не должно зависеть от политических назначений, в том числе выборных лиц — это сократит манипуляцию административным ресурсом, разорвет круговую поруку, являющуюся одним из условий процветания коррупции.
С позиций выработки мер борьбы с коррупцией подлежат анализу также факты наличия огромных состояний у родственников государственных и муниципальных должностных лиц. Можно ли оправдать владение такими богатствами исключительно личными выдающимися коммерческими, хозяйственными способностями таких родственников — жен, мужей, детей? И при этом встречается чуть ли не церковная бедность самих государственных и муниципальных должностных лиц.
Находясь на правовых (скорее — законных, поскольку не всегда закон правовой) позициях, можно сказать, что супруги (мужья) чиновников — самостоятельные граждане, имеющие право заниматься предпринимательской деятельностью, и могут зарабатывать столько, сколько смогут. Против этого возражать нельзя. Однако контроль в этой сфере должен быть настолько строгим, на-
сколько требуется обеспечить антикоррупционность статуса должностного лица. Ограничения на коммерческую деятельность родственников соответствующих руководителей государственной и муниципальной власти являются противовесом возможным злоупотреблениям статусом должностного лица. Если коммерческие потери от таких ограничений будут неоправданны и недопустимы с точки зрения интересов супруга, других членов семьи — тогда супруг-чиновник должен оставить публично-властную должность.
Подводя некоторый итог оценке состояния дел в области противодействия коррупции в России, следует отметить, что одним из условий успешной деятельности в этом направлении является наличие бескорыстных лидеров.
Библиографический список
1. Полянский В.В. Политико-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе публичной власти (Часть 1) // Основы экономики, управления и права. 2013. № 5(11).
2. иЯЬ: http://www.kremlin.ru/transcripts/19516 (дата обращения: 12.11.2013).
3. Додонов В. Н. Сравнительное уголовное право. Общая часть / под общ. ред. С.П. Щербы. М.: Юрлитинформ, 2009. С. 318—319.
4. Цепляева Г.И. Конфискация имущества как вид уголовного наказания // Уголовный процесс. 2005. № 11.
5. Федеральный закон от 08.12.2003 № 162-ФЗ.
6. Федеральный законом от 27.07.06. № 153-ФЗ.
V.V. Polyanskiy * POLITICAL AND LEGAL ASPECTS OF CORRUPTION COUNTERACTION IN THE SYSTEM OF PUBLIC AUTHORITY (PART 2)
In this article causes and conditions of emergence and existence of corruption phenomena in the system of public authority are analyzed; economic, legal, organizational and other measures for corruption offenses counteraction are suggested.
Key words: strategy of organization, types of interaction, system, environment, idea of balance, aims of management.
* Polyanskiy Viktor Vladimirovich ([email protected]), the Dept. of State and Administrative Law, Samara State University, Samara, 443011, Russian Federation.
