CC BY
30
УДК 323.1
ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ МЕЖЭТНИЧЕСКИМИ ОТНОШЕНИЯМИ В СТАВРОПОЛЬСКОМ КРАЕ
© 2009 г. Ю.Д.Бурцев
Пятигорский филиал Северо-Кавказской академии Pyatigorsk Branch of North Caucasian
государственной службы, Academy of Public Service,
пр. Кирова, 78, г. Пятигорск, 357500, Kirov Ave, 78, Pyatigorsk, 357500,
director@pfskags.ru director@pfskags.ru
Рассматривается правовое и политико-доктринальное обеспечение региональной политики Ставропольского края в сфере межэтнических отношений. Актуализируются этносоциальные и этнополитические процессы в крае в связи с факторами риска. Выявляются главные направления правовых и политических усилий органов власти края по управлению в сфере межэтнических отношений.
Ключевые слова: национальная политика, политика в сфере межэтнических отношений, региональная политика субъекта ЮФО, региональные политические доктрины, краевые законы, управление в сфере межэтнических отношений, полиэтничность.
The present paper is devoted to the legal, political and doctrine guarantee of the regional politics of Stavropol Region in the sphere of inter-ethnic relations. In connection with risk factors ethnosocial and ethnopolitical processes in Stavropol Region are actualized. The main directions of legal and political efforts of authority organs of the Stavropol Region connected with the management in the sphere of interethnic relations are revealed.
Keywords: national policy, inter ethnic policy, regional policy of Southern federal region, regional political doctrines, territory laws, management (administration) in sphere of inter-ethnic relations, polyethnisity.
Ставропольский край (далее - СК) является субъектом РФ в составе Южного федерального округа и занимает особое положение внутри Северо-Кавказского региона. Этнокультурные и этнополитические характеристики СК во многом определяются сложной ситуацией на Северном Кавказе, а также обусловлены историческими тенденциями и закономерностями вхождения последнего в Россию и теми межэтническими отношениями, которые складывались между коренными народами, казачеством, крестьянством и группами национальных меньшинств [1].
Ставрополье - это исторически сложившаяся поли-этничная и мультикультурная среда, здесь проживают представители около 150 национальностей, сформировалось множество этнических групп компактного и дисперсного проживания [2]. В крае зарегистрированы более 1020 общественно-политических объединений, в том числе 60 национально--культурных, 14 национально-культурных автономий, 80 казачьих обществ, 30 молодёжных, а также 499 религиозных организаций. Из них наиболее многочисленными являются приходы Русской Православной церкви (251), протестантские религиозные организации (107), исламские (ханафитского мазха-ба - 11), армянской Апостольской церкви (6), иудаист-ские религиозные (5), католические (3), буддистские религиозные организации (2).
Обстоятельства и факторы этнополитической ситуации актуализируют региональную и национальную политику СК, которая призвана нейтрализовать конфлик-тогенные факторы современных межэтнических отношений [3]. Проводимая в крае политика СК направлена на обеспечение благоприятных условий для полноправного социального и культурного развития представите-
лей всех этносов, здесь проживающих, и упрочение общероссийской гражданской и духовно-нравственной общности на основе соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
Механизмы реализации государственной национальной и региональной политики на территории СК состоят в следующем:
- разработка и реализация комплексных и целевых программ социально-экономического и культурного развития;
- взаимодействие органов власти в крае с общественными объединениями, представляющими интересы народов, населяющих СК, и поддержка общественных инициатив, направленных на гармонизацию межэтнических отношений;
- использование научного потенциала края (мониторинг, анализ, прогнозирование и управление этническими процессами);
- подготовка и повышение квалификации кадров государственных служащих и общественных организаций в области национальной политики.
Деятельность органов власти и управления края по оптимизации межэтнических отношений основывается на приоритете прав и свобод личности; интеграции этнокультурных идей с общечеловеческими ценностями; долговременности; ограничении административных методов в решении вопросов этнокультурного и этнополи-тического развития. Также профилактируется использование конфликтных межэтнических ситуаций в политических целях; предусматривается компромисс и консенсус в разрешении противоречий; достигается равноправие и уважение ко всем без исключения этносам, казачеству. Это способствует включению этнокультурных
интересов в общий процесс демократизации и реформирования в контексте административной реформы и реформы местного самоуправления.
Принятие краевых законов, постановлений и распоряжений губернатора СК, постановлений администраций и политических программ местного самоуправления существенно пополнили правовой вакуум в управленческой деятельности государственных структур. За последние 10 - 15 лет законодательные органы края предприняли инициативы по введению новых этнополитиче-ских реалий в правовое поле. Во многом эти инициативы отражают общероссийский процесс легитимизации межэтнических отношений. В некоторых случаях законы и нормативные акты СК следовали за российским законодательством после подписания Федеративного договора (1992 г.) и принятия Конституции РФ (1993 г.).
Содержание нормативно-правовых актов и политических доктрин Ставрополья, как и других субъектов Северо-Кавказского региона, отвечает тем тенденциям и новациям, которые состоялись в практике межэтнических отношений и этнополитических процессов. В этой связи, как отмечают исследователи, важно своевременное проведение экспертизы не только самих этнополи-тических процессов, но и документов, которые обеспечивают управление и регулирование ими [4]. Своевременный и системный анализ правовой и организационной базы оптимизации межэтнических отношений позволяет осуществлять превентивное моделирование конфликтных ситуаций. Применительно к субъектам Северо-Кавказского региона чрезвычайно важно быстрое и адекватное политико-правовое обеспечение возрастающего потока миграции, которая на Юге России реализуется в виде этнической миграции, приобретая формы новых этнодемографических субъектов [5].
Анализ этнополитических процессов и межэтнических отношений Ставрополья сопровождается акцентированием правовых и политических аспектов проблемы. Они фиксируются не только в теоретических изысканиях, но и в экспертных оценках и оценках респондентов. Так, С.М. Воробьёв, А.М. Ерохин подчёркивают, что в массовом сознании ставропольцев присутствуют критические оценки как состояния законодательства в сфере межэтнических отношений, так и деятельности органов исполнительной власти и силовых структур в данной сфере [6].
Важность своевременной политической оценки ситуации и, соответственно, принятия верных политических решений в сфере межэтнических отношений отмечается не только учёными, но и практиками, в частности руководителями национально -культурных организаций субъектов ЮФО [7].
М.А. Аствацатурова, рассматривая соотнесение эт-ничности и политики, обобщает некоторые проблемы и ресурсы политического доктринального и нормативно-правового обеспечения межэтнических отношений на региональном уровне и приходит к выводу о необходимости опережающего законотворчества на федеральном, региональном уровнях. Также ею подчёркивается значимость достоверного политического понимания про-
блем межэтнических отношений руководства страны и регионов [8].
Отмечается соотнесённость процесса становления нового законодательства СК с его новым правовым статусом как субъекта РФ, что отмечено в Федеративном договоре 1992 г. и Конституции РФ 1993 г. Закономерно, что распад СССР, формирование новой демократической федерации - нового правового, социального, демократического государства вызвали необходимость принятия новых основных документов субъектов федерации.
Так, в 1994 г. Государственная Дума СК (далее -ГДСК) приняла Закон об Уставе (Основном законе) СК, содержание которого претерпело несколько редакций. Одной из главных смыслообразующих целей этого документа стало стремление «закрепить гражданский мир, социальное и межнациональное согласие в крае» [9]. Устав СК адресован всем жителям края независимо от этнической принадлежности. Он подтверждает неотъемлемые права проживающих в нем народов, казачества, малочисленных этнических общностей на сохранение самобытности, языка, обычаев и традиций, развитие самоуправления. Каждый житель края имеет право на пользование родным языком, свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества. Официальным языком на территории края является русский, что способствует упрочению роли русской культуры как реферирующей, понятной и приемлемой для всех народов края как культуры межнационального общения [9].
В соответствии с принципами федеративного устройства СК «является равноправным субъектом РФ, ее неделимой частью и не имеет права выхода из состава Российской Федерации» (гл. 1 Устава СК). Устав прописывает «равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств» [9].
В течение 2000-2001 гг. состоялось приведение краевых законов в соответствие с федеральным законодательством. Преемственность в новой редакции Устава СК сохранило положение о том, что в СК «признаются и обеспечиваются неотъемлемые права проживающих в нем народов, казачества, малочисленных этнических общностей на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций» (гл. 2 Устава СК). В целом, Устав края претерпел определенные изменения в сторону расширения положений о межэтнических отношениях, защиты прав народов и этнических меньшинств, казачества, повышения роли общественных объединений и движений в социальной и политической практике.
В регионе приняты нормативные правовые акты, опосредованно и непосредственно относящиеся к сфере межэтнических отношений и регулирующие деятельность национально-культурных организаций. Из наиболее крупных законодательных актов СК, косвенно и прямо регулирующих национальные отношения, можно назвать следующие:
- Закон СК «О молодежной политике в Ставро-
польском крае» от 25.06.96 г. № 14-КЗ; «О поддержке малого предпринимательства в Ставропольском крае» от 27.09.96 г. № 36-К3; «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» от 31.12.96 г. № 46-КЗ и «О территориальном общественном самоуправлении в Ставропольском крае» № 44-КЗ; «О мерах по пресечению незаконной миграции в Ставропольский край» от 24.06.2002 г. № 27-КЗ; «О здравоохранении в Ставропольском крае» от 11.08.98 г. № 25-КЗ; Постановления Губернатора СК «О совете при правительстве Ставропольского края по вопросам социального развития» от 27.05.97 г. № 328; Закон СК «Об уполномоченном по правам человека в Ставропольском крае» от 08.05.2002 г. № 15-КЗ; «О казачестве в Ставропольском крае» от 17.07.2003 г. № 29-КЗ; «О государственной поддержке благотворительной деятельности на территории Ставропольского края» от 30.10. 2003 г. № 43; Постановление Губернатора СК «О совете при Губернаторе Ставропольского края по вопросам межэтнических отношений» от 30.08.2005 г. № 493; Закон СК «О молодёжной политике в Ставропольском крае» от 28.07.2005 г. № 1307-Ш ГДСК [10].
Особым блоком в законодательстве края стали закон о казачестве и закон, упорядочивающий и ограничивающий миграционный приток на Ставрополье, прежде всего, из республик Южного Кавказа (Армении, Азербайджана, Грузии) и из Чеченской Республики.
Самостоятельным направлением в деятельности властных структур Ставрополья стала нормотворческая и организационная деятельность по оформлению функционирования реестрового казачества и обустройству мигрантов. Это обусловлено:
- целесообразностью максимально полно использовать потенциал казачества и в то же время нейтрализовать влияние в нём лиц и течений, тяготеющих к казачьему этнократизму;
- необходимостью более действенной поддержки конструктивных сил внутри казачьего движения, налаживания активного и многогранного сотрудничества органов государственной власти СК с теми организациями казачества и их руководителями, которые не приемлют радикализма, действуют в рамках закона;
- важностью оптимизации этнической миграции, которая является фактором, влияющим на все социально-экономические и этнополитические процессы. Прямым результатом миграции стало напряжение межэтнических отношений между старожильческим (русским) населением, казачеством и этническими мигрантами, между разноименными диаспорами, внутри одноименных диаспор и т.д.
Все нормативные акты в основном отвечают тем или иным требованиям и потребностям периода становления СК как субъекта РФ. Главный смысл принятия подобных нормативных актов отражает стремление законодателя сформулировать правовые основы для стабилизации всего комплекса общественных, в том числе межэтнических отношений.
В СК наряду с законами разработаны и действуют доктринальные документы, обосновывающие принципы и направления региональной политики в сфере межэт-
нических отношений и этнополитических процессов, утвержденные постановлениями губернатора СК. Это «Основные направления региональной и национальной политики Ставропольского края» и «Комплексная программа гармонизации межэтнических отношений в Ставропольском крае на 2000-2005 гг.», а также краевая целевая программа «Развитие этнических и этнокон-фессиональных отношений в Ставропольском крае на 2007-2009 годы».
Эти политические документы направлены на обеспечение этнокультурных прав народов края. Они обозначили основные этнические проблемы края, в частности: разделенность ногайского этноса, сложность социально-экономической ситуации в восточных районах, этнодемографической ситуации в районе КМВ; перенасыщенность края беженцами и вынужденными переселенцами.
Как указано в постановлениях, реализация государственной и региональной национальной политики должна осуществляться с учетом обеспечения равных условий для развития всех этнических групп этнических культур с использованием традиционного трудового опыта и духовных ценностей. Среди «Основных направлений...» есть те, которые отвечают интересам обеспечения безопасности и национально-культурного самоопределения. Это, в частности: противодействие национальному и региональному экстремизму; поддержка национально-культурных автономий; поддержка традиционных хозяйственных занятий, промыслов и этнопрофессионализма, развитие национальных видов спорта; содействие этническим советам, советам старейшин; проведение дней культуры народов края, создание домов и центров дружбы; организация этнологического просвещения населения; организация этнологических экспедиций, сбор данных об этнических группах, развитие самобытного творчества народов края.
Соответствующая «Основным направлениям.» «Комплексная программа гармонизации межэтнических отношений в Ставропольском крае на 2000-2005 гг.» включает специальные разделы: 1) подготовка правовых актов по проблемам гармонизации межэтнических отношений; 2) исследование историко-культурной самобытности этносов, населяющих СК; 3) возрождение и развитие этнических культур; 4) формирование инфраструктуры межэтнического согласия; и т.д. При этом особое содействие оказывается этническим советам, советам старейшин, центрам народов Ставрополья, национально-культурным объединениям и национально-культурным автономиям [11].
В связи с новациями межэтнических, этнокультурных, этносоциальных, этноконфессиональных отношений Постановлением губернатора СК от 26.03.2007 г. № 163 утверждена краевая целевая программа «Развитие этнических и этноконфессиональных отношений в Ставропольском крае на 2007 - 2009 годы». Она дополнена Постановлением губернатора СК от 25.05.2007 г. № 289 «О внесении изменений в приложение к краевой целевой программе "Развитие этнических и этнокон-фессиональных отношений в Ставропольском крае на
2007 - 2009 годы» [12]. Государственный заказчик-координатор Программы - Комитет СК по делам национальностей и казачества. Программа направлена на реализацию положений Концепции государственной национальной политики РФ на территории СК (Указ Президента РФ от 16.06.96 г. № 909) и Закона РФ «О национально-культурной автономии» (от 16.06.96 г. № 74 - ФЗ).
Таким образом, в СК приняты и действуют правовые и политические документы, целевым образом регулирующие сферу межэтнических, этноконфессиональных отношений. Они учитывают множество местных этнополитических тенденций. Среди первостепенных задач, решение которых имеет значение не только для СК, но и для всего Северного Кавказа и России в целом, выделяются; повышение роли СК в совершенствовании межрегиональных отношений; обеспечение безопасности и предупреждение религиозного экстремизма, терроризма, национализма, ксенофобии; профилактика межэтнических противоречий и конфликтов; развитие национальных культур и языков народов, проживающих в крае; укрепление духовной общности ставропольцев; упрочение общероссийских ценностей и патриотизма.
Литература
1. См.: Российский Кавказ. Книга для политиков / под ред. В.А. Тишкова. М., 2007. 384 с.; Северный Кавказ в национальной стратегии России / под ред. В.А. Тишкова. М., 2008. 284 с.
2. Аствацатурова М.А. Диаспоры в Российской Федерации: формирование и управление. Северо-Кавказский регион. Ростов н/Д; Пятигорск, 2002. С. 290-308.
3. См.: Региональные конфликты и проблемы безопасности Северного Кавказа / отв. ред. Г.Г. Мати-шов, В.А. Авксентьев. Ростов н/Д, 2008. 384 с.
4. См.: Хоперская Л.Л., Харченко В.А. Локальные межэтнические конфликты на Юге России: 20002005 гг. Ростов н/Д, 2005. 164 с.
5. Мукомель В.И. Правовые основы и практика регулирования миграции в субъектах Федерации // Миграция. 1997. № 3. С. 15-26.
6. См.: Авксентьев ВА., Гриценко Г.Д., Дмитриев А.В. Региональная конфликтология. Концепты и российская практика / под. ред. М.К. Горшкова. М., 2008. 368 с.
7. См.: Материалы Совета по вопросам межэтнических отношений при губернаторе Ставропольского края. 2005-2009 гг.; Материалы и текущие документы Комитета Ставропольского края по делам национальностей и казачества. 2005-2009 гг. URL: www.gdsk@dumask.ru (дата обращения: 20.01.09 г.).
8. См.: Аствацатурова МА., Савельев В.Ю. Диаспоры Ставропольского края в современных этнополитиче-ских процессах. Ростов н/Д; Пятигорск, 2000. 167 с.; Аствацатурова М.А. Ставропольский край. Ежегодные доклады // Сеть этнологического мониторинга и раннего предупреждения конфликтов / под ред. В.А. Тишкова и Е.И. Филипповой. 2002-2008.
9. Устав (Основной закон) Ставропольского края. (ред. 2000 г.) // Сб. законов и других правовых актов Ставропольского края. 2000. № 11-12 (77-78).
10. URL: www.gdsk@dumask.ru (дата обращения: 21.01.09 г.).
11. «Основные направления национальной и региональной политики Ставропольского края». Постановление губернатора СК от 31.12.99 № 798 // Сб. законов и других правовых актов Ставропольского края. 2000. № 11-12 (77-78).
12. Краевая целевая программа «Развитие этнических и этноконфессиональных отношений в Ставропольском крае на 2007 - 2009 годы». Постановление губернатора СК от 26.03.2007 г. № 163 и от 25.05.2007 г. № 289 // Материалы и текущие документы Комитета Ставропольского края по делам национальностей и казачеству. 2007.
Поступила в редакцию 21 апреля 2009 г.
