CC BY
38
УДК 327.8
Политико-экономические санкции в современных международных отношениях: историко-политологический анализ
МЕДВЕДЕВ ДМИТРИЙ АНДРЕЕВИЧ,
заместитель декана факультета комплексной безопасности ТЭК Российского государственного университета нефти и газа (НИУ) имени И. М. Губкина; доцент кафедры политологии МГЛУ, кандидат политических наук (e-mail: medvedev.d@gubkin.ru); МАЛЫХ АНАСТАСИЯ ЕВГЕНЬЕВНА,
эксперт Научно-исследовательского института проблем безопасности СНГ (e-mail: malykh.anastasia@mail.ru)
АННОТАЦИЯ
Авторами исследована эволюция санкционного механизма как политико-экономического инструмента в международных отношениях. Проведен анализ практики применения ограничительных мер со стороны США, стран Европейского союза и иных государств. Предпринята попытка выявить механизмы легитимации односторонних санкций и оценить их эффективность относительно заявленных целей. КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: санкционная политика; Европейский союз; Российская Федерация; рестрикции; топливно-энергетический комплекс
POLITICAL AND ECONOMIC SANCTIONS IN MODERN INTERNATIONAL RELATIONS: HISTORICAL AND POLITICAL ANALYSIS
MEDVEDEV DMITRIY ANDREEVICH,
deputy Dean of the Faculty of Integrated Security of the Fuel and Energy Complex of the National University of Oil and Gas «Gubkin University»; Associate professor at the Political Sciences Department of Moscow State Linguistic University; Candidate of Political Sciences (e-mail: medvedev.d@gubkin.ru) MALYKH ANASTASIA EVGENIEVNA,
expert of the CIS Security Research Institute (e-mail: malykh.anastasia@mail.ru) ANNOTATION
The evolution of sanctions mechanism was investigated by authors as a political and economic tool in international relations. The analysis of restrictive measures applying practice by the USA, European Union members and other countries was conducted. An attempt was made to identify the mechanisms for legitimizing unilateral sanctions and assess their effectiveness in relation to the stated goals.
KEYWORDS: sanctions policy; European Union; Russian Federation; restrictions; Fuel and Energy Complex
Обострение глобальной геополитической обстановки и усиление факторов стратегической нестабильности, наблюдаемые в начале XXI века, актуализировали в научной и экспертной литературе анализ практик и способов использования ограничительных мер различного характера в международных отношениях. При этом стоит отметить, что термин «санкции»,
который активно вошел в повседневный обиход, представляется в определенной степени неоднозначным для толкования.
Дело в том, что санкции, как правило, предполагается рассматривать как принудительные меры, применяемые в отношении государства - нарушителя международных норм в той или иной сфере [1]. Вместе с этим
в текущих условиях в средствах массовой коммуникации санкциями именуются практически любые ограничительные меры, применяемые на межгосударственном уровне.
Ст. 41 Устава ООН упоминает санкции как «меры, не связанные с использованием вооруженных сил» [2], такие как разрыв экономических отношений, прекращение средств сообщения в сфере транспорта и связи, разрыв дипломатических отношений и т. д. Вместе с тем рамки указанной дефиниции не определены, что существенно расширяет список таких мер и оставляет их применение на усмотрение субъекта санкционной политики.
Считается, что история санкционных мер берет свое начало еще в 432 г. до н. э., когда был одобрен законопроект Перикла о прекращении торговли городов Афинского морского союза с городом Мегара по причине предоставления убежища беглым афинским рабам, тем самым была образована так называемая морская блокада, что впоследствии привело к Пелопоннесской войне, результатом которой стало уничтожение Афинского союза [3]. Эти меры можно рассматривать в качестве одного из первых примеров ограничительных мер экономического характера.
Следует отметить, что интенсивное развитие инструмента санкций как инструмента и способа оказания давления на государства невоенным способом произошло в ходе «холодной войны». Риск открытого военного противостояния между ядерными державами стимулировал развитие способов влиять на другие государства посредством ограничений на доступ к технологиям, энергоносителям, вооружения и иных товаров.
Так, Соединенные Штаты в 1960-1962 годах ввели эмбарго на ввоз товаров в Кубу (кроме питания и медикаментов). Для легитимации Вашингтон обвинил Кубу в нарушении международных правил после национализации американских компаний кубинским правительством. Однако, по сути, введенные ограничительные меры были направлены на дестабилизацию экономической и, как следствие, политической ситуации в стране. США прибегали к санкциям не только для ослабления экономического положения в Ираке и Ливии, но и для подрыва доверия населения к действующему правительству с перспективой его замены [4]. Иными словами, Соединенными
Штатами санкции открыто стали использоваться не в качестве наказания нарушителя международного права, а в качестве инструмента достижения политических целей.
Термин «санкции» использовался в качестве одного из средств легитимации, хотя в действительности легитимность продуктового эмбарго позднее была поставлена под сомнение многими организациями, включая ООН. Стоит отметить, что именно легитимация односторонних ограничений для международной общественности, а не их содержание и правовая обоснованность стали ключевой задачей Соединенных Штатов и их союзников [5, 6].
В современных международных отношениях некоторые государства или наднациональные объединения могут характеризовать санкции как неотъемлемую часть проводимой ими политики. Так, Европейский союз на законодательном уровне закрепляет санкционные ограничительные меры в качестве обязательного элемента «комплексного и всеобъемлющего политического подхода» наряду с политическим диалогом на международной арене и другими инструментами воздействия на страну-цель [7]. Также в документе отмечаются 4 группы объектов, которые могут быть подвержены таким мерам: правительства государств, не являющихся членами ЕС, юридические лица, группы или организации террористического характера, физические лица, поддерживающие политику, не отвечающую интересам конфедерации и международной безопасности [8].
Обозначенный комплексный подход подразумевает использование ограничительных мер экономического или политического характера (исключение из международных организаций и форумов и т. д.), а также формирование информационной повестки, дискредитирующей власть выбранного государства для обеспечения давления «снизу».
Трансформацию практики применения санкционной политики в качестве меры внешнеполитического давления можно проследить на примере политики Германии, ведущей страны - участницы ЕС.
Так, п. 4 Закона о внешней торговле и платежах ФРГ действуют обязательства государства соблюдать экономические санкции, принятые решением Совета Европейского союза, резолюций Организации Объединенных Наций, международных договоров, а также
в интересах безопасности Германии или любой страны - участницы ЕС, в целях недопущения нарушения мирного сосуществования народов. Кроме того, в 2016 году была издана «Белая книга» Германии, где одной из задач по изменению среды безопасности в государстве и на территории всей Европы было провозглашено использование гражданских и военных сил для соблюдения эмбарго и санкций [9].
В качестве правового обоснования санкци-онной политики ФРГ рассматривают Договор о Европейском союзе (The Maastricht Treaty, 1992), где в ст. 29 устанавливается обязательство государств - членов Союза поддерживать и проводить на национальном уровне политику организации. Также ст. 215 Договора о функционировании Европейского союза (The Treaty on the Functioning of the European Union, 1957) закрепляет за Советом принимать решения о введении экономических или иных ограничений в экономических или финансовых отношениях с иностранными государствами, которые могут объединять меры, направленные как на физических и юридических лиц, так и на негосударственные образования. Кроме того, Федеративная Республика Германия как государство в составе ЕС соблюдает резолюции Совета Безопасности ООН и введенные им санкционные меры соответственно.
Ограничительные меры Совета Безопасности ООН вводятся посредством резолюций тогда, когда исчерпаны все мирные средства урегулирования. В качестве примера можно привести санкции против Ирана в связи с ядерной программой страны, которые обусловлены попытками создать ядерное оружие и нарушением Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД) по нераспространению такого вида оружия [10]. Санкции США и Европейского союза против Ирана, принятые членами Совета Безопасности ООН, запрещают экспорт атомной, ракетной, иной военной техники, инвестиции в иранский топливно-энергетический комплекс, финансовые транзакции. Данные ограничительные меры отменялись в связи с достижением соглашения по СВПД в 2015 году, однако снова вступили в силу в 2018-м по причине нарушения Ираном своих обязательств. В настоящее время государство ограничено в торговом и экономическом взаимодействии с США и странами Европейского союза, а также
отключено от международной межбанковской системы SWIFT.
Однако санкции не принесли результата в виде соглашения с иранским правительством, которое бы двусторонне соблюдалось. Более того, в соответствии с позицией ООН санкции не могут характеризоваться по успешности и не являются карательными мерами, а нацелены на поддержание государств, которые стремятся к «осуществлению мирных переходных процессов». В 2022 году переговоры о снятии ограничений с Ирана во многом продиктованы не сближением позиций стран, а с усугублением ситуации на мировом энергетическом рынке в результате введения других ограничений (против России).
Согласно данным европейской базы Global Sanctions Data Base, средняя оценка эффективности санкционных мер по политическим мотивам составляет 34%, при этом наблюдается снижение показателя успешного применения таких ограничений за период с 1950 по 2016 год [11]. Рассматриваемые санкции включают торговые, финансовые меры, ограничения в географическом передвижении физических лиц, санкции в сфере продажи оружия и военной помощи, дипломатии и т. д. Наиболее распространенными целями санкций, в соответствии с анализом 729 таких случаев, являются: необходимость соблюдения прав человека, демократических принципов, прекращение войны, смена политического курса государства.
Объектом санкций являются, как правило, наиболее уязвимые и стратегически важные сферы деятельности государства. Так, принятые в отношении России ограничения после начала специальной военной операции в 2022 году направлены в том числе на нарушение функционирования объектов нефтегазовой промышленности для нанесения экономического ущерба стране. Опираясь на теорию комплексной безопасности, можно отметить, что санкции носят многовекторный, гибридный характер. Зарождаясь в политической сфере, они могут иметь негативные последствия во всех сферах (социальная, финансово-экономическая, технологическая и др.) в том числе для стран, выступивших их инициаторами. Введенный рядом стран запрет инвестирования в энергетический сектор и экспорта в Россию товаров и технологий, в том числе для нефтеперерабатывающей промышленности,
создает очевидные угрозы для обеспечения стабильной работы отечественного топливно-энергетического комплекса. Вместе с этим рестрикции вызвали дестабилизацию ситуации на рынке энергоносителей и, соответственно, рост цен и дополнительных издержек для стран-импортеров.
Следует подчеркнуть, что в настоящее время механизм санкций утратил свое первоначальное значение и используется в большинстве случаев как инструмент политического давления на государство, действия которого не представляются выгодными для другой страны либо же коалиции. По этой причине современную санкционную политику следует квалифицировать как применение рестрикций или ограничительных мер в связи с политическими интересами и целями того или иного государства.
Стоит также отметить деструктивную роль санкционного давления при осуществлении межгосударственного диалога. Так, например,
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Резолюция Совета Безопасности ОНН 2231 (2015). Режим доступа: URL: https://www. un.org/securitycouncil/content/2231/background.
2. Устав ООН (United Nations Charter) [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: https:// www.un.org/en/about-us/un-charter/full-text.
3. Guidelines on the implementation and evaluation of restrictive measures (sanctions) -4 May 2018 [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: https://data.consilium.europa.eu/ doc/document/ST-5664-2018-INIT/en/pdf.
4. Бузескул В. П. История афинской демократии. СПб: ИЦ «Гуманитарная Академия», 2003. - 480 с.
5. Медведев Д. А., Тарчокова A. А. Инструменты международной легитимации внешнеполитических действий России в условиях информационного противоборства // Информационные войны. - 2018. - № 3(47). - С. 34-37.
6. Мокрова Е. М. Антироссийские экономические санкции США в нефтяном секторе: вызов или стимул для внешней политики РФ / Е. М. Мокрова // Власть. - 2022. - Т. 30. - № 2. - С. 77-83. -Режим доступа: DOI: 10.31171/vlast.v30i2.8937.
7. Тарчокова A. А. Международная легитимизация действий во внешней политике
политический бойкот стран Арктического совета председательства России из-за военной спецоперации на Украине приводит к созданию предпосылок к дестабилизации ситуации в этом регионе и отсутствию площадок для конструктивного диалога по региональным вопросам (поисково-спасательные операции, навигация, защита коренных народов и т. д.).
Таким образом, став одним из инструментов достижения внешнеполитических целей, санкционный механизм приводит не с к сдерживанию конфликтов, а наоборот, к их усугублению и укоренению, так как многие из экономических блокад или эмбарго вводятся на продолжительный период времени. Вместе с этим использование ограничительных мер все чаще не приводит к ожидаемым результатам, так как нарушает ход конструктивной коммуникации конфликтующих сторон.
России в контексте украинского и сирийского конфликтов: концепция «ответственность по защите» // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 4, История. Ре-гионоведение. Международные отношения. -2019. - № 1. - С. 207-215. - Режим доступа: DOI: https://doi.0rg/10.15688/jvolsu4.2019.1.18.
8. Ashburn H. /..The 2016 "White Paper on German Security Policy and the Future of the Bundeswehr": An Analysis of its Positioning, Reception, and Conditions of Implementation, 2017. Режим доступа: URL: https://scholarship.claremont.edu/cgi/viewcontent. cgi?article=2528&context=cmc_theses.
9. Gabriel Felbermayr, Aleksandra Kirilakha, Constantinos Syropoulos, Erdal Yalcin, Yoto V. Yotov The global sanctions data base, 2020. Режим доступа: URL: https://european.economicblogs. org/voxeu/2020/kirilakha-syropoulos-yalcin-yotov-global-sanctions-data.
10. Jean Salmon (ed.), Dictionnaire de droit public international, Bruylant/AUF, Brussels, 2001.
11. Иранская «ядерная сделка» стала маловероятной [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: https://www.vedomosti.ru/politics/ articles/2022/05/25/923675-iranskaya-yadernaya-sdelka.
BIBLIOGRAPHY
1. UN Security Council resolution 2231 (2015). Mode of access: URL: https://www.un.org/ securitycouncil/content/2231/background.
2. The Charter of the United Nations (United Nations Charter) [Electronic resource]. Mode of access: URL: https://www.un.org/en/about-us/ un-charter/full-text.
3. Guidelines on the implementation and evaluation of restrictive measures (sanctions) - 4 May 2018 [Electronic resource]. Mode of access: URL: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ ST-5664-2018-INIT/en/pdf.
4. Buzeskul V. P. History of Athenian democracy. St. Petersburg: IC "Humanitarian Academy", 2003. - 480 p.
5. MedvedevD. A., TarchokovaA. A. Instruments of international legitimization of Russia's foreign policy actions in the context of information warfare // Information wars. - 2018. - № 3(47). -Pp. 34-37.
6. Mokrova E. M. US anti-Russian economic sanctions in the oil sector: a challenge or incentive for the foreign policy of the Russian Federation / E. M. Mokrova // Power. - 2022. -Vol. 30. - No. 2. - pp. 77-83. - DOI: 10.31171/ vlast.v30i2.8937.
7. TarchokovaA. A. International legitimization of actions in Russia's foreign policy in the context of the Ukrainian and Syrian conflicts: the concept of "responsibility to protect" // Bulletin of Volgograd State University. Series 4, History. Regional studies. International relations. - 2019. - No. 1. - pp. 207-215. - Mode of access: DOI: https://doi. Org/10.15688/jvolsu4.2019.1.18.
8. Ashburn H. L. The 2016 "White Paper on German Security Policy and the Future of the Bundeswehr": An Analysis of its Positioning, Reception, and Conditions of Implementation, 2017. Mode of access: URL: https://scholarship.claremont.edu/cgi/view-content.cgi?article=2528&context=cmc_theses.
9. Gabriel Felbermayr, Aleksandra Kirilakha, Constantinos Syropoulos, Erdal Yalcin, Yoto V. Yotov The global sanctions data base, 2020. Mode of access: URL: https://european.economicblogs. org/voxeu/2020/kirilakha- syropoulos-yalcin- yotov-global-sanctions-data.
10. Jean Salmon (ed.), Dictionnaire de droit public international, Bruylant/AUF, Brussels, 2001.
11. The Iranian "nuclear deal" has become unlikely [Electronic resource]. Mode of access: URL: https://www.vedomosti.ru/politics/articles/2022/ 05/25/923675-iranskaya-yadernaya-sdelka.
