CC BY
17
ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕШЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ И СОЦИОКУЛЬТУРНЫХ ПРОБЛЕМ В ПЕРМСКОМ КРАЕ*
Н.В. Борисова, И.А. Германов, Н.А. Несевря, Е.Б. Плотникова
Регионы современной России испытывают постоянное воздействие инноваций, которые в последние пять-шесть лет носят преимущественно политико-административный характер. Что происходит с регионом в условиях инновационной региональной политики, реализуемой как Центром, так и самими региональными элитами? Пермский край является примером коинновационного (следует инновациям Центра) и вместе с тем инновационного (продуцирует инновации сам) развития. Процесс интеграции, муниципальная и административная реформы, социальная политика оказываются своего рода «проектами», реализуемыми региональными властями. Жизнь пермского регионального сообщества - это повестка дня, формируемая в том числе политическими и экономическими элитами, которые принимают решения как внутри региона, так и за его пределами. Решения являются своего рода вызовом для сообщества, которое реагирует на них. Таким образом, в фокусе внимания оказываются анализ политико-управленческих решений, их воздействие на социокультурные и социально-экономические характеристики регионального сообщества, его реакции на эти решения.
*
Статья подготовлена в рамках проекта, поддержанного РГНФ, № 08-03-
14065г.
Пермский край - регион расколов
Пермский край - регион, во многом типичный для современной России по глубине формирования рыночных отношений, по содержанию и уровню социально-экономического развития, социальному составу населения, его занятости в экономике, уровню благосостояния, демографическим процессам. Прикамье по праву считается ядром старопромышленного Урала. В регионе расположены предприятия многих стратегически важных для современной России отраслей промышленности. На российском и мировом рынках регион специализируется в таких отраслях промышленности, как машиностроение, химия и нефтехимия, металлургия, топливная, лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная. По объему промышленной продукции регион занимает 14-е место в Российской Федерации (в Приволжском федеральном округе (далее ПФО) - 4-е)1. Экспортно-ориентированный характер региональной экономики обеспечивает уже на протяжении последних шести-восьми лет более высокие среднедушевые доходы населения. Пермь как город-«миллионер» оказывает модернизирующее воздействие на весь регион. Вместе с тем пространственная структура региона не может быть описана в виде пирамиды. Наряду с Пермью наличествуют несколько центров («точек») экономического роста (Березники, Соликамск, Кунгур, Чайковский, Добрянка, Полазна, Губаха) с преимущественно экспортными или перерабатывающими отраслями промышленности. «Наличие нескольких центров делает центр-периферийное неравенство многополярным, а социальный ландшафт - достаточно мозаичным»2.
Эти «точки роста» имеют отношение к еще одной важной характеристике современного Прикамья. Речь идет о тенденции, которая в советское время имела отношение исключительно к Москве, а в настоящее время проявляется и в регионах России, в том числе и в Прикамье, - развитие агломерации, появление «городов/ территорий - спутников». В Пермском крае - это, например, По-
1 Регионы России. Основные характеристики субъектов Российской Федерации, 2005 г. - М., 2006. - С. 407.
2 Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ // Социальный атлас российских регионов. Портреты регионов. - Режим доступа: Шр://а1:1а8. socpo1.ru/portraits/perm.shtm1 [Дата посещения 12 февраля 2008].
лазна. Появление агломерации Полазна в Прикамье является результатом ресурсного сдвига (нефтедобыча), процессов урбанизации и появления прослойки так называемого upper-middle class, со специфическими характеристиками, вкусовыми предпочтениями и ценностями (в частности, желание приобретать недвижимость и жить в ближайшем пригороде, что способствует строительству коттеджных поселков, таунхаусов и т.п.). Вторым примером пермской агломерации является Кунгур, ставший «точкой роста» после дефолта 1998 г. в результате развития пищевой промышленности. Именно в Кунгуре в настоящее время действуют одни из наиболее успешных предприятий пищевой промышленности края. Активное развитие агломерации, диспропорция в заработных платах между добывающими и ресурсообрабатывающими и другими отраслями экономики стимулируют трудовую и профессиональную мобильность нового среднего класса Прикамья, что вполне соответствует общероссийским тенденциям.
Но наряду с успешно развивающимися экспортно-ориентированными территориями и районами в крае есть и депрессивные города, даже целые районы, где расположены не работающие в настоящее время предприятия угольной отрасли промышленности (например, в Кизеле), находящиеся если не в упадке, то в глубоком застое предприятия лесной отрасли Красновишерского района и Коми-Пермяцкого округа. Налицо колоссальный разрыв между экспортно-ориентированными успешными «вотчинами» ЛУКОЙЛа, «Уралкалия» и «Сильвинита»1, «Газпрома» (Березники, Соликамск, Полазна, Краснокамск, Оса, Чернушка и др.) и системно умирающими, абсолютно дотационными «угольными» территориями Ки-зеловского угольного бассейна, чьи «золотые времена» пришлись на 1950-1970-е годы. Такое различие тем более очевидно по линии «город - село» и особенно между значительно урбанизированной Пермской областью и преимущественно аграрным Коми-Пермяцким округом (КПАО).
Отдельное место в пространственном развитии региона занимает КПАО, вошедший в результате объединения в состав края в
1 ОАО «Уралкалий» и ОАО «Сильвинит» специализируются на производстве калийных удобрений, занимают ведущие позиции на крупнейших мировых рынках минеральных удобрений.
2005 г. Это территория с низким уровнем экономического и социального развития, заселенности и освоенности. «Коми-Пермяцкий округ - слаборазвитый и депрессивный регион, занимающий до момента объединения с Пермской областью последнее место по всем показателям в Приволжском федеральном округе. Так, например, доля собственных доходов в расходах региональных бюджетов в 2004 г. в округе была самой низкой в ПФО - 22,6%»1. Для округа характерен крайне низкий уровень урбанизации (31%) - самый низкий в Европейской части России. На территории Коми-Пермяцкого округа один город - административный центр Кудым-кар с численностью 34,1 тыс. человек, который относится к так называемым малым городам.
Система управления по-пермски
Для региональной политики на протяжении многих лет характерны либерализм (особенно в экономической сфере), относительно устойчивый межэлитный консенсус (в политической сфере), а в последние два-три года - технократизм в области управленческих решений. Именно технократизм, замещающий политику, а также проектное управление в условиях диверсифицированной структуры региона обусловили достаточно активную инноватив-ную по своему характеру региональную политику, ориентированную, в том числе, на ускоренное реформирование социальной сферы. В условиях российской трансформации 1990-х годов, сопровождавшейся максимальным «уходом государства» из социальной сферы, последняя оказалась наиболее проблемной и нуждающейся в реформировании. В пермском случае эта общая для России проблема характеризуется наличием достаточно «сильных внутрирегиональных различий экономики и рынков труда, что весьма типично для индустриальных регионов с преобладанием монофункциональных городов, имеющих отрасли разной конкурентоспособности»2.
1 Концепция Программы социально-экономического развития Пермского края в 2006-2010 годах и на период до 2015 г. - Режим доступа: http://www.perm. ru/finanses/?document=991 [Дата посещения 17 февраля 2008].
2 Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ // Социальный атлас российских регионов. Портреты регионов. - Режим доступа: http://at1as. socpo1.ru/portraits/perm.shtm1 [Дата посещения 12 февраля 2008].
Как и во всех регионах РФ, функционирование системы управления регионом обеспечивается федеральными законами об организации органов исполнительной и законодательной (представительной) власти в субъектах РФ, об общих принципах организации местного самоуправления, о государственной и муниципальной службе, а также региональными уставом и законами. Президентские инициативы начала 2000-х годов (прежде всего, отмена всенародных выборов губернаторов) стали одной из причин изменения системы формирования органов власти в регионе. Но важнейшей причиной изменения структуры всех ветвей власти региона, а также федеральных структур стал интеграционный процесс - объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Этот процесс проходил в рамках реализации так называемой административной реформы, что выразилось в начатом в 2005 г. в Прикамье переходе от традиционной модели государственного управления к функционально-целевой, ориентированной на повышение эффективности системы администрирования. Авторы этой модели (администрация губернатора Пермского края) исходили из идеи о том, что государственное управление есть ключевой фактор, обеспечивающий устойчивое социально-экономическое развитие региона. Главная цель деятельности системы региональных органов государственной власти - сделать государственное управление социально и экономически эффективным для жителей Пермского края. Данное положение было прописано в качестве цели в распоряжении губернатора Пермской области от 11 июля 2005 г. «О совершенствовании деятельности органов исполнительной власти Пермской области»1.
Главное требование, предъявляемое к функционально-целевой модели управления регионом, - структура органов власти должна быть иерархичной и отражать систему целеполагания. Понимая, что регион - сложный объект управления, региональные власти систематизировали те продукты и услуги, которые должно производить государство на региональном уровне. Именно они воплотились в систему целей. Таким образом, краевые власти выделили три основные составляющие развития: 1) люди, живущие в
1 Сулимов К., Пунина К, Троицкая Е. Эффективное государственное управление. Функционально-целевая модель управления, цели и задачи исполнительных органов государственной власти края: Лекция, подготовленная по проекту «Пропаганда», 2007 г. [Из личного архива Н.В. Борисовой].
регионе; 2) бизнес, работающий в регионе; 3) территория, на которой живут люди и существует бизнес.
Исходя из этого, была построена модель управления Пермским краем, основанная на методике целепологания: 1) развитие человеческого потенциала; 2) экономический рост; 3) развитие инфраструктуры края.
Правительство Пермского края, созданное в июне 2006 г., структурно, организационно и функционально соответствует приведенным выше целям. Во главе выделенных целевых блоков стоят заместители председателя правительства, каждый из которых отвечает за одно из четырех направлений деятельности.
1. Экономический рост.
2. Развитие человеческого потенциала.
3. Развитие инфраструктуры.
4. Развитие муниципальных образований.
Особняком стоят Министерство финансов, Министерство общественной безопасности и Агентство по управлению имуществом.
В рамках реализации административной реформы и введения в действие функционально-целевой модели управления регионом краевые власти предложили следующую номенклатуру ведомств и подразделений, образующих органы исполнительной власти края: министерство, агентство, инспекция. Министерства Пермского края осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами губернатора Пермского края и Правительства Пермского края сфере деятельности. Процесс выработки политики, таким образом, отделяется от процесса исполнения политики. Агентства Пермского края осуществляют в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции. Они не могут обладать контрольно-надзорными полномочиями и правом разработки и принятия нормативных правовых актов. Инспекции Пермского края осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. С точки зрения авторов пермской административной реформы, подобная функциональная специализация ведомств исключает конфликт интересов между функциями выработки политики, исполнением политики и контролем за исполнением политики.
Демографическая ситуация в Прикамье
В своем послании к Законодательному собранию края в 2007 г. губернатор О. Чиркунов впервые обратил внимание на проблему роста численности населения - именно на ту проблему, которая наиболее остро стоит в регионе в последние полтора десятилетия. «Наша основная цель - рост численности населения края»1. Численность населения Пермского края, по данным на 1 января 2007 г., составила 2730,9 тыс. человек. Из них в Коми-Пермяцком автономном округе проживают 146,5 тыс. человек. 74,9% населения края проживает в городах и поселках городского типа, что несколько больше, чем в среднем по России (73%) и в Приволжском федеральном округе (70,1%).
Столица края - Пермь, по данным переписи 2002 г., является городом-миллионником. В двух городах края, Березниках и Соликамске, население превышает 100 тыс. человек (179,9 тыс. и 104,1 тыс. человек соответственно). В пяти городах региона численность населения более 50 тыс. человек: Краснокамск (60,5 тыс.), Кунгур (73,7 тыс.), Лысьва (74,1 тыс.), Чайковский (89,3 тыс.), Чусо-вой (52,5 тыс.).
Достаточно серьезной проблемой для Прикамья стала проблема естественной убыли населения. С 1990 г. число жителей Прикамья сократилось более чем на 290 тыс. человек (примерно на 10%).
Как и во многих других регионах России, в Пермском крае наблюдается демографическое старение. Спецификой этого процесса является сокращение рождаемости, в то время как смертность в старших возрастах практически не уменьшается, продолжительность жизни отстает по сравнению с продолжительностью жизни мужчин и женщин в развитых странах.
Для Прикамья характерна тенденция сокращения численности трудоспособного населения. Особенно остро эта проблема стоит в 16 территориях Пермского края, среди которых особенно выделяются города Гремячинск, Губаха, Кизел, что связано с реструктуризацией шахт угольного бассейна, вызвавшей высокий
1 Чиркунов О. Доклад о социально-экономическом и политическом развитии Пермского края... - Режим доступа: http://www.perm.ru/files/poslanie19072007. doc [Дата посещения 10 февраля 2008].
уровень безработицы в указанных территориальных образованиях, и выездом шахтеров в другие города края и страны. Именно здесь сложилась проблема «территорий без населения», которую в последние три года власти считают одной из наиболее острых в регионе. Причина носит структурный характер - это старопромышленные моноотраслевые территории, которые в условиях кризиса угольной промышленности оказались в депрессивном состоянии. Исключением в Кизеловском угольном бассейне является г. Гу-баха, где угольная промышленность своевременно была «заменена» на химическую. Проблемы социально-экономического плана носят системный характер: высокая заболеваемость, сложные демографическая и экологическая ситуации, безработица, низкое качество жизни - составляющие депрессии этих территорий.
В течение 1990-х годов в крае неуклонно снижались показатели рождаемости. Влияние социально-экономических факторов на демографические процессы проявляется через образ жизни населения, формирующий демографическое поведение. Высокие доходы и уровень жизни не являются безусловной гарантией увеличения рождаемости. Одни из самых низких коэффициентов рождаемости наблюдаются среди городского населения Пермской области, которое отличается более высокими показателями, определяющими уровень жизни. Уровень образования женщин, их высокая занятость в общественном производстве, новые приоритеты в поведении, связанные с переориентацией на внесемейные ценности, в целом распространение городского образа жизни ведут к снижению числа детей в семьях, к увеличению возраста вступления в брак и откладыванию рождения детей на более поздний срок.
Состояние семейности в Пермском крае отражает тенденции, характерные для России в целом. В первые десять лет периода экономической либерализации наблюдаются снижение числа браков и рост числа разводов. Основными причинами кризиса семьи жители края считают экономические факторы. По данным опроса, больше половины (58%) полагают, что у людей просто нет средств, чтобы нормально обеспечить свою семью, почти каждый второй участник опроса (47%) отмечает отсутствие нормальных жилищных условий. Социально-психологические факторы в такой ситуации уходят на второй план. Примерно две пятых респондентов в качестве причин, мешающих созданию семьи или проводящих к ее распаду, на-
зывали характер и эмоции людей, каждый десятый - другие личностные характеристики: нравственность, приверженность религиозным нормам или, напротив, расчетливость.
Все эти негативные тенденции фиксируются региональными властями, которые в процессе разработки и принятия программы социально-экономического развития Пермского края заявили о безусловном приоритете в региональной, общественно-государственной политике «наилучшего обеспечения прав и интересов ребенка»1. Следует отметить, что региональная политика в области защиты материнства и детства в регионе была очень успешной. Речь идет об областной целевой программе «Семья и дети Прикамья», законах Пермской области «Об охране семьи, материнства, отцовства и детства», «О приемной семье», «О патронатном воспитании», программах адресной социальной поддержки и др., которые способствовали повышению статуса семьи, охране здоровья матери, защите прав детей, некоторому улучшению брачно-семейных показателей Прикамья.
В феврале 2008 г. в Прикамье решением Законодательного собрания края создан институт Уполномоченного по правам ребенка, который призван содействовать государственной защите прав ребенка, их соблюдению органами государственной власти и органами местного самоуправления. В этом отношении Прикамье заметно отстает от других регионов (Москва, Новгород, Ижевск), где подобный институт функционирует на протяжении нескольких лет.
Наиболее интересным институциональным проектом стало создание в Прикамье совета по вопросам семьи, материнства, отцовства и детства. Впервые за долгие годы существования официальной государственной политики в области семейных отношений появилась организация, целью которой является защита не только материнства и детства, но и отцовства. Трудно пока прогнозировать, станет ли этот орган реальным проводником гендерно ориентированного курса в сфере семейной политики, о приверженности которой региональные власти заявили в 2007 г., обозначив значи-
1 Программа социально-экономического развития Пермского края (рабочий проект). - Режим доступа: http://www.perm.ru/finanses/?document=1087 [Дата посещения 12 февраля 2008].
мость вопроса мужского здоровья как одного из краеугольных в проблеме демографического развития региона.
В конце 1999-х годов для решения проблем сглаживания территориальных диспропорций использовалась политика бюджетирования и бюджетной поддержки. Но с точки зрения новых властей (администрация губернатора О. Чиркунова), ориентированных на управление регионом исходя из идей бизнес-планирования и бизнес-администрирования, такой подход не может быть признан целесообразным и эффективным. В настоящее время наиболее продуктивным вариантом преодоления кризиса депрессивных территорий, с точки зрения краевых властей, является политика расселения. В устранении территориальных диспропорций может оказать помощь способ управления территорией, основанный на выявлении ядер тяготения «полюсов роста», способных повести за собой территорию, и формировании новых территориальных образований -управленческих округов. Последние, в свою очередь, должны сыграть важную роль в повышении устойчивости и сбалансированности пространственного развития и конкурентоспособности региона. Соответственно, «не точки роста» как бы остаются «за бортом», и эти территории в лучшем случае расселяются.
Политика расселения отдельных территорий имеет в Прикамье почти десятилетнюю историю. Еще в конце 1990-х годов начали реализацию программы по переселению жителей Кизела, Гре-мячинска в наиболее перспективные территории. Для этого использовали инструменты финансовой поддержки: сертификаты на получение жилья и т.п. Но такая политика не дала результатов: получив сертификаты, жители депрессивных регионов обналичивали их и оставались жить в родных городах. Эта проблема носит не столько социально-экономический, сколько социопсихологический характер. В Прикамье есть примеры, когда старики, прожившие в деревне всю свою жизнь, категорически отказываются оставлять насиженное место. В таком случае населенный пункт не считается расселенным, и власти обязаны выделять средства на его содержание. Эта проблема очевидна для краевого правительства. Власти публично об этом заявляют, но конкретных вариантов решения до сих пор не выработано, поскольку управление региональным сообществом - это не управление бизнес-корпорацией, где все предельно рационализировано. Рассуждая о возможных и
наиболее эффективных вариантах решения демографических проблем в регионе, губернатор О. Чиркунов задается вопросом: может ли государство эффективно повлиять на решение семьи о рождении ребенка? Как сделать так, чтобы это решение принимали в первую очередь успешные семьи, способные вырастить полноценных членов общества? По его мнению, необходимы три ключевых момента: материальное благополучие, наличие собственного жилья и, главное, - уверенность в будущем детей. Иными словами, главным объектом социальной политики государства должен являться средний класс, считает О. Чиркунов. Остается, однако, открытым вопрос: способна ли региональная власть (исходя из институциональных, финансовых и других возможностей) решить проблему приращения среднего класса в отдельно взятом регионе РФ?
Пермское этнокультурное разнообразие и национальная политика региональных властей
Пермский край расположен на стыке зон расселения финно-угорских и тюркских народов. Этот фактор обеспечивает весьма пестрый по своему характеру этнический состав его населения. Доля русских в Пермской области на начало 2000-х годов составляла чуть менее 88%; татар - 2,7, башкир - 1,5%. Казалось бы, русское население доминирует. Приведенные выше цифры не могут свидетельствовать о повышенной доле татаро-башкирского населения. В совокупности эта группа составляет 4,2%. Так, в Челябинской и Свердловской областях, этническая структура населения которых аналогична пермской, татары и башкиры в совокупности составляют 10,3 и 4,8% соответственно для каждого из регионов. Коми-Пермяцкий АО - один из двух автономных округов России с преобладанием титульного населения (представители финноугорской группы), но, в отличие от автономий Крайнего Севера, доля титульного населения, коми-пермяков, за межпереписной период 1989-2002 гг. почти не изменилась (59%). Этнические проблемы для Прикамья нехарактерны, однако уровень жизни титульного населения округа намного ниже, так как оно в основном сельское.
По данным Всероссийской переписи населения 2002 г., на территории края проживают представители более чем 120 национальностей. Наиболее красноречиво об этнической структуре При-
камья говорят данные по г. Перми1. Восемь народов, населяющих город, - русские, татары, украинцы, башкиры, коми-пермяки, удмурты, белорусы и азербайджанцы - имеют численность, превышающую 3 тыс. человек. Наиболее многочисленны русские -898,5 тыс. человек (88,9% жителей города), вторые по численности - татары - 40,1 тыс. человек (4,1%) и украинцы - 10,1 тыс. человек (около 1%). Чуть более 11,3 тыс. пермяков, участвовавших в переписи, не указали свою национальную принадлежность. Перепись 2002 г. зафиксировала изменения в этноструктуре края по сравнению с данными на 1989 г., когда проводилась последняя Всесоюзная перепись населения. Сократились численность и удельный вес башкир, коми-пермяков, татар, удмуртов, украинцев и некоторых других. Наряду с этим увеличилось число азербайджанцев, армян, таджиков, т.е. выходцев из южных республик бывшего СССР. Так, в целом по Пермской области2 за межпереписной период число азербайджанцев выросло в 1,5 раза, армян -в 2, таджиков - в 2,3 раза. Такие структурные изменения стали результатом миграционных потоков на постсоветском пространстве в 1990-е годы. Анализ внутрирегиональных и внешних миграционных потоков показывает, что с течением времени объем перемещений населения региона постепенно сокращается, что указывает на сужение возможностей для мобильности. Так, например, 3/4 нынешних жителей края, являющихся выходцами из других регионов, поменяли место жительства еще в советский период: 53% - более 25 лет назад, 22% - от 16 до 25 лет назад. В 90-е годы край пополнился еще 18% внешних мигрантов, а за последние пять лет - только 8%3.
В Прикамье действуют семь традиционных религиозных течений. Опираясь на исследования, проводимые учеными ПГТУ в сотрудничестве со службой мониторинга обладминистрации, профессор М.Г. Писманик отмечает, что к 2004 г. численность религиозно ориентированных граждан в Пермском крае составила более 3/4 (77,6%) взрослого населения региона. На территории региона во многих муниципалитетах есть специальные подразделения в
1 Основные итоги Всероссийской переписи населения 2002 г. по г. Перми. -Режим доступа: http://www.oblstat.permregion.ru [Дата посещения 12 февраля 2008].
2 Там же.
3 По данным формализованного опроса, проведенного в феврале - марте 2006 г. ПЦСПиСИ.
структуре органов местного самоуправления, курирующие конфессиональные вопросы и взаимодействия с религиозными организациями. К примеру, в г. Перми это отдел по работе с общественными организациями. В середине 2000-х годов в Перми действовала городская целевая программа «Общественное участие», где одним из направлений взаимодействия и работы городской администрации была работа с этническими и религиозными организациями и структурами. Всего в регионе действует более 70 национально-культурных общественных организаций.
Интерес и активное участие пермских властей в этноконфес-сиональных вопросах и процессах на региональном уровне имеют более чем десятилетнию историю. Тенденции усложнения этно-конфессиональной структуры региона обусловили интерес властей к этническому вопросу, который традиционно еще с советских времен называется «национальным вопросом». Пермская область была первым регионом в России, где в начале 1990-х годов власти осознали необходимость пристального внимания и серьезного отношения к национальному вопросу и стали разрабатывать механизмы реализации национальной политики, привлекая для этого в том числе и пермское академическое сообщество. В период с 1993 по 2008 г. были реализованы четыре областные целевые программы. Это программы по поддержке развития национальных культур народов Прикамья на 1993-1995 и 1996-1998 гг. и программа гармонизация национальных и межнациональных отношений народов Прикамья на 1999-2003 гг. В настоящее время действует областная Программа развития и гармонизации национальных отношений народов Пермской области на 2004-2008 гг., являющаяся базовым документом для регулирования и реализации региональной национальной политики в Прикамье.
Все реализуемые в регионе национальные программы направлены на сохранение и распространение знаний о культуре и истории этносов, проживающих в Прикамье. Мониторинги, проводимые в регионе в рамках этих программ, фиксируют большую активность населения аграрных территорий, особенно тех муниципальных образований, где преобладают представители нерусских
народов1. Такая динамика, по-видимому, стала следствием целенаправленной региональной политики по поддержке и развитию национального образования в регионе. Речь идет об открытых на территории края школах, где есть возможность получения образования детьми на родном (нерусском) языке, предоставлено право факультативного изучения родного (нерусского) языка. Для этого на региональном уровне была разработана нормативная база по регулированию отношений в сфере национального образования: ст. 12 закона Пермской области «Об образовании в Пермской области», Соглашения о сотрудничестве в области образования с министерствами образования республик Татарстан, Башкортостан, Марий Эл, Удмуртия. В начале 2000-х годов в регионе стабильно функционировало 131 национальное образовательное учреждение (76 школ, 53 дошкольных образовательных учреждения, детский дом, специальная (коррекционная) школа), в которых воспитывались и обучались более 8400 детей татарской, удмуртской и марийской национальностей (данные на 2003 г. ); в четырех школах родной (нерусский) язык изучается факультативно. В сфере образования и просвещения действует сеть воскресных школ для взрослых и детей, созданных по инициативе прежде всего национальных объединений (еврейская национально-культурная автономия, центр польской культуры, общества российских немцев, армян, азербайджанцев т.д.).
Кроме того, региональные власти активно используют возможности СМИ для реализации национальной политики. Еще в 2002 г. была сформулирована новая концепция национального вещания. На договорной основе организовано вещание по национальной тематике Пермской ГТРК «Т 7» (теле- и радиопередачи на национальных языках; тематические телерепортажи по актуальным вопросам развития народов региона и т.п.). Финансируется издание национальных печатных СМИ, учредителями которых являются национальные объединения татар, евреев, башкир.
1 По данным Администрации Пермского края. - Режим доступа: http://www.perm.ru/region/national/ [Дата посещения 12. 02. 2008].
2 К сожалению, более свежих статистических данных найти не удалось. Экспертные оценки позволяют предполагать, что на сегодняшний день как минимум сохраняется status quo пятилетней давности.
При содействии администрации края были созданы новые областные национальные объединения: региональная национально-культурная автономия (НКА) чувашей Пермской области, Общественный центр коми-язьвинцев, Общественный центр белорусов Пермской области, Национально-культурное русское общество Пермской области, Общественный центр таджиков Пермской области, общество грузин Пермской области «Иверия». Создание этих организаций характеризует как специфику миграционной ситуации Прикамья, так и инновативно-активный характер национальной политики пермских властей, действующей по принципу «лучше предупредить и контролировать, нежели не обращать внимания и в будущем решать серьезные проблемы».
В середине 2000-х годов власти стали уделять особое внимание коми-пермяцкому народу, что было обусловлено сугубо политической целью - объединением Пермской области и Коми-Пермяцкого АО. В год проведения референдума об объединении округа и области (2003) была организована серия мероприятий: дни коми-пермяцкой культуры в Пермской области, общественные слушания «Культура коми-пермяков в прошлом и настоящем города Перми», многочисленные издательские проекты на коми-пермяцком и русском языках, обменные гастрольные поездки творческих коллективов, семинары, мастер-классы, конференции, создание телефильмов о самобытности коми-пермяцкого народа, издание печатных и электронных СМИ. Среди последних спецвыпуски газеты «Прикамье многонациональное», областная газета «Пермский край», телерадиовещание на коми-пермяцком языке и т.д. После объединения в 2005 г. активность администрации в этом направлении несколько снизилась. Вместе с тем проблема Коми-округа в составе края остается до сих пор достаточно актуальной. Численность населения особенно быстро сокращается в округе (на 15% за период между двумя переписями 1989 и 2002 гг.1). Раскол между областью и округом имеет не столько этническое, сколько социоэкономическое, демографическое измерение, о чем говорилось выше. Что выиграли и что проиграли коми-
1 Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ // Социальный атлас российских регионов. Портреты регионов. - Режим доступа: http://at1as. socpo1.ru/portraits/perm.shtm1 [Дата посещения 12 февраля 2008].
пермяки от объединения? Этот вопрос пока остается без ответа. Краевые власти как минимум декларируют приверженность принципам политики развития и поддержки этносов, в том числе коми-пермяцкого народа. В то же время институционализация этой политики все-таки проходит с видимым опозданием. Так, в структуре краевых властей министерство, занимающееся проблемами коми-округа, было создано только в начале 2008 г. - спустя два года после объединения субъектов, хотя соответствующий отраслевой комитет в краевом Законодательном собрании был создан сразу же после его избрания в декабре 2006 г. в процессе обсуждения структуры новой легислатуры.
Проблемы управления трудовыми ресурсами региона
Важным показателем эффективности проводимой государственными органами и органами местного самоуправления политики в сфере труда и трудовых отношений выступает занятость населения в экономике. Динамика численности занятых в экономике в Пермском крае (как, впрочем, и в других регионах Российской Федерации) по сравнению с изменениями численности экономически активного населения имеет неустойчивый характер, является непосредственным отражением состояния и направленности реформирования общества. К середине 2006 г. уровень занятости, по данным выборочных исследований, составил 61,9% (в 2004 г. - 62,3%). Таким образом, в начале XXI в. сохраняется status quo относительно численности занятого населения. Как свидетельствуют данные Агентства по занятости населения Пермского края, уровень занятости населения региона остается выше среднероссийского1. В составе занятого населения по возрасту наметилась тенденция снижения с 2002 г. доли лиц в возрасте до 29 лет. В целом же удельный вес молодежи (до 29 лет) остается стабильным и превышает (в 2006 г.) общероссийский (РФ - 26,4, Приволжский федеральный округ -26,5%)2. Одновременно растет доля лиц в возрасте старше 50 лет (с 17,4% в 2001 г. до 21,4% на конец 2006 г.), что чуть ниже обще-
1 Отчет о деятельности службы занятости населения Пермского края в 2006 году. - Пермь, 2007. - С. 8.
2 Регионы России... С. 122-123.
российского показателя (в 2004 г. - 21,1%, в 2006 г. - 22,8%)\ В целом средний возраст занятых в Пермском крае составляет (на 2006 г.) 38,6 лет (РФ - 39,7, ПФО - 39,3).
Структура занятых по уровню образования в последние годы значительно изменилась. Выросла доля занятых, имеющих какое-либо профессиональное образование, - с 65% в 2001 г. до 74,4% в конце 2006 г. Однако при этом увеличилась доля занятых с начальным профессиональным образованием (с 18,8 до 27,1% за соответствующий период) и одновременно уменьшилась доля имеющих среднее профессиональное образование (с 29,2 до 26,5%). Вместе с тем в составе занятых в экономике населения высокой остается доля лиц, не имеющих никакого профессионального образования, -26% (в 2006 г.), хотя и ниже общероссийского показателя (в 2006 г. РФ - 28,8%, ПФО - 30,1%). Эта социальная группа требует к себе пристального внимания всех властных структур, объединений работодателей.
В Пермском регионе, как и во всей РФ, с начала 90-х годов XX в. происходит изменение базовой трудовой мотивации занятого в экономике населения. Система ее стимулирования во многом утратила прежний комплексный характер, учитывающий профессиональную и личностную сторону жизнедеятельности работника. Изменилась оценка работником своего рабочего места и своей роли в обществе - происходит деформация трудовых мотивов, отношения к труду. Так, менее значимыми становятся мотивы, что отмечают пермские исследователи трудовых отношений2, связанные с общественным долгом, общественной значимостью специальности и деятельности. Для значительной части населения падает престиж профессионального мастерства, повышения квалификации и т.д. Жизненные интересы занятых в экономике региона все более вы-
1 Регионы России... С. 122-123.
2 Прокин В.В. Социально-трудовые отношения на предприятиях как индикатор социального партнерства // Социальное партнерство: опыт, проблемы и перспективы развития: Материалы межрегиональной науч.-практ. конф. (20 ноября 2003 г.). - Пермь, 2003. - С. 94-97; СлюсорянскийМ.А. Индивидуальные аспекты стимулирования инновации труда // Современное общество: вопросы теории, методологии, методы социальных исследований: Материалы VII Всерос. науч. конф., посвященной памяти профессора З.И. Фаинбурга (сентябрь 2004 г.). - Пермь, 2004. - Т. 1. - С. 58-63; и др.
ражены в инструментальных мотивах трудовой деятельности. Доминирующими из них являются: «возможность иметь гарантированную работу», «получать высокую заработную плату или постоянные денежные компенсации», «хорошие санитарно-гигиенические условия», «возможность проявить свои способности, деловые качества», «хорошие отношения с товарищами по работе». Труд, таким образом, выступает лишь средством удовлетворения материальных потребностей человека и воспроизводства его рабочей силы, исполнением заданного технологического ритма.
Достаточно высокая дифференциация между уровнями заработной платы в различных сферах деятельности весьма характерна для Пермского края. Высокий уровень заработной платы (в 2,22,6 раза превышающий среднерегиональный уровень), по итогам 2006 г., был отмечен в финансовой деятельности (24 004 руб.), добыче топливно-энергетических полезных ископаемых (21 197,7), производстве нефтепродуктов (20 910,2), производстве табачных изделий (19 777,5 руб.). Самую низкую зарплату получали работники образования (5661,2 руб.), розничной торговли, ремонта бытовых изделий и предметов личного пользования (5473,4), текстильного и швейного производств (4769,4), сельского хозяйства, лесного хозяйства (3827,5 руб.). По итогам 2005 г., фиксировалась дифференциация по оплате труда - 7,5 раз. Составляя более 20% в численности занятых, работники отраслей с самой низкой заработной платой получают лишь 12,3% от фонда заработной платы в целом по краю, в то время как работники отрасли с самой высокой заработной платой - 10,1% от фонда заработной платы, составляя лишь 4% в численности работающих. При этом у последних темпы роста оплаты труда выше, чем у работников отраслей с низкой заработной платой1. Эта дифференциация в размере заработной платы имеет и территориально-пространственное выражение. Уровень заработных плат выше в городах, особенно в тех, где расположены предприятия добывающей и перерабатывающей промышленности. Это, прежде всего, Пермь, Березники и Соликамск. «Ресурсный сдвиг» 1990-х предопределил раскол между ними и остальной частью края.
1 Отчет о деятельности службы занятости населения Пермского края в 2006 году. - Пермь, 2007. - С. 4.
Для решения проблем занятости и мотивации труда региональными властями традиционно используются механизмы трехстороннего сотрудничества (с начала 1990-х годов), заключения соглашений о сотрудничестве с предприятиями крупного бизнеса (первым соглашением такого рода было соглашение Администрации Пермской области с ОАО «ЛУКОЙЛ», подписанное в середине 1990-х), проекты, направленные на поддержку среднего и малого бизнеса, а также на легализацию «серых зарплат».
Системное управление трудовыми ресурсами, к сожалению, в регионе отсутствует со времен распада советской системы и отказа от практики поствузовского распределения молодых специалистов. После того как несколько лет назад было ликвидировано управление труда в структуре органов исполнительной власти Пермского края, соответствующие функции «распылены» между различными департаментами и отделами. На протяжении последних двух-трех лет региональные власти периодически возвращаются к идее «регионального заказа» (система подготовки нужных региональной экономике специалистов учебными заведениями края по заказу властей). Но до сих пор «региональный заказ» остается идеей. В лучшем случае, сохраняются «корпоративные заказы» вузам и средним техническим учебным заведениям на подготовку соответствующих специалистов от ведущих предприятий края.
Эффективна ли региональная политика?
Как измерить эффективность региональной политики, направленной на решение общественно значимых проблем? Индикаторами эффективности могут служить данные о доверии населения органам власти. Еще с середины 1990-х годов администрация Пермской области проводила систематические замеры социального самочувствия и уровня доверия властям населения Прикамья1. Данные этих замеров, их сопоставление с аналогичными данными других регионов позволяют утверждать, что отличительной особенностью Прикамья в период с 1995 по 2005 г. является достаточ-
1 См., например: Бурко В. Судебная власть и СМИ Прикамья. - Режим доступа: http://www.1ibrary.cjes.ru/on1ine/?a=con&b_id=670&c_id=8237 [Дата посещения 15 сентября 2008].
но высокий уровень доверия населения органам власти, власть и ее решения вызывают у пермяков большее доверие, нежели у россиян в целом.
Так, в 2001 г. в целом по России региональным администрациям доверяли порядка 20% населения, в Прикамье данный показатель составил 69,1%, превысив среднероссийский более чем в три раза. К 2002 г. наметилась общероссийская тенденция падения уровня доверия региональным властям, наблюдавшаяся и в Пермском регионе. Но если в целом по стране в 2002 г. областным и краевым властям доверяли 19% жителей, то в Пермской области этот показатель составил 57,6%. Весной 2005 г. администрации Пермской области по-прежнему доверяли больше половины жителей региона - 51,8% граждан.
Доверие россиян местным властям колебалось между 11% в 1994 г. и 21% в 2002 г., являясь достаточно низким. В Пермском регионе население также не выказывало особо высокого доверия данным структурам, однако и по этому политическому институту показатели в Прикамье отличались от общероссийских в большую сторону. Так, в 1994 г. местным властям доверяли 29% населения региона, к 2005 г. этот показатель увеличился до 36,7%.
Для пермяков традиционно более высокое, чем в среднем по России (правда, электорально управляемые национальные республики остаются вне конкуренции), доверие к федеральным органам власти. С 2000 г. в России властным институтом, пользующимся наибольшим доверием граждан, является президентство: число респондентов, в ходе социологических опросов сказавших, что Президент РФ «в целом заслуживает доверия», ни разу не упало ниже 40%. Максимальные показатели доверия данному институту были зафиксированы в 2004 г., когда 62% респондентов заявили о своем доверии Президенту. В Пермской области (включая Коми-округ) подобные показатели были еще выше - весной 2005 г. доверяли Президенту 66,4% пермяков.
Традиционно низкий уровень доверия среди россиян имеют такие политические институты, как парламент и политические партии. Начиная с 1994 г. уровень доверия Федеральному собранию (ФС) по России ни разу не превышал 15%, тогда как в Пермском регионе весной 2005 г. Госдуме ФС РФ доверяли 26%, Совету Федерации РФ - 30,3% (против 13% доверяющих обеим палатам пар-
ламента в целом по России). Политические партии в том же 2005 г. пользовались доверием 7% россиян и 16,2% жителей Прикамья.
Приведенные выше данные демонстрируют состояние доверия населения властям до 2005 г. - до того момента, как начали реализовываться наиболее важные проекты: объединение области и округа, реализация административной реформы, программы социально-экономического развития, национальных проектов и приоритетных региональных проектов. К сожалению, доступных и внушающих доверие социологических данных о доверии населения края органам власти у авторов данной статьи нет. Начиная с 2005 г. данные социологических мониторингов и исследований, проводимых краевой администрацией, либо носят закрытый характер, либо не являются регулярными. Вместе с тем известно, что вопрос о собственной эффективности администрации губернатора и правительству Пермского края интересен: в начале 2008 г. было заявлено о том, что в 54 муниципальных образованиях края пройдет так называемый референдум о доверии. Для этого был объявлен конкурс на проведение в феврале-марте 2008 г. научно-исследовательских работ по анализу уровня доверия населения региона органам власти и муниципального самоуправления, по анализу политических процессов Прикамья в выборный период, в том числе рейтинг и антирейтинг политических партий. В комплекс мероприятий входили анализ протестных настроений, рейтинги политических фигур, оценка актуальных социально-экономических и общественно-политических проблем в регионе. По итогам работ должен быть составлен аналитический отчет, включающий проверку гипотез и оценку ситуации в целом по Пермскому краю, тенденций развития территорий, предполагающий выработку рекомендаций для развития основных направлений деятельности органов государственной власти региона. На момент сдачи статьи в печать данные этого анализа не публиковались.
В период с 2005 по 2007 г. система регионального государственного управления в Пермском крае подверглась серьезным структурным и функциональным изменениям. Во-первых, был осуществлен переход от традиционной к функционально-целевой модели управления. Во-вторых, эта модель управления основывается на иерархической системе целей и описании ожидаемых результатов с помощью системы конкретных количественных пока-
зателей. Региональные власти активно используют принципы «нового менеджеризма», т.е. прибегают к рыночным механизмам при выстраивании системы государственного управления и реализации региональной политики. Иными словами, так называемый «бизнес-стиль» в принятии и реализации политических решений на практике задействован в системе государственного управления в Пермском крае. И на вопрос о том, эффективна ли эта новая региональная политика, по-видимому, можно дать утвердительный ответ. Но это пока лишь краткосрочные результаты; анализ системных последствий «нового менеджеризма» в Пермском крае будет возможен в будущем. Надеемся, что в недалеком.
