CC BY
128
ПОЛИТИКА США В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ: ПОДХОДЫ ВТОРОЙ АДМИНИСТРАЦИИ ДЖ. БУША (2005-2009 ГГ.) И Б. ОБАМЫ (2009-2010 ГГ.)
Е.Ф. Троицкий
Фактический разрыв летом 2005 г. альянса между Вашингтоном и Ташкентом, лежавшего в основе американской политики в Центральной Азии в 2001—2004 гг., привел к выдворению американской военной базы из Узбекистана и способствовал усилению российских и китайских позиций в регионе. В этих условиях администрация США предприняла ряд «пожарных» мер, за которыми последовала комплексная переоценка целей и приоритетов региональной политики. Уже в конце июля 2005 г. министр обороны Д. Рамсфелд посетил Киргизию и Таджикистан, после чего Бишкек заявил, что авиабаза в Ма-насе продолжит функционирование, а руководство Таджикистана подтвердило, что поддерживает действия США в Афганистане и сохраняет за антитеррористической коалицией право на использование воздушного пространства страны1. 1 августа было опубликовано письмо Дж. Буша Н.А. Назарбаеву, в котором выражалось намерение «расширить сотрудничество» с Астаной и была дана высокая оценка экономическим и политическим достижениям Казахстана2.
Осенью 2005 г. — весной 2006 г. в Вашингтоне была разработана новая концепция политики на центрально-
1 Socor V. Rumsfeld Visit Firms Up Kyrgyz, Tajik Commitments to U.S.-Led Coalition // Eurasia Daily Monitor. 2005. July 28. URL: http:// wwwjamestown.org/single/?no_cache=1&tx_ ttnews%5Btt_news%5D=30722.
2 Daly J., Meppen K., Socor V., Starr F. Anatomy of a Crisis: US — Uzbekistan Relations, 2001— 2006. Wash., D.C., 2006. P. 55.
азиатском направлении. Ее основным идейным источником стали работы влиятельного американского эксперта по региональной проблематике Ф. Старра, опубликованные весной — летом 2005 г.3 Старр, сделав вывод о начавшемся формировании «Большой Центральной Азии» — нового региона, охватывающего Афганистан и государства Центральной Азии, высказал мнение о необходимости разработки администрацией США общерегионального компонента политики в отношении этих стран. По оценке Старра, основу нового этапа американской политики должны были составить усилия, направленные на форсированное развитие торговых и транспортных связей между странами Центральной Азии и Афганистаном. Выступив в качестве «повивальной бабки при возрождении целого региона», США могли бы закрепить достигнутые в Афганистане успехи, придать странам «Большой Центральной Азии» запас прочности, позволяющий противостоять угрозе со стороны радикальных исламских группировок, и решить важную геостратегическую задачу — не допустить, чтобы в регионе доминировало «какое-либо одно государство»4.
Переняв и переформулировав ряд положений концепции Старра, госдепартамент США заявил в апреле 2006 г.,
3 Starr F. ‘A Greater Central Asia Partnership’ for Afghanistan and Its Neighbors. Wash., D.C., 2005; Starr F. A Partnership for Central Asia // Foreign Affairs. 2005. № 4. P. 164—178.
4 Starr F. ‘A Greater Central Asia Partnership’ for Afghanistan and Its Neighbors. P. 16—17.
65
COMPARATIVE POLITICS • 4 / 2011
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА • 4 / 2011
сравнительный анализ внешней политики
что содействие «региональной экономической интеграции», наряду с обеспечением американских интересов в сфере безопасности и поддержкой демократических и рыночных реформ, становится одной из основных целей политики Вашингтона в Центральной Азии5. Под «интеграцией» понималось развитие «трансграничных экономических связей» между Центральной и Южной Азией, опирающееся на новую роль Афганистана — «моста», соединяющего два региона6. Хотя администрация США подчеркивала, что не стремится подорвать существующие отношения между центральноазиатскими государствами и их «традиционными торговыми и стратегическими партнерами»7, фактически Вашингтон поставил масштабную и амбициозную задачу: создать альтернативу интеграционным проектам, осуществляемым Россией в регионе, ограничить роль Китая в Центральной Азии и способствовать формированию макрорегиона «Южная и Центральная Азия», где США, опираясь на контроль над Афганистаном и сотрудничество с Дели и Исламабадом, располагали бы значительным, а возможно, и преобладающим, влиянием. Показательно, что одновременно в заявлениях представителей госдепартамента стал делаться акцент на поддержке суверенитета и независимости центральноазиатских стран, причем
5 Boucher R. U.S. Policy in Central Asia: Balancing Priorities. Statement to the House International Relations Committee, Subcommittee on the Middle East and Central Asia, April 26, 2006. URL: http://2001-2009.state.gov/p/sca/rls/ rm/2006/65292.htm
6 Feigenbaum E. Approach to Central Asia. Remarks at the Central Asia — Caucasus Institute, February 6, 2007; Boucher R. U.S. Policy in Central Asia: Balancing Priorities. URL: http://2001-2009.state.gov/p/sca/rls/ rm/2007/80245.htm
7 Feigenbaum E. Regional Economic Integration.
Remarks to Participants of the Third Annual
Meeting of the U.S. — Central Asia Trade and
Investment Framework Agreement, Wash., D.C.,
July 18, 2007. URL: http://2001-2009.state.
gov/p/sca/rls/rm/2007/88855.htm
интеграция с Южной Азией и укрепление суверенитета рассматривались как взаимосвязанные процессы («больше выбора» — «больше возможностей и, следовательно, больше независимости»8).
Новая концепция американской политики в Центральной Азии успела вызвать резонанс и негативную реакцию в России и Китае, но фактически не стала для Вашингтона руководством к действию. Уже летом 2006 г. была отмечена неожиданная для американских военных резкая активизация движения «Талибан», оказавшаяся началом раскручивания нового витка конфликта между так называемым повстанческим синдикатом (талибами и рядом как связанных с ними, так и автономных афганских и пакистанских группировок) и силами антитеррористической коалиции и Афганской национальной армии9. Осенью
2007 г. администрация США признала, что ситуация в Афганистане развивается в неблагоприятном направлении10 *, а в сентябре 2008 г. была вынуждена приступить к пересмотру стратегии действий на афгано-пакистанском фронте войны с терроризмом11. Увеличения в 2007—
2008 гг. численности американского контингента и сил НАТО в Афганистане на 10 тыс. человек оказалось недостаточно для того, чтобы переломить негативные тенденции12.
В этих условиях раздающиеся из Вашингтона заявления о необходимости экономической интеграции стран Центральной Азии с Афганистаном выглядели как оторванные от реальности схемы. Новая концепция осталась не подкре-
8 Ibid.
9 Cм.: Dale C. War in Afghanistan: Strategy, Military Operations, and Issues for Congress. CRS Report for Congress, January 23, 2009. URL: http://fpc.state.gov/documents/ organization/115985.pdf
10 Katzman K. Afghanistan: Post-War Governance, Security, and U.S. Policy. CRS Report for Congress, February 15, 2008. URL: http://fpc. state.gov/documents/organization/102631.pdf
11 The New York Times. 2008. December 7.
12 Dale C. Op. cit.
66
сравнительный анализ внешней политики
пленной инструментами и механизмами реализации. Единственной переменой, призванной отразить «сдвиг стратегического ландшафта»13, явилось перераспределение обязанностей в госдепартаменте: центральноазиатские государства, с 1992 г. «курируемые» Управлением по европейским и евроазиатским делам, были переданы в ведение нового Управления, отвечающего за Южную и Центральную Азию14. Общий объем американской помощи, предоставленной странам Центральной Азии в 2006—2008 гг. (818 млн долл.), был на 13% меньше, чем в 2003— 2005 гг. (944 млн долл.)15. При этом средства стали еще больше концентрироваться на финансировании программ в сфере безопасности: если в 2003—2005 гг. на эти цели ушло 42% общей суммы ассигнований, а на содействие экономическим и социальным реформам — 24%, то в 2006—2008 гг. — соответственно 63 и 18%16. На практике поддержка, оказанная Вашингтоном развитию экономического сотрудничества между странами Центральной и Южной Азии, ограничилась предоставлением небольших грантов на разработку технико-экономических обоснований проектов экспорта электроэнергии из Таджикистана и Киргизии в Афганистан и Пакистан и финансированием строительства автомобильного моста через реку Пяндж, разделяющую Таджикистан и Афганистан17.
13 Boucher R. U.S. Policy in Central Asia: Balancing Priorities.
14 U.S. Department of State. Media Note, February 9, 2006. The Bureau of South and Central Asian Affairs. URL: http://merln.ndu.edu/archivepdf/ centasia/State/60885.pdf
15 См.: Nichol J. Central Asia’s Security Issues and Implications for U.S. Interests. CRS Report for Congress, March 11, 2010. URL: http://fpc. state.gov/documents/orgnization/139241.pdf
16 Ibid.
17 Cм.: Boucher R. Electricity beyond Borders:
A Central Asia Power Sector Forum. Istanbul,
June 13, 2006. URL: http://newdelhi.usembassy.
gov/pr061306.html; Министерство ино-
странных дел Республики Таджикистан. Сотрудничество Республики Таджикистан
Заявляя о намерении помочь странам Центральной Азии «интегрироваться друг с другом и с соседями»18, администрация США предпочитала «не замечать» уже действующие в регионе механизмы многостороннего военнополитического и экономического сотрудничества. Вашингтон и руководство НАТО подчеркнуто игнорировали попытки Секретариата ОДКБ установить контакты с Североатлантическим альянсом19. США отказались поддержать проект Договора о зоне, свободной от ядерного оружия, в Центральной Азии, поскольку в документе содержалось положение, сохраняющее в силе права и обязанности сторон по Договору о коллективной безопасности; более того, Вашингтон попытался воспрепятствовать присутствию на церемонии подписания договора о безъядерной зоне представителей ООН20. Администрация США демонстрировала скептическое отношение к деятельности и перспективам ШОС, заявляя, что не видит «конкретных достижений» этой организации и не вполне понимает, чем вообще занимается эта структура21. Рассуждая об экономическом развитии Центральной Азии, американские официальные лица даже не упоминали о существовании ЕврАзЭС.
В 2006—2008 гг. основные усилия Вашингтона на центральноазиатском направлении сосредоточились на поддержании политического диалога с
с Соединенными Штатами Америки. URL: http://mfa.tj/index.php?node=article&id=256
18 Feigenbaum E. Approach to Central Asia.
19 См.: Симмонс Р. Интервью газете «Коммерсант» // Коммерсант. 07.03.2008.
20 См.: Кутнаева Н., Ахтамзян И. О подписании Договора о зоне, свободной от ядерного оружия, в Центральной Азии // Индекс безопасности. 2007. № 1. С. 131—136; Parish S., Potter W. Central Asian States Establish Nuclear-Weapon-Free-Zone Despite U.S. Opposition. URL: http://cns.miis.edu/stories/060905.htm
21 Feigenbaum E. The Shanghai Cooperation Organization and the Future of Central Asia. Remarks at the Nixon Center, Washington D.C., September 6, 2007. URL: http: //dushanbe. usembassy.gov/sp_09062007.html
67
COMPARATIVE POLITICS • 4 / 2011
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА • 4 / 2011
сравнительный анализ внешней политики
Казахстаном и сотрудничестве с Астаной в усовершенствовании пограничного и таможенного контроля, подготовке офицерских кадров, переоснащении вооруженных сил и развитии военно-морского флота, реализации программы Нанна — Лугара. Администрация США не только не скупилась на похвалы казахстанскому руководству, но и недвусмысленно признала лидерство Астаны в Центральной Азии22. В мае 2006 г. Казахстан был удостоен второго в истории двусторонних отношений визита вице-президента США; в сентябре 2006 г. Н.А. Назарбаев нанес официальный визит в Вашингтон, став единственным из глав государств региона, принятым в Белом доме в течение второго президентского срока Дж. Буша. В конце 2007 г. Казахстан добился от администрации США крупного политикосимволического «бонуса» — согласия на председательство Астаны в 2010 г. в ОБСЕ.
Хотя госдепартамент США ежегодно сообщал конгрессу, что ситуация с соблюдением прав человека в Казахстане не улучшается, ограничения на оказание помощи Астане каждый раз снимались по соображениям национальной безопасности. Из общего объема помощи, выделенной центральноазиатским государствам в 2006/2008 финансовом году, на Казахстан пришлась наибольшая доля — 38,5%; при этом Астана получила 57% средств, потраченных на страны региона в рамках программы «Зарубежное военное финансирование»23.
После закрытия базы под Ханаба-дом были фактически «заморожены» американо-узбекские отношения. В результате действия ограничений на оказание помощи Узбекистану ее общий объ-
22 Rice C. Remarks at Eurasian National University, Astana, Kazakhstan, October 13, 2005. URL: http://merln.ndu.edu/archivepdf/centasia/ State/54913.pdf
23 Nichol J. Central Asia’s Security Issues and Implications for U.S. Interests. CRS Report for Congress, March 11, 2010; CDI. Kazakhstan. URL: http://www.cdi.org/pdfs/kazakhstan.pdf
ем сократился в 2006—2008 гг. в 2,4 раза по сравнению с 2003-2005 гг.24 Только в 2008 г., под влиянием новой ревизии внешнеполитических приоритетов, предпринятой узбекским руководством, в двусторонних отношениях обозначилось осторожное потепление: в январе 2008 г., после визита в Ташкент главы Центрального командования вооруженных сил США (СЕНТКОМ) У. Фаллона, американскому военному персоналу, находящемуся под командованием НАТО, было разрешено останавливаться на пути в Афганистан на действующей в стране немецкой военной базе25.
Убедившись, что борьба за власть, развернувшаяся в Бишкеке после свержения в марте 2005 г. А. Акаева, оттеснила на второстепенные роли политиков, имеющих в Вашингтоне репутацию либерально настроенных, симпатизирующих Америке деятелей, администрация США подчинила отношения с Бишкеком задаче сохранения доступа к авиабазе в Манасе. В конце 2005 г. новое киргизское руководство, откровенно рассматривающее Вашингтон как «дойную корову», потребовало стократного (с 2 до 200 млн долл. в год) повышения арендной платы. В июле 2006 г., после нескольких месяцев напряженных переговоров, США и Киргизия подписали новое пятилетнее соглашение об условиях использования базы, предусматривающее повышение арендной платы до 17,6 млн долл. в год26. Администрация США «закрыла глаза» на теневые схемы снабжения авиабазы топливом, работавшие непосредственно на обогащение членов семьи и ближайшего окружения
24 Nichol J. Central Asia’s Security Issues and Implications for U.S. Interests. CRS Report for Congress, March 11, 2010.
25 Spratlen P. Press Conference on U.S. — Kyrgyz Relations. Bishkek, March 18, 2008. URL: http://2001-2009.state.gov/p/sca/ rls/2008/102900.htm
26 Nichol J. Kyrgyzstan and the Status of the U.S. Manas Airbase: Context and Implications. CRS Report for Congress, July 1, 2009. URL: http:// www.fas.org/sgp/crs/row/R40564.pdf
68
сравнительный анализ внешней политики
Бакиева27. Бишкек, тем не менее, продолжал «торговать» обещаниями выдворить американских военных из Манаса, пытаясь добиться кредитов и инвестиций от России.
Отношения с Душанбе поддерживались Вашингтоном на уровне, достигнутом в первой половине 2000-х гг.; по общему объему помощи, полученной от Соединенных Штатов, Таджикистан занял в 2006—2008 гг. второе место среди центральноазиатских государств, незначительно опередив Киргизию28. Однако в целом политика США в Центральной Азии при второй администрации Дж. Буша приобрела инерционный характер: сотрудничество с Астаной и Душанбе и последовавшая за смертью С. Ниязова активизация официальных контактов с Ашхабадом29 не могли компенсировать фактического разрыва американо-узбекского партнерства и стратегического «проигрыша» России и Китаю. Показательно, что лишь в марте 2008 г. Вашингтон, признав, что в прикаспийских странах появились «новые возможности» для экспорта нефти и газа, вновь учредил должность пост специального посланника по евразийской энергетике, упраздненную в 2004 г.30
27 См.: International Crisis Group. Kyrgyzstan: A Hollow Regime Collapses. Bishkek / Brussels, 2010.
28 Nichol J. Central Asia’s Security Issues and Implications for U.S. Interests. CRS Report for Congress, March 11, 2010.
29 См.: Feigenbaum E. “Turning the Page” in U.S .Turkmenistan Relations. Remarks at the Carnegie Endowment for International Peace, Wash., D.C., September 17, 2007. URL: http://2001-2009.state.gov/p/sca/rls/ rm/2007/92861.htm; Reuters, September 27, 2007; Информационный сайт «Гундогар», 26 сентября 2007 г. Президент Туркменистана провел переговоры с госсекретарем США. URL: http://gundogar.org/?topic_ id=25;year=2007;month=9.
30 Nichol J. Central Asia: Regional Developments
and Implications for U.S. Interests. CRS Issue
Brief for Congress, June 11, 2008. URL: http:// fpc.state.gov/documents/organization/108078.
Администрация Б. Обамы, пришедшая к власти на фоне широкого общественного недовольства результатами правления республиканцев, незамедлительно приступила к ревизии приоритетов и инструментов американской внешней политики. Было заявлено о намерении отойти от практики чрезмерной опоры на односторонние действия и силовое принуждение, широко использовать «умную силу» — «полный спектр дипломатических, экономических, военных, политических, правовых и культурных инструментов», восстановить подорванные союзнические и партнерские отношения и работать над созданием более позитивного образа США за рубежом, прежде всего в исламском ми-ре31. Вашингтон инициировал «перезагрузку» отношений с Россией и создание нового формата взаимодействия с Китаем — «Стратегического и экономического диалога»32.
Администрация Б. Обамы, признав, что ситуация в Афганистане, «не получившем... необходимого стратегического внимания и ресурсов», «становится все более опасной», объявила Афганистан и Пакистан «центральным фронтом борьбы с терроризмом» и «высшим приоритетом» Вашингтона33. Уже в феврале 2009 г. было принято решение об увеличении численности американских сил в Афганистане на 17 тыс. человек (почти на 35%), а в марте — об отправке на афганский фронт еще 4 тыс. военнос-
31 Clinton H. Statement before the Senate Foreign Relations Committee at Nomination Hearing, January 13, 2009. URL: http://www.state.gov/ secretary/rm/2009a/01/115196.htm
32 Washington Post. 2009. February 8; The White House. Statement on Bilateral Meeting with President Hu of China, April 1, 2009. URL: http://www.whitehouse.gov/the_press_ office/Statement-On-Bilateral-Meeting-With-President-Hu-Of-China/
33 The New York Times. 2009. February 17; Obama B. Remarks on New Strategy for Afghanistan and Pakistan // The New York Times. 2009. March 27; Clinton H. Statement before the Senate Foreign Relations Committee at Nomination Hearing, January 13, 2009.
69
COMPARATIVE POLITICS • 4 / 2011
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА • 4 / 2011
сравнительный анализ внешней политики
лужащих34. 1 декабря 2009 г. Б. Обама, подводя итог пересмотру стратегии действий США на афгано-пакистанском направлении, объявил, что принял решение увеличить численность американского контингента в Афганистане на 30 тыс. военнослужащих (с 68 до 98 тыс. человек)35.
Необходимость наращивания военного присутствия в Афганистане повысила заинтересованность Вашингтона в поддержке со стороны централь-нозиатских государств. Столкнувшись с участившимися нападениями на автоколонны, доставляющие грузы для американских войск, на северо-западе Пакистана и учитывая высокую стоимость авиаперевозок, СЕНТКОМ в октябре 2008 г. утвердило план создания Северной сети доставки (ССД) невоенных грузов в Афганистан, состоящей из автомобильных и железнодорожных маршрутов, проходящих через Центральную Азию36. В январе — феврале 2009 г. командующий СЕНТКОМ Д. Петреус, посетив все пять стран региона, провел переговоры об их присоединении к ССД. Стремясь заручиться содействием руководства центральноазиатских государств, Вашингтон пообещал, что значительная часть товаров, необходимых для обеспечения американских сил в Афганистане, будет приобретаться в странах региона37.
34 The New York Times. 2009. February 17; Bowman S., Dale C. War in Afghanistan: Strategy, Military Operations, and Issues for Congress. CRS Report for Congress, February 25, 2010. URL: http://fpc.state.gov/documents/ organization/139352.pdf
35 Obama B. Remarks in Address to the Nation on the Way Forward in Afghanistan and Pakistan. December 1, 2009. URL: http://www.whitehouse. gov/the-press-office/remarks-president-address-nation-way-forward-afghanistan-and-pakistan
36 Cм.: Kuchins A., Sanderson Th., Gordon D. The Northern Distribution Network and the Modern Silk Road: Planning for Afghanistan’s Future. Wash., D.C., 2009. P. 8-9.
37 Nichol J. Central Asia’s Security Issues and
Implications for U.S. Interests. CRS Report for
Congress, March 11, 2010.
Миссия Петреуса завершилась успешно: Казахстан, Узбекистан и Таджикистан дали согласие на автомобильный и железнодорожный транзит невоенных грузов в Афганистан, а Туркменистан, ссылаясь на нейтральный статус, — на открытие воздушных коридоров для гуманитарных поставок. В марте 2009 г. первая партия невоенных грузов, предназначенных для американского контингента, была доставлена в Афганистан по маршруту Латвия — Россия (соответствующая договоренность с которой была достигнута еще в апреле 2008 г.) — Казахстан — Узбекистан38. В апреле, выступая на слушаниях в комитете Сената по вооруженным силам, Петреус сообщил, что ССД, призванная сократить расходы на снабжение развернутых в Афганистане сил и снизить зависимость от маршрутов транспортировки, проходящих через пакистанскую территорию, начала действовать39.
Одновременно Вашингтон был вынужден начать переговоры с Киргизией о пересмотре условий использования авиабазы в Манасе. Уже через несколько дней после того, как К. Бакиев заявил во время визита в Москву, что Бишкек твердо решил закрыть американскую базу, киргизское руководство дало понять Вашингтону, что проблема сохранения доступа к Манасу вполне решаема и является «чисто финансовой»40. Администрация США спокойно отреагировала на заявления Киргизии, указав, что
38 Nichol J. Central Asia: Regional Developments and Implications for U.S. Interests. CRS Issue Brieffor Congress, January 11, 2010. URL: http:// fpc.state.gov/documents/organization/137256. pdf
39 Petraeus D. Statement before the Senate Armed Services Committee on the Afghanistan — Pakistan Strategic Review and the Posture of U.S. Central Command. April 1, 2009. URL: http:// armed-services.senate.gov/statemnt/2009/April/ Petraeus%2004-01-09.pdf
40 См.: International Crisis Group. Kyrgyzstan: A Hollow Regime Collapses. Bishkek / Brussels, 2010.
70
сравнительный анализ внешней политики
Вашингтон готов платить больше, но не «чрезмерную» цену, поскольку Манас «важен, но не незаменим»41, и воздержалась от гневных инвектив в адрес России, подтолкнувшей Бишкек к расторжению действовавших договоренностей. В июне 2009 г. США и Киргизия подписали новое соглашение, по которому американская сторона обязалась повысить арендную плату до 60 млн долл. в год и вложить 66 млн долл. в обновление инфраструктуры авиабазы (переименованной в Центр транзитных перевозок). Документ был заключен на один год и предусматривал автоматическое продление, если ни одна из сторон не заявит, не позднее чем за 180 дней до истечения срока действия, о его расторжении. В июле 2009 г. Киргизия, кроме того, вошла в число участников ССД42.
Администрация Обамы активизировала политический диалог со странами Центральной Азии. В апреле 2009 г. президент США, участвуя в Стамбульском форуме «Альянса цивилизаций», встретился с председателем верхней палаты парламента Казахстана К.К. Токаевым. В беседе с Токаевым Б. Обама подтвердил, что американо-казахстанские отношения носят «стратегический характер», и заявил, что планирует нанести визит в страны Центральной Азии, прежде всего в Казахстан43. В мае 2009 г. в Вашингтоне побывал министр иностранных дел Казахстана, а в июле поездку по странам региона совершила делегация госдепартамента США, возглавляемая заместителем госсекретаря по политическим вопросам У. Бернсом. В сентябре в рамках работы Генеральной ассамблеи ООН со-
41 Nichol J. Kyrgyzstan and the Status of the U.S. Manas Airbase: Context and Implications. CRS Report for Congress, July 1, 2009.
42 Ibid.
43 Министерство иностранных дел Республики Казахстан. Сотрудничество Республики Казахстан с Соединенными Штатами Америки. URL: http://portal.mfa.kz/portal/page/ portal/mfa/ru/content/policy/cooperation/ europe_america/35
стоялись встречи госсекретаря Х. Клинтон с Э. Рахмоном и Г. Бердымухамедо-вым44.
Результатом первых контактов между администрацией Обамы и руководством центральноазиатских государств стало учреждение нового механизма взаимодействия — ежегодных двусторонних консультаций, призванных охватить «полный спектр» вопросов, составляющих повестку дня отношений между США и каждой из стран региона: от проблем безопасности до сотрудничества в сферах здравоохранения и образова-ния45. Вашингтон приглушил критику стран Центральной Азии за нарушения прав человека: обращаясь к руководству государств региона, администрация США подчеркнула, что «не претендует на монополию на мудрость» и не собирается «навязывать свою систему»46. Было решено расширить помощь центральноазиатским государствам: общий объем средств, выделенных на 2010 г. на реализацию программ помощи, координируемых госдепартаментом, был увеличен на 59% по сравнению с 2009 г. (с 99 до 157 млн долл.) Рост ассигнований коснулся всех стран региона, кроме Казахстана (помощь которому начала постепенно сворачиваться благодаря достигнутым страной экономическим успехам); при этом Таджикистану и Киргизии на 2010 г. было выделено в 1,7 раза больше средств,
44 Президент Туркменистана встретился с государственным секретарем США. URL: http://www.turkmenistan.gov.tm/_en/?idr=1&id =090923a; Информационная служба «Авеста», 25.09.2009. Э. Рахмон: «Развитие отношений с США является приоритетом внешней политики Таджикистана». URL: http://www.avesta.tj/index.php?newsid=2424
45 Blake R. Remarks on the Occasion ofthe Launch of the Congressional Caucus on Central Asia. November 18, 2009. URL: http://www.state. gov/p/sca/rls/rmks/2009/132127.htm
46 Burns W. Silk Road Trade and Investment: New Pathways for U.S. — Central Asia Economic Ties. Remarks at U.S. Chamber of Commerce, October 7, 2009. URL: http://www.state.gov/p/ us/rm/2009a/130389.htm
71
COMPARATIVE POLITICS • 4 / 2011
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА • 4 / 2011
сравнительный анализ внешней политики
чем на 2009 г.47, а Туркменистану, вступившему, по оценке госдепартамента, на «позитивную траекторию реформ»48, — в 1,9 раза больше. Кроме того, в октябре 2009 г. конгресс, как и обещала администрация, разрешил министерству оборону в течение трех лет приобретать «товары и услуги, произведенные в странах, расположенных вдоль основного пути снабжения Афганистана»49, фактически предоставив исполнительной власти еще один экономический инструмент воздействия на государства Центральной Азии, Закавказья и Пакистан.
Приоритетом центральноазиатской политики администрации Обамы стало преодоление кризиса в отношениях с Узбекистаном. Представители госдепартамента сообщили узбекскому руководству, что Вашингтон готов, опираясь на «общие интересы и взаимное уважение», «усилить связи» с Ташкентом и совместно «проработать разногласия»50; узбекское руководство, в свою очередь, дало высокую оценку «прагматизму», проявленному администрацией Обамы «по отношению к так называемой политике распространения демократии»51. Узбекистан вновь разрешил Соединенным Штатам использовать свое воздушное пространство для поставок в Афганистан грузов военного назначения52. В ав-
47 Nichol J. Central Asia: Regional Developments and Implications for U.S. Interests. CRS Issue Brief for Congress, January 11, 2010.
48 Цит. по: Nichol J. Turkmenistan: Recent Developments and U.S. Interests. CRS Report for Congress, September 10, 2009. URL: http:// fpc.state.gov/documents/organization/130256. pdf
49 National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2010. URL: http://asafm.army.mil/ Documents/OtherDocuments/CongInfo/ BLDL/PL//10AUTHpl.pdf
50 Blake R. Uzbekistan — U.S. Relations. Tashkent, October 14, 2009. URL: http://www.state.gov/pZ sca/rls/rmks/2009/130577.hrm
51 См.: Ташкент позитивно отреагировал на обращение Б. Обамы к мусульманскому миру. URL: http://www.ca-news.org/nes/158551
52 Nichol J. Central Asia: Regional Developments
and Implications for U.S. Interests. CRS Issue
Brief for Congress, January 11, 2010.
густе 2009 г. СЕНТКОМ и Министерство обороны Узбекистана подписали соглашение, предусматривающее возобновление взаимодействия в подготовке военных кадров; вскоре конгресс вывел эту сферу сотрудничеству из-под действия ограничений на оказание помощи Ташкенту53. В октябре Вашингтон поддержал предоставление государственной железнодорожной компании Узбекистана права на строительство узбекско-афганской железной дороги Хайратон — Мазари-Шариф, профинансировать которое согласился Азиатский банк развития54. В конце 2009 г. США и Узбекистан провели первые ежегодные двусторонние консультации, завершившиеся принятием плана сотрудничества на 2010 г., предусматривающего, в частности, возобновление поставок в Узбекистан американской военной техники и снаряжения в рамках программы «Зарубежное военное финансирование» и расширение взаимодействия в борьбе с терроризмом и распространением ОМП55.
наконец, определившись со стратегией действий в Афганистане, Вашингтон сформулировал в середине декабря 2009 г. цели политики в отношении стран Центральной Азии. Подчеркнув, что администрация Обамы рассматривает регион как один из внешнеполитических приоритетов, госдепартамент заявил, что Соединенные Штаты стремятся «расширить сотрудничество с центральноазиатскими государствами, направленное на поддержку действий коалиции... в Афганистане и Пакистане» (в том числе повысить «возможности и надежность» Северной сети доставки), обеспечить «развитие и диверсификацию энер-
53 Ibid.
54 Центральноазиатский гуманитарно-информационный центр «Фергана.ру». 01.12.2009. Зачем Узбекистану афганская железная дорога? URL: http://ferghana.ru/article. php?id=6390
55 Nichol J. Central Asia’s Security Issues and Implications for U.S. Interests. CRS Report for Congress, March 11, 2010.
72
сравнительный анализ внешней политики
гетических ресурсов региона и путей их транспортировки», содействовать «политической либерализации и соблюдению прав человека», стимулировать формирование в странах Центральной Азии «конкурентоспособной рыночной экономики» и предотвратить появление в регионе «несостоявшихся государств»56. Фактически новое руководство госдепартамента синтезировало цели и задачи, которые ставили на региональном направлении предшествующие администрации, наполнив их более конкретным, прагматическим и приближенным к интересам стран региона содержанием. «Градус» демократической риторики был снижен оговоркой, что, содействуя политической либерализации, Вашингтон настроен на «долгосрочные результаты», возможность для достижения которых появится с «развитием более содержательных... отношений со странами региона в сферах взаимных интересов»57. Администрация Обамы подтвердила, что США по-прежнему намерены способствовать расширению связей между Южной и Центральной Азией и превращению Афганистана и Пакистана в «мост», соединяющий два региона, но, признав, что для реализации этой перспективы «предстоит еще многое сделать», не стала включать тезис о содействии межрегиональной интеграции в обновленный перечень целей и задач американской политики в Центральной Азии58.
Конкретизируя заявление о готовности оказать содействие развитию энергетического потенциала стран
56 Krol G. Testimony before the Senate Committee on Foreign Relations, Subcommittee on Near Eastern and South and Central Asian Affairs, December 15, 2009. URL: http://foreign.senate. gov/imo/media/doc/KrolTestimony091215a1. pdf
57 Ibid.
58 См.: Blake R. The Obama Administration’s Policy on South Asia. Address at the School of Advanced International Studies, Johns Hopkins University, September 9, 2009. URL: http:// www.state.gov/p/sca/rls/rmks/2009/index.htm ; Krol G. Op. cit.
Центральной Азии, новые «кураторы» региональной политики Вашингтона выразили политическую поддержку созданию «южного коридора» доставки природного газа в Европу, в том числе намерению построить транскаспийский газопровод, расширению нефтепровода Тенгиз — Новороссийск и развитию Казахстанско-Каспийской системы транспортировки, и подтвердили, что США по-прежнему не видят возможности допустить Иран к участию в транзите каспийских энергоресурсов59. В то же время администрация Обамы дала понять, что Вашингтон будет играть «вспомогательную, а не ведущую роль в обеспечении энергетической безопасности Европы и развитии нефтегазового потенциала Каспия», а основные усилия в этом направлении должны предпринимать руководство ЕС и правительства заинтересованных государств60.
В 2010 г. администрация Обамы, воздерживаясь от громких заявлений и политизированной риторики61, достигла успехов на ряде двусторонних направлений региональной политики. В ноябре 2010 г. было заключено американоказахстанское соглашение о воздушном транзите военных грузов в Афганистан, а Астана присоединилась к числу стран, участвующих в развернутых в Афганистане Международных силах содействия безопасности62. «Размораживание» американо-узбекских отношений позволило заключить с Ташкентом соглашение о сотрудничестве в сфере науки и тех-
59 Krol G. Op. cit.; Morningstar R. 2010 Outlook for Eurasian Energy. Remarks at the Center for American Progress, January 28, 2010. URL: http://www.state.gov/s/eee/rmk/136141.htm
60 Morningstar R. 2010 Outlook for Eurasian Energy.
61 Показательно, что ни Центральная Азия, ни Каспийский регион не упоминаются в «Стратегии национальной безопасности» США, принятой в мае 2010 г.
62 U.S. Department of State. Media Note, November 12, 2010. URL: http://www.state. gov/r/pa/prs/ps/2010/11/150867.htm
73
COMPARATIVE POLITICS • 4 / 2011
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА • 4 / 2011
сравнительный анализ внешней политики
ники63. Новое киргизское руководство, пришедшее к власти после свержения в апреле 2010 г. режима К. Бакиева, продлило аренду Центра транзитных перевозок в Манасе.
В целом в 2000-е гг. американская политика в Центральной Азии отличалась неровной динамикой и приводила к неоднозначным последствиям. После событий 11 сентября 2001 г. американское присутствие и влияние в регионе «скачкообразно» усилилось; сотрудничество с Вашингтоном позволило центральноазиатским странам, в первую очередь Узбекистану, существенно расширить и резко интенсифицировать внешние связи в сфере безопасности, ускорив завершение трансформации региона в международную подсистему. Во второй половине 2000-х гг. позиции США в Центральной Азии ослабли: «увязнув» в Ираке, оттолкнув от себя Ташкент и не проявив готовности к значительным финансовым вливаниям в экономику центральноазиатских стран, Вашингтон не смог выработать адекватный ответ ни действиям России в регионе, ни, в особенности, ки- * 2
63 U.S. Department of State. Fact Sheet, December
2, 2010. URL: http://www.state.govA/pa/prs/ ps/2010/12/152267.htm
тайскому экономическому напору. Тем не менее сохранился фундамент американского влияния в Центральной Азии — военное присутствие в Афганистане, препятствующее втягиванию региона в афгано-пакистанскую зону нестабильности, и заинтересованность Астаны и Ташкента в балансировании отношений с Россией и Китаем, сотрудничестве с Вашингтоном и американской поддержке собственных целей, преследуемых на международной арене и в региональном масштабе. Остались связи и каналы взаимодействия, сформировавшиеся между Вашингтоном и правящими кругами центральноазиатских государств при подготовке и развертывании афганской кампании, реализации программ помощи странам региона и осуществлении крупных инвестиционных проектов в Казахстане, а в американском политикоакадемическом сообществе сложилось устойчивое представление о Центральной Азии как стратегически важном для США регионе. Соответственно, был сохранен потенциал, позволивший администрации Обамы сделать первые шаги к реформированию и активизации регионального направления американской внешней политики.
74
