CC BY
54
DOI: 10.31249/ape/2020.03.04
Понамарев С.В.1 ©, 2020
Политика США по «обнулению» договорной системы контроля над стратегическими вооружениями
Аннотация. В статье анализируется ситуация, сложившаяся в стратегическом диалоге РФ и США после прекращения действия Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (ДРСМД). С исторической точки зрения прекращение действия этого соглашения было предрешено - некоторые критически важные современные виды вооружений, оказывающие существенное влияние на возможность поддержания стратегической стабильности, вообще не были упомянуты в данном договоре.
Автор придерживается гипотезы о том, что эксперты госструктур США, на деле определяющие политику официального Вашингтона в ядерной сфере, формируют ее вне зависимости от смены администрации в Белом доме. В настоящее время цель политики США в области контроля над вооружениями - разрушение всей существующей системы двусторонних соглашений в сфере разоружения. Жесткое противодействие ратификации Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ) со стороны Конгресса США было лишь первым шагом в реализации этого политического курса; в дальнейшем международное сообщество столкнулось с денонсацией Договора об ограничении систем противоракетной обороны (ДПРО), затем - с инициированным Со-
1 Понамарев Сергей Владимирович - кандидат политических наук, доцент Инженерной академии РУДН ([email protected]). 82
единенными Штатами прекращением действия ДРСМД и в настоящий момент - под вопросом продление действия Договора о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений (ДСНВ-Ш).
На тактическом уровне вместо официальных переговоров в двустороннем формате по всем аспектам стратегической стабильности США продвигают дискуссии в форматах «треков 1.5 и 2.0» с подключением экспертов из КНР как третьей стороны в новой архитектуре международного стратегического баланса. Вместе с тем в рамках «трека 2.0» официальный Вашингтон также хотел бы иметь неофициальный механизм мониторинга (насколько это возможно) статуса, количества и боеготовности СЯС России и Китая. Поэтому в рамках экспертных дискуссий американские специалисты выдвигают различные предложения, касающиеся новых форматов транспарентности и обмена данными, которые могли бы быть приняты на основе определенных мер укрепления доверия.
Ключевые слова: ДСНВ-Ш, ДРСМД, ДПРО, ДВЗЯИ, ядерное сдерживание, стратегическая стабильность, контроль над вооружениями.
К началу 2020 г. система международных обязательств в области контроля над вооружениями в значительной степени обрушилась. Конец второго десятилетия XXI в. ознаменовался завершением существования очередного важного соглашения, заключенного в период выстраивания стратегического баланса на договорно-правовой основе между СССР (и РФ как его правопреемницей) и США, - Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (ДРСМД, подписан 8 декабря 1987 г.). Это уже второй - после Договора об ограничении систем противоракетной обороны (ДПРО, подписан в 1972 г., денонсация договора в 2002 г.) - документ стратегического значения, прекративший свое существование в результате решения Белого дома. Соответственно, прекращение действия ДРСМД иллюстрирует дальнейшее нарастание кризиса системы контроля над стратегическими вооружениями. В этой связи задача настоящей статьи - исследовать роль США в возникновении данного кризиса. Современное положение дел в сфере контроля над вооружениями вызывает растущую обеспокоенность в
экспертных кругах, особенно - среди отечественных экспертов [Арбатов, 2019; Дворкин, 2019; Батюк, 2018].
Официальные позиции России и США по поводу причин, приведших к краху ДРСМД, были озвучены многократно и на всех возможных уровнях (см.: [Выступления и ответы.., 2019]). В их основе - взаимные обвинения в невыполнении противоположной стороной духа и буквы соглашения [Батюк, 2018]. В рамках настоящей статьи нет смысла повторять все приводившиеся аргументы. Единственное, что хотелось бы отметить: и российские, и американские эксперты сходятся в том, что дефиниции, введенные в текст договора, заключенного во второй половине 1980-х годов, уже не способны в полной мере обрисовать нынешний уровень технологического развития обеих стран в области создания новых типов вооружений. Так, например, этот договор заведомо не мог предусматривать контроль над гиперзвуковыми ударными платформами, не подходящими ни под определение крылатых ракет, ни под определение баллистических ракет. Однако гиперзвуковым ударным платформам, по всей видимости, потенциально может быть отведена ведущая роль в концепции «молниеносного глобального удара» США (в том числе при ее реализации на практике как первого контрсилового удара в отношении российских СЯС). В этом контексте необходимо признать, что с исторической точки зрения ДРСМД, имевший важнейшее «цементирующее» значение в общем каркасе договорно-правовой системы контроля над вооружениями, в настоящее время объективно устарел и не может в полной мере отвечать интересам ни США, ни РФ.
Однако именно официальный Вашингтон, а не Кремль первым приступил к последовательной реализации политического курса на «обнуление» всей системы двусторонних соглашений в области контроля над вооружениями. По инициативе Белого дома были «помножены на ноль» ДПРО и ДРСМД, Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ), по-видимому, уже навечно приобрел статус «не вступившего в силу», а на площадке Конференции о разоружении в Женеве давно сохраняется стагнация.
К вопросу о действиях США: заданная технократами стратегическая линия
Сегодня уже очевидно, что претворение в жизнь политического курса США на «обнуление» нынешней системы двусторонних соглашений в области контроля над вооружениями - во всяком случае, с того момента, как Дж. Буш-мл. в 2001 г. объявил о выходе США из Договора по ПРО, - ни в коей мере не зависит от смены администрации в Белом доме. Общий принцип функционирования государственных структур Соединенных Штатов основан на политическом назначении новых руководителей ведомств после смены администрации, но не предусматривает замену высококвалифицированных исполнителей и руководителей среднего и старшего звеньев. Это косвенным образом подтверждает гипотезу о том, что стратеги государственных структур США, готовящие док-тринальные концепции и формирующие политику официального Вашингтона в ядерной области, на практике заблаговременно планируют тактические колебания курса. Подобные флуктуации -под предлогом смены администраций и «изменения внешнеполитических условий» - позволяют либо не доводить до логического завершения запущенные самими же США инициативы (как, например, было с ДВЗЯИ), либо в нужный момент дезавуировать взятые на себя ранее обязательства.
В настоящее время США значительно обгоняют Россию по количеству высокотехнологичных видов вооружений и военной техники, а также имеют многократное превосходство по объему оборонного бюджета, что Кремль пока компенсирует за счет качественной модернизации национальных стратегических ядерных сил. В этих условиях решение метазадачи оборонного планирования США - формирования условий для абсолютной безопасности, а значит, абсолютного превосходства над всеми потенциальными противниками - требует от любого президента Белого дома стремления к «обнулению» возможностей России в уравнении стратегического ядерного сдерживания.
Строго говоря, путей для этого только два. Первый - глубокое взаимное понижение количественных уровней СЯС за счет новых договорных ограничений при дальнейшем наращивании кон-
венциального боевого потенциала. Второй - полная «свобода рук» и тотальное снятие этих ограничений для получения возможности количественной и качественной модернизации собственных СЯС более высокими темпами с целью получения превосходства над экономически более слабым соперником в развязанной гонке вооружений.
Движение по первому пути имеет явный политический плюс в виде пропагандистских дивидендов от мировой общественности за реализацию обязательств по статье VI ДНЯО [Договор о нераспространении.., 1968]. Однако это движение невозможно без создания необходимой конъюнктуры «доверительности», хотя бы относительно долговременной, в двусторонних отношениях с Россией. В период президентства Б. Обамы официальный Вашингтон попытался создать такого рода «атмосферу доверия» под лозунгами стремления к «безъядерному миру» и концепции «глобального ядерного нуля». Однако ход и результаты переговоров по ДСНВ-Ш убедили истеблишмент США в том, что в современных реалиях Россия не пойдет ни на какие неравноправные соглашения в области контроля над вооружениями, а также (что даже важнее) ни на какие соглашения, хоть в какой-то мере ставящие под вопрос возможность гарантированного ядерного сдерживания. Другими словами, РФ четко осознает свои «красные линии» и ни при каких условиях не примет предложение о сокращении СЯС до уровня, который будет ниже определенных лимитов на количество боезарядов и носителей, тем более без учета потенциальных возможностей американской ПРО. При этом все более жесткие и активные военно-дипломатические действия РФ по отстаиванию своих геополитических интересов безальтернативно требовали контрмер со стороны официального Вашингтона, что неизбежно приводило к обострению двусторонних отношений и разрушало «благоприятный» внешнеполитический фон, необходимый для заключения новых соглашений в области контроля над вооружениями.
В этих условиях единственно возможной стратагемой для США стало «обнуление» старых договорных ограничений с целью обретения возможностей для получения количественного и качественного превосходства над Россией в сфере стратегических насту-
пательных и оборонительных вооружений. Если воспользоваться аналогией из мира шахмат, можно отметить, что США действуют по принципу «разменивайте фигуры, когда ваша структура пешек здоровее, чем у соперника». По мере исчезновения с доски тяжелых фигур, ограничивающих пространство для маневра, значение пешек, особенно имеющих возможность выйти в ферзи, возрастает многократно. На данном этапе речь идет даже не о количественном превосходстве в пешках, а именно о возможности последующего изменения их статуса. В нынешней партии пока сохраняется равенство в числе пешек, но, принимая во внимание разницу в оборонных бюджетах России и США, можно предположить, что американским пешкам будет легче прорваться на последнюю линию на пустой доске.
Перспективы сохранения ДСНВ-111
Ключевой вопрос, стоящий сегодня на повестке дня, - будущее ДСНВ-111. Неправительственные эксперты из США, специализирующиеся на вопросах контроля над вооружениями и, как правило, более близкие к демократическому лагерю, в настоящее время, демонстративно сокрушаясь, активно продвигают следующий тезис: «Продление договора, конечно, было бы хорошим сценарием, но это представляется маловероятным, поскольку Д. Трамп не пойдет на такой шаг по единственной причине - договор был подписан Б. Обамой». Вместе с тем если принять предложенную выше гипотезу о последовательности внешней политики США в области контроля над вооружениями вне зависимости от смены администрации в Белом доме, то объяснение весьма вероятного отказа Вашингтона от выдвинутого Россией предложения продлить договор без каких-либо предварительных условий будет значительно более мотивированным и объективным. ДСНВ-Ш - первое по-настоящему равноправное советско/российско-американское соглашение в области контроля над вооружениями [Договор давления.., 2015], и именно поэтому, как заявил Д. Трамп, это «плохое соглашение» для США [МсБаи1, 2019]: оно ограничивает возможности для маневра в области реструктуризации, а также качественной модернизации американских СЯС.
Вместе с тем, согласно основам теории ядерного сдерживания, изложенным в работах Германа Кана, сохранение взаимной верифицируемой транспарентности, позволяющей контролировать даже не столько количество, сколько места базирования и боеготовность сил противника, необходимо прежде всего той стороне, которая изначально находится в более сильном положении и исходит из теоретической возможности первого контрсилового удара [Herman, 1965]. В этом контексте необходимо подчеркнуть, что для российской стороны, в отличие от американских партнеров, создание интрузивного инспекционного режима никогда не было первостепенной задачей (в том числе и в рамках прежних переговоров о ДСНВ-III).
Таким образом, в нынешних условиях стратеги административного аппарата США оказываются перед своего рода онтологической дилеммой: им нужно, с одной стороны, сохранить возможности для наблюдения и контроля над развитием и статусом боеготовности российских СЯС, а с другой - «обнулить» прежние двусторонние соглашения, препятствующие достижению абсолютного превосходства в стратегических вооружениях, но при этом предоставляющие инспекционные возможности для того, чтобы «держать руку на пульсе» российского потенциала сдерживания.
Подход США: к возможности преодоления кризиса контроля над стратегическими вооружениями
Со второй половины 2019 г., параллельно с процессом «вывода с доски» Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности, на различных уровнях контактов США и РФ по тематике контроля над вооружениями стали более заметны новые тренды. Представители Соединенных Штатов, апеллируя к невозможности в современных внешнеполитических реалиях начать субстантивные официальные двусторонние переговоры о новых соглашениях, подчеркивают важность активизации взаимодействия на так называемых «треках 1.5 и 2.0». В свою очередь, в рамках этих треков американские эксперты делают все больший акцент на трех основных темах.
Во-первых, эксперты из США считают необходимым обсуждение концептуальных вопросов в сфере контроля над вооруже-88
ниями: например, выработку общего понимания терминов «неприемлемый ущерб» или «новая стратегическая стабильность». Сюда же следует отнести поиск совместного ответа на вопрос, каким образом стороны могут эвентуально доказать друг другу взаимный отказ от возможности реализации концепции контрсилового удара. Наконец, особо следует выделить поиск надежной формулы для убеждения партнера в нецелесообразности опасений в применении другой стороной ядерного оружия первой.
Во-вторых, американские специалисты заявляют, что ради принципиального сохранения содержательной повестки в области контроля над стратегическими вооружениями необходимо отказаться от нынешнего формата транспарентности и верифицируе-мости уровня развития национальных СЯС на основе договорных обязательств, а вместо этого разработать новый формат «мер укрепления доверия» на основе двусторонних политических заявлений. По их мнению, новые «меры доверия», могли бы включать в себя, в частности, взаимные контролируемые показы или инспекции, а также обмен данными по количеству развернутых боезарядов и носителей (последнее подразумевает получение обеими сторонами, пусть и в ограниченном объеме, официально передаваемых сведений о качественном и количественном статусе СЯС даже в условиях прогнозируемого отсутствия какого-либо договорного инспекционного режима).
В-третьих, в рамках указанных треков специалисты из США активно продвигают идею создания принципиально новой архитектуры договорной системы контроля над стратегическими вооружениями, «в большей степени отвечающей современным геополитическим реалиям». Под этим подразумевается отказ от двусторонних соглашений по данным вопросам и подключение к возможным будущим переговорам третьей стороны - КНР (на первом этапе - на основе политических деклараций в рамках «трека 1.5» для выработки единой терминологической базы). Вместе с тем показательно, что американские эксперты, ссылаясь на отсутствие доверия в двусторонних отношениях Вашингтона и Пекина, предлагают именно российской стороне предпринять практические усилия для вовлечения китайских партнеров в подобные дискуссионные форматы.
Анализ данного пакета предложений, продвигаемых специалистами из США на полуторном треке, подтверждает предположение о стремлении Белого дома как минимум в ближнесрочной перспективе отказаться от заключения новых юридически обязывающих соглашений в сфере контроля над вооружениями, при этом удерживая «на плаву» политико-экспертное обсуждение данной тематики. Последнее необходимо для сохранения «точек входа» в полномасштабный переговорный процесс, когда и если такая необходимость возникнет, а также для относительно оперативного мониторинга российских экспертных оценок, касающихся изменения баланса сил в уравнении стратегической стабильности.
Представляется, что пока данная тактика дает США ожидаемые результаты. Российские эксперты в большинстве своем традиционно считают, что необходимо избежать вакуума в стратегическом диалоге и что в любом случае целесообразно искать возможности для сохранения действующих соглашений или, как минимум, для поддержания контактов в том или ином формате (см.: [Арбатов, 2019; Дворкин, 2019]).
В данный момент приходится констатировать, что Белый дом весьма успешно претворяет в жизнь политический курс, направленный на «обнуление» договорной базы стратегического диалога, и темп этого процесса становится все более быстрым. Возвращаясь к шахматным аналогиям, можно сказать, что сейчас на доске уже осталось мало фигур. Разумеется, в ходе партии нельзя бесконечно избегать разменов, но если противник применяет тактику, основанную исключительно на размене фигур, пытаясь любой ценой перевести игру в пешечный эндшпиль, то можно и необходимо склонять его к неравным разменам с минимальной тактической выгодой для себя, параллельно «оздоравливая» собственную структуру пешек и готовя свою проходную пешку к победному марш-броску.
Литература
Арбатов А.Г. Грезы и реальности контроля над вооружениями // Мировая экономика и международные отношения. - М., 2019. - Т. 63, № 11. -С. 5-16.
Батюк В. И. Смерть контроля над вооружениями // Актуальные проблемы Европы / РАН. ИНИОН. - М., 2018. - № 1. - С. 17-37.
Выступление и ответы на вопросы министра иностранных дел Российской Федерации С. В. Лаврова на «Правительственном часе» в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации / МИД РФ. -M., 2019. - 23.12. - Режим доступа: https://www.mid.ru/foreign_policy/ news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/3977671 (Дата обращения - 28.01.2020).
Дворкин В.З. Влияние ПРО на стратегическую стабильность и перспективы ядерного разоружения // Мировая экономика и международные отношения. - M., 2019. - Т. 63, № 8. - С. 5-12.
Договор давления Москвы // Третья мировая война: Военно-политическое обозрение. - M., 2015. - 12.03. - Режим доступа: https://3mv.ru/ publ/dogovor_davlenija_moskvy/3-1-0-39880 (Дата обращения - 28.01.2020).
Договор о нераспространении ядерного оружия / ООН. Генеральная Ассамблея. - Нью-Йорк, 1968. - 12.06. - Режим доступа: https://www. un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/npt.shtml (Дата обращения -28.01.2020).
Herman K. On escalation: Metaphors and scenarios. - N.Y., 1965. - 308 p.
McFaul M. Here's how Trump can get a win with Russia - and actually help all Americans // Washington Post. - Wash., D.C., 2019. - 12.12. - Mode of access: https: / / www.washingtonpost.com/opinions/2019/12/12/heres-how-trump-can-get-win-with-russia-actually-help-all-americans (Date of access -28.01.2020).
DOI: 10.31249/ape/2020.03.04
Ponamarev S.V.1 ©, 2020 US policy on «resetting» the contract system for control of strategic weapons
Abstract. The article explores the situation in Russian-US strategic dialogue after the INF Treaty cancelation, which was predetermined from the historical point of view. In this regard the paper stresses that some critically
1 Ponamarev Sergey Vladimirovich - Ph.D. in Political Sciences, Assistant Professor, Academy of Engineering, Peoples' Friendship University of Russia ([email protected]).
important modern types of weapon systems now making huge impact to the strategic stability were not mentioned at all in this Treaty.
Author sustains the hypothesis, that the officials of the US government system, who actually prepare the doctrinal concepts and formulate Washington's policy in the nuclear sphere are not dependent on the fluctuations of the tactical course related to the appearance of new administrations, but rather use them to level the impact of the restrictions incorporated in agreements of any kind. In that case, the goal of the US policy in the sphere of arms control is a deconstruction of whole existing system of bilateral disarmament agreements. Strong opposition to ratification of the CTBT by the US lawmakers was only the first step on this policy course; subsequently the international community faced the denunciation of the ABM Treaty; after that, the INF Treaty was violated by the US administration; and now the prolongation of the New START also is under question.
On tactical level, instead of official negotiations in bilateral format on all aspects of the strategic stability, the USA tries to move forward expert discussions on the «1.5 and 2.0 tracks» with the inclusion of the PRC experts as a third party of the new architecture of international strategic balance. Nevertheless, on the «2.0 track» Washington would like to keep also some unofficial mechanism for monitoring (as much as possible) status, numbers and readiness of the Russian and Chinese SNF. That's why during expert discussions the US specialists put forward various proposals regarding new formats of transparency and data exchange, which could be adopted on the basis of certain confidence-building measures.
Keywords: New START, INF Treaty, ABM Treaty, CTBT, nuclear deterrence, strategic stability, arms control.
References
Arbatov A.G. (2019). Dreams and realities of arms control [Grezy i real'nosti kontrolya nad vooruzheniyami] // World economy and international relations. - Moscow. - Vol. 63, Issue 11. - P. 5-16.
Batyuk V.I. (2018). The death of arms control [Smert' kontrolya nad vooruzheniyami] // Current problems of Europe / INION RAN. - Moscow. - Issue 1. -P. 17-37.
Dvorkin V.Z. (2019). Influence of missile defense system on strategic stability and prospects for nuclear disarmament [Vliyanie PRO na strategicheskuyu stabil'nost' i perspektivy yadernogo razoruzheniya] // World economy and international relations. - Moscow. - Vol. 63, Issue 8. - P. 5-12.
Herman K. (1965). On escalation: Metaphors and scenarios. - New York. -
308 p.
McFaul M. (2019). Here's how Trump can get a win with Russia - and actually help all Americans // Washington Post. - Washington, D.C. - 12.12. -Mode of access: https://www.washingtonpost.com/opinions/2019/12/12/ heres-how-trump-can-get-win-with-russia-actually-help-all-americans (Date of access - 28.01.2020).
Moscow pressure agreement [Dogovor davleniya Moskvy]. (2015) // Third World War: Military-political observation. - Moscow. - 12.03. - Mode of access: https://3mv.ru/publ/dogovor_davlenija_moskvy/3-1-0-39880 (Date of access -28.01.2020).
Nuclear non-proliferation treaty [Dogovor o nerasprostranenii yadernogo oruzhiya]. (1968) / UN. General Assembly. - New York. - 12.06. - Mode of access: https: / / www.un.org/ ru/ documents/decl_conv/conventions/npt.shtml (Date of access - 28.01.2020).
Speech and answers to the questions of the Minister of foreign affairs of the Russian Federation S.V. Lavrov at the «Government Hour» in the Council of the Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation [Vystuplenie i otvety na voprosy Ministra inostrannykh del Rossiiskoi Federatsii S. V. Lavrova na «Pravitel'stvennom chase» v Sovete Federatsii Federal'nogo Sobraniya Rossiiskoi Federatsii]. (2019) / Russian Ministry of foreign affairs. - Moscow. - 23.12. - Mode of access: https: / / www.mid.ru/ foreign_policy/news/-/asset_publisher/cK
NonkJE02Bw/content/id/3977671 (Date of access - 28.01.2020).
