CC BY
42
СЛОВО СОИСКАТЕЛЮ УЧЕНОЙ СТЕПЕНИ
И. С. Ломакина
ПОЛИТИКА КООРДИНАЦИИ ЕС:
ТЕНДЕНЦИИ И ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ*
Статья рассказывает о введении и развитии открытого метода координации в рамках политики координации ЕС и Лиссабонской стратегии. Анализируются тенденции и особенности развития политики координации в процессе европейской интеграции.
Ключевые слова: политика координации, открытый метод координации, интеграция, Лиссабонская стратегия.
The article considers the introduction and the development of the open method of coordination in the EU policy coordination and Lisbon strategy. The tendencies and special characteristics of the development of policy coordination are analyzed.
Key words: policy coordination, open method of coordination, integration, Lisbon strategy.
Развитие политики координации является прямым отражением и следствием политических, экономических и социокультурных процессов, происходящих на глобальном, национальном и локальном уровнях, а также изменений в системе управления. Дж. Розенау предложил ввести понятие фрагмиграция (от англ. fragmigratюri) с целью отразить сочетание интеграции и фрагментации на уровне глобальной системы, что особенно заметно проявляется в ЕС, где, несмотря на все растущую взаимозависимость и давление по направлению к общим образцам политики, невозможно устранить социально-экономическое разнообразие внутри сообщества. Эта новая реальность выражается в выработке новых международных форм управления и вариантах их применения [14].
Запущенный в 1950-х гг. интеграционный процесс в Европе доказал свою состоятельность и достиг значительного прогресса, опираясь на два основных классических метода: метод сообщества и метод сотрудничества. Однако ЕС не смог бы дос-
Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ, проект № 08-06-00451а
тичь новых результатов в своем развитии, если бы опирался только на эти методы.
Целью нового этапа интеграции, включившего совместный процесс национальных реформ до 2010 г., явилось сближение национальных социальных систем в ЕС. Об этом было заявлено на саммите Европейского Совета в Лиссабоне в 2000 г. В основу была положена новая концептуальная идея о построении единой европейской социальной модели, которая институционально закреплена в каждом государстве и привержена идеям «инвестиций в людей» и «активизации социальных политик». С тех пор развитие новой единой социальной модели было сфокусировано на сфере образования, исследовательской и технологической сферах, а также на развитии более активных социальных политик. Таким образом, в ЕС было принято решение против конкурирующих социальных систем, которые бы могли вызвать социальное падение, и за реорганизацию с опорой на сотрудничество и координацию всех государств благосостояния. Исправление асимметрии между валютным и социальным союзом, внедрение Лиссабонской стратегии и единой социальной модели было организовано по-
98
средством открытого метода координации (ОМК). В Лиссабоне была определена четырехступенчатая архитектура ОМК, которая включила:
- разработку руководящих принципов для стран-членов ЕС и конкретных графиков достижения поставленных целей на кратко-, средне- и долгосрочную перспективы;
- выведение количественных и качественных индикаторов и осуществление бенчмаркинга для сравнительной оценки проводимых политик с лучшими в мире показателями в данных областях;
- трансформацию разработанных на европейском уровне принципов на уровень национальной и региональной политики с постановкой специфических целей и задач и с учетом национальных и региональных отличий;
- периодический мониторинг, оценку и анализ, организованные в виде процесса взаимного обучения [10].
Согласно заключениям саммита, реализация Лиссабонской стратегии должна осуществляться в пределах действующей институциональной архитектуры. Таким образом, правовой основой для ОМК и реализации Лиссабонской стратегии явились Договор об учреждении ЕЭС и Договор о ЕС (ст. 2, 3, 308). В реальной практике европейской интеграции координационные процедуры, которые напоминают современный ОМК, применялись в разных политических областях на протяжении нескольких десятилетий и нашли отражение в ряде положений договоров (занятость: ст. 3, 125-30 Договора о ЕС; экономическая политика: ст. 4, 98-99, 202 Договора о ЕС; политика координации, связанная с решением сопутствующих вопросов в области образования, подготовки, здравоохранения и занятости: ст. 35, 46-47 Договора о ЕС; здравоохранение: ст. 152, трансъевропейские сети: ст. 155, промышленность: ст. 157 Договора о ЕС и др.).
Запуск ОМК оказал воздействие на институциональное устройство ЕС. Несмотря на то, что институты реализуют свои полномочия и используют инструменты в соответствии с положениями договоров, ОМК вызвал атипичное распределение ролей среди институтов ЕС [3] по сравнению с традиционными методами. Кроме того, разнообразие процедур ОМК вызвало отличия в межинституциональных взаимодействиях в разных политических областях.
ОМК усилил лидерство Европейского Совета и Совета ЕС, а также роль и влияние национальных государств. Европейский Совет, хотя и не является институтом как таковым, выступил «главным координатором» процесса. Воздействие же его на Европейскую Комиссию (далее - Комиссия) вызывает споры. С одной стороны, главы государств в большей мере участвуют в принятии политических решений, а следовательно, монополия Комиссии на инициативы снизилась. С другой стороны, несмотря на то, что Европейский Совет должен принимать все стратегически важные решения, у Комиссии остались возможности влиять на повестку дня [12]. Комиссия имеет асимметричное преимущество в доступе и обладании информацией, и ее роль в качестве посредника очевидна, что влечет непрямое политическое руководство. По словам С. Эрикссон и М. Вал-ленштен, «Комиссия стала своего рода пауком в паутине» [12]. Кроме того, она играет центральную роль как институт, определяющий цели и издающий руководства и рекомендации для национальных правительств [3].
Государства получили возможность большего влияния и участия в рамках ОМК и через вновь созданные «гибридные» экспертные комитеты, уникальные тем, что не подчиняются напрямую Комиссии или Совету ЕС, а скорее занимают промежуточное положение между этими институтами, что иллюстрирует в некоторой степени новое
99
распределение полномочий между сообществом и государствами и необходимость в сотрудничестве и дополнительных мерах на европейском и национальном уровнях [12].
Б. Коллер-Кох охарактеризовала комитеты как транснациональное пространство для общения и социальную систему с социальным диалогом, характеризующуюся желанием находить общие решения [8]. Гибридные экспертные комитеты, по словам, К. Якобсон и А. Вифель, «сплавляют наднациональных и национальных акторов в одну институциональную общность» [8].
Одной из черт ОМК является отсутствие четкого разделения между этапами принятия решений и их внедрением. Это делает ОМК потенциально подверженным проблеме политической отчетности и отчетности перед судом [3]. Что касается последнего, то Суд ЕС исключен в процессе реализации ОМК. Именно политическая отчетность имеет значение в ОМК. Как следствие, метод задает иную динамику в законодательном процессе. Так, исследования показывают ограниченную роль парламентов в процессе реализации ОМК [5].
Тем не менее, как считают Ф. Дуина и Т. Раунио, ОМК обладает возможностями оказать положительное влияние на процесс законотворчества. Во-первых, в отличие от традиционного процесса законотворчества ЕС, которое является директивным по природе и оставляет мало пространства для внутренних законодательных инициатив, ОМК предоставляет национальным законодателям возможность глубокого анализа ситуации, которое является важным для выработки согласованного и эффективного подхода в решении проблем [5]. Во-вторых, в рамках ОМК сравнивается информация как об административной политике, так и о законодательстве разных государств. В результате парламенты могут стать источниками сильной критики по поводу проводимых инициатив, от которой правительства не смогут легко отмахнуться как от не-
обоснованной или не подтвержденной фактами, поскольку опыт других стран нельзя так легко проигнорировать. ОМК, таким образом, представляет новые возможности и динамику в институциональной борьбе государств [5].
Проблема политической отчетности в рамках ОМК частично компенсируется за счет других демократических механизмов, включая вовлечение социальных партнеров, представителей гражданского общества и других заинтересованных сторон в процесс реализации ОМК. Однако эмпирические исследования показывают, что открытость ОМК к участию разных акторов варьируется в разных политических областях от незначительного до активного [3].
Таким образом, роль главных институтов сообщества в процессе ОМК можно суммировать следующим образом:
- Европейский Совет инициирует процесс, стимулирует и принимает решение о его продолжении;
- Совет Министров обсуждает и утверждает индикаторы, цели, бенчмарки, рекомендации и т. д.;
- Комиссия предлагает индикаторы, планы, программы и оценку деятельности;
- Европейский Парламент, Экономический и социальный комитет, Комитет регионов издают мнения [4].
Роль институтов, задействованных в ОМК, варьируется в зависимости от конкретной политической области применения. Несмотря на то что в Лиссабоне был определен ряд инструментов, используемых в ОМК, их набор изменяется от одной области политики к другой. Как следствие, сложным является не только определить «владение» процессом, которое является важным для будущего развития метода, но и его классификацию, тем более что процесс, запущенный Европейским Советом, затем не отслеживается систематически каким-то одним европейским органом.
100
Политикиан
рации внутри единого рынка [9].
координации ЕС
политика координации вне рамок Лиссабонской стратегии
в рамках ЕС
ЕС и третьи страны
политика координации в рамках Лиссабонской стратегии
долиссабонская
постлиссабонская
(ОМК)
Рис. 1. Развитие политики координации ЕС
Таким образом, помимо роли и участия институтов в реализации ОМК-процессов, они отличаются по отношению:
1) к наличию договорной основы; 2) целям (более или менее определенным, количественным/качественным, кратко-, средне- и долгосрочным); 3) процедурным характеристикам (цели, индикаторы, бенчмарки, графики, национальные планы и планы сообщества); 4) возможности применения санкций по отношению к «отстающим»; 5) продолжительности цикла координации и др.
В силу этого, по мнению В. Хатцопу-лос и ряда других ученых, следует говорить не об «открытом методе координации», а об «: открытых методах координации» [7].
Хотя именно в Лиссабоне ОМК получил свое определение и название, история метода началась раньше. Выделяют два типа координации, которые являются частью Лиссабонской стратегии: до Лиссабона и после Лиссабона (т. е. открытая) [9]. В 2005 г. на весенней встрече Европейского Совета в Брюсселе долиссабонские координационные процессы были обозначены в качестве ключевых механизмов Лиссабонской стратегии. Долиссабонская координация сопровождается рядом процессов открытой координации, которые были постепенно запущены после весеннего саммита в Лиссабоне в 2000 г.
Эти более поздние координационные механизмы были разработаны для усиления социальной опоры интеграции ЕС в качестве дополнения к экономической и монетарной
101
Несмотря на то что долиссабонские процессы координации ряд авторов относит к ОМК, по мнению большинства ученых и согласно заключениям Лиссабонского саммита, ОМК следует называть только процессы, запущенные после 2000 г. (см. рис. 1).
В период между 2000-2002 гг. было запущено более десяти ОМК-процессов в разных политических областях, и их спектр продолжает расти. Каждая область политики имеет свой ОМК, сформулированный непосредственно для нее. По образному выражению С. Боррас и Б. Грив, разные формы ОМК осуществляют навигацию в незнакомых политических водах, которые полны ловушек и рисков [2].
Е. Жишчак предлагает следующую классификацию этих областей политики: а) развитые области; б) добавленные; в) вновь появляющиеся; г) непризнанные [13]. Эта типология отражает не только развитость процедур, механизмов ОМК и продолжительность их применения, но и роль, которую играют эти процессы в реализации Лиссабонской стратегии.
К. Раделли, анализируя функциональные особенности метода, предлагает сгруппировать области политики в три категории. Первая группа включает области политики, где ОМК применяется в качестве рабочего метода (например, руководство в области экономической политики, европейская стратегия занятости, пенсионная политика и др.). Вторую, по его мнению, со-
ставляют области, где применяется только определенное количество инструментов ОМК (инновационная политика и исследовательская сфера, информационное общество и др.). К третьей категории он относит области, где используются сочетания инновационных инструментов ОМК, но без намерения применять метод, как в случае со сферой налогообложения. К. Раделли называет эту группу «открытая координация в скрытом виде» [11].
Таким образом, в развитии ОМК можно выделить две основные особенности: разнообразие форм (метод иначе развивается в разных политических областях) и увеличение количества/распространение (ОМК развился за пределы своего первоначального контекста политики занятости и в настоящее время применяется в разных политических областях) [4].
Если в основе появления разнообразия форм ОМК лежал такой фактор, как политическое экспериментирование (ОМК можно легко запустить и остановить его реализацию), то распространению ОМК способствовал целый ряд причин и факторов. Среди основных можно выделить следующие:
- действия Комиссии по легитимизации своего положения и поиску новых ролей в становящемся более зрелым Союзе;
- появление коалиций: Комиссия вряд ли была бы способна действовать в одиночку при расширении спектра применения ОМК без принятия этой идеи Европейским Советом и соответствующими структурами, а также без согласия и поддержки со стороны государств [1].
Среди факторов увеличения числа/распространения ОМК можно выделить:
- время (ОМК стал более институционализированным за период времени);
- договорную основу (для полного развития ОМК требуется договорная основа);
- действующие одновременно с ОМК координационные процессы, которые выходят за рамки сообщества (ОМК развивается
и усиливается за счет параллельных координационных процессов) [4].
В заключениях Лиссабонского саммита говорилось о введении «нового открытого метода координации». Несмотря на скептическое отношение ряда исследователей по поводу новизны метода из-за его схожести с координационными процедурами, реализуемыми в ряде международных и экспертных организаций (например, Организацией экономического сотрудничества и развития, Международным валютным фондом и др.), можно выделить ряд моментов, которые делают его отличным и уникальным. Во-первых, он связан с общепринятыми политическими целями ЕС. Во-вторых, реализация метода имеет систематическую и итеративную природу. В-третьих, он связан с более широким политическим контекстом ЕС.
ОМК необходимо анализировать в контексте той политической области, в которой он применяется. С этой точки зрения ОМК представляет новые элементы инструментам интеграции на европейском уровне, по меньшей мере, двумя способами. Во-первых, он является новым по сравнению с основными элементами традиционного метода сообщества. Во-вторых, даже несмотря на то, что бенчмаркинг, индикаторы и распространение лучших образцов практики имели место в международном контексте, в частных и общественных организациях, введение этих процедур в виде системы координационных мер является новым для европейского уровня [6]. Кроме того, применение ОМК является совершенно отличным устройством для трансфера политики и обучения. К тому же в областях политики, где ЕС не обладает компетенцией (например, в сфере образования), ОМК выступил действительно новой формой управления на уровне ЕС.
Практический опыт введения и реализации ОМК в разных политических областях ЕС показывает, что он может подвергаться изменениям и реформированию, ведь, по словам А. Горницки, «он все еще нахо-
102
дится в процессе “построения”» [6].
1. Ahonen, P. Soft governance, agile Union? Analysis of the extensions of open coordination in 2000 / P. Ahonen. - EIPA, 2001.
2. Borras, S. Concluding remarks: New method or just cheap talk? / S. Borras, B.Greve // JEPP (11:2). -
2004. - April. - P. 329-336.
3. Borras, S. The open method of coordination and new governance patterns in the EU / S. Borras, K. Jacobsson // JEPP (11:2). - 2004. - April. - P. 185-208.
4. Classifying and mapping OMC in different policy areas. New modes of governance. Integrated project. Project no. CITI-CT-2004-506392. - No. 02/D09. - July 2005.
5. Duina, F. The open method of coordination and national parliaments: further marginalization or new opportunities? Paper prepared for the 15th Conference of the Council for European Studies / F. Duina, T. Raunio. - Chicago, IL, 2006. - March-April.
6. Gornitzka, A. Coordinating policies for a «Europe of knowledge» / A. Gornitzka. -Working paper. -
2005. - 16 March.
7. Idema, T. New modes of governance, the open method of coordination, and other fashionable red herring / T. Idema, D. Keleman // Perspectives on European politics and society. - 2007 (1). -May. - P. 108-123.
8. Jacobsson, K. Integration by deliberation? On the role of committees in the open method of coordination. Paper presented for the workshop on «The Forging of deliberative supranationalism in the EU» / K. Jacobsson, A. Vifell. - Florence, 2003. - 7-8 February.
9. Metz, A. Innovation in EU governance? Six proposals for taming open coordination / A. Metz // Policy Analysis. - 2005. - Nov. - No. 1.
10. Presidency Conclusions. - Lisbon, 2000.
11. Radaelli, C. The open method of coordination: A new governance architecture for the European Union? / C. Radaelli. - Sieps, 2003 (1).
12. Sundholm, M. The open method of coordination: The Linux of European integration? A theoretical and empirical study of the method of the «Lisbon Strategy» / M. Sundholm. - College of Europe. Bruges, 2001.
13. Szyszczak, E. Experimental governance: the open method of coordination / E. Szyszczak // European Law Journal. - 2006. - July. - Vol. 12. - No. 4. - P. 486-502.
14. Telo, M. Governance and government in the European Union. The open method of coordination. In Rodriguez M. (ed.) / M. Telo // The new knowledge economy in Europe Elgar. - London, 2001.
103
