CC BY
39М.А. Белова
ПОЛИТИКА КОНКУРЕНЦИИ: НОВЫЕ ВЫЗОВЫ ЦИФРОВОГО ВЕКА (Обзор)
Ключевые слова: экономика конкуренции; политика конкуренции; дигитализация; персональные данные; защита прав потребителей; социальные сети; закон об ограничениях конкуренции; индустрия 4.0.
M.A. Belova
Politic of competition: New challenges in digital era (Review)
Keywords: digitalization; politic of competition; personal data; customers protection; economics of competition; social networks; antitrust law; industry 4.0.
Цифровая эпоха поставила перед учеными, политиками и публицистами вопрос о правилах конкуренции. Являются ли достаточными традиционные правила «мира офлайн» (Offlinewelt), чтобы защитить процесс конкуренции уже в режиме «онлайн»? Безусловно, оцифровывание изменяет экономические и конкурентные условия рынка на различных уровнях, заставляя считаться с новыми цифровыми продуктами и услугами и в особенности с изменением производственной цепочки (индустрия 4.0, машина-машина-общение и т.п.). Требуют ли новые феномены цифрового века введения новых правил конкуренции [2]?
1 июня 2015 г. немецкая Антимонопольная комиссия представила Федеральному правительству Германии специальный доклад «Политика конкуренции: вызовы цифровых рынков» [5], который содержит глубокий экономический и правовой анализ структур
цифровых рынков. Центральное место в докладе занимает вопрос о необходимости реформы законодательной базы. Председатель Антимонопольной комиссии профессор Даниэль Циммер выступил со следующим заявлением: «В связи с происходящими изменениями и развитием цифровых рынков необходимо приспособление к этим процессам существующей законодательной базы и практики административных органов. Сфера применения антимонопольного контроля должна быть расширена...» [5, с. 1].
Предметом специального доклада Антимонопольной комиссии явились, в основном, рынки, на которых услуги предоставляются многосторонними платформами (von mehrseitigen Plattformen). К ним относятся поисковые системы, социальные сети, часть продаж через Интернет. На многих из этих рынков, часто финансируемых за счет рекламы, личные данные пользователей стали актуальным, с точки зрения конкуренции, фактором. Следовательно, с позиции политики конкуренции необходимо учитывать как многосторонность предоставляемых услуг, так и значение персональных данных, адаптировав действующий закон о конкуренции к вызовам цифровых рынков [5, с. 2].
Необходимость адаптации к вызовам цифрового века явилась также основным мотивом для принятия Федеральным правительством Германии Девятой поправки к Закону об ограничениях конкуренции. Усиливающееся оцифровывание экономики ставит конкурентное право перед новыми вызовами. Многие рынки изменяются быстрее, чем в предшествующие десятилетия. При этом именно бизнес-модели, основанные на цифровых данных, могут быстро привести к рыночной концентрации. Поэтому измененный Закон «Об ограничениях конкуренции» (вступил в силу в июне 2017 г.) содержит существенные изменения правил конкуренции в Германии.
В Закон об ограничениях конкуренции (GWB) были внесены следующие находящиеся во взаимосвязи с оцифровыванием рынков изменения.
1. Доминирование на рынке цифровых платформ.
При определении цифровых рынков, установлении возможного господствующего положения на таких рынках, при оценке ограничивающего конкуренцию поведения согласно новому Закону необходимо учитывать особый экономический характер так называемых многосторонних рынков, сетевых рынков. В качестве новеллы в Закон введены критерии господства на рынке: прямые и косвенные сетевые эффекты (Netzwerkeffekte), параллельное ис-
пользование нескольких услуг для потребителей, экономия за счет роста производства в связи с сетевыми эффектами, доступ к важным для конкуренции цифровым данным. По истечении трех лет Федеральное министерство экономики и энергетики Германии обязано представить законодательным органам доклад об опыте и результатах применения внесенных в Закон новых предписаний (§ 18 GWB).
2. Конкурентная роль цифровых данных.
В Закон введен § 18 (2 а), который разъясняет, что безвозмездное оказание услуг не препятствует приросту рынка. Это также адресовано в первую очередь цифровым рынкам, где оказание услуг, например в социальных сетях, предлагается без денежного вознаграждения, взамен этого, однако, собираются и используются персональные данные пользователей.
Можно выделить три основных вида рынков, на которых персональные данные имеют важное значение:
- рынки, на которых персональные данные выступают в качестве платежного средства (paying with data - оплата данными (англ.), или «zero price economy» - экономика нулевой цены (англ.));
- рынки, на которых пакеты персональных данных торгуются как объект транзакции;
- рынки технологий извлечения и защиты персональных данных [3, с. 4-5].
В то время как все три типа рынков поднимают важные экономические, юридические, морально-этические и социальные проблемы, особый интерес и существенное значение имеет первый тип: рынки с персональными данными в качестве платежного средства.
Если предоставление потребителем его данных служит средством платежа, то в таком случае денежная цена товара полностью или частично замещается передачей персональных данных, а значит, денежная цена товара снижается, в определенных случаях и до нуля. Целями онлайн-рынков в этой ситуации становятся:
- усовершенствование персонализированной рекламы: большой объем личных данных клиентов позволяет использовать рекламу более целенаправленно, рекламодатель готов заплатить за это; тем самым повышаются цены на рекламу;
- персонализированная служба поиска и предложений;
- новые возможности дифференциации и дискриминации в области цен: на базе индивидуальной модели потребления и персонализированной поисковой истории поставщики услуг могут с
большей надежностью делать предположения о готовности клиента заплатить определенную цену, которые затем во взаимосвязи с другими данными о платежеспособности (например, о доходах, а также такими вспомогательными величинами, как время совершения покупки, место жительства и место работы клиента) приводят к появлению индивидуализированных цен [1, с. 11-12].
Что касается экономической логики безвозмездных онлайн-предложений, то предоставление цифровых материалов и услуг через онлайн-платформы, за которые пользователи не должны вносить плату (в смысле цены, выраженной в ходовой валюте), по мнению О. Будзински, является определяющим феноменом цифровой эпохи. В качестве примера можно привести услуги социальных сетей (например, Facebook), поисковых систем (например, Google), консультативные услуги (например, Amazon) или аудиовизуальные материалы (YouTube и т.д.). Но понятие «нулевой цены» (в денежной единице) создает популярное, однако экономически неверное и вводящее в заблуждение определение экономики нулевой цены.
Посредством использования этих цифровых материалов и услуг пользователи предоставляют провайдеру информацию о самих себе, о своих интересах, т.е. так называемые персональные данные. Следовательно, предоставление цифровых материалов и услуг происходит вовсе не безвозмездно. Напротив, привычная «цена в евро» всего лишь заменяется «ценой в данных» («DatenPreis»). Предоставление персональных данных служит платежным средством за использование цифровых материалов и услуг.
За этим явлением в настоящее время стоят три бизнес-модели, которые очень выгодны операторам цифровых данных и услуг:
1) основанная на персональных данных реклама (datenbasierte Webung);
2) персонализированные услуги (individualisierte Dienstleistungen);
3) индивидуализированные цены (individualisierte Preise) [2, с. 11-13].
Оплата персональными данными приносит выгоду потребителю лишь постольку, поскольку он не должен оплачивать потребление цифровой информации и услуг в традиционной валюте и тем самым может получать выгоду от этих товаров без необходимости тратить часть своего денежного дохода. Но, по мнению О. Будзински, о выгоде можно говорить только в том случае, если эти преимущества превосходят возможные отрицательные по-
следствия работы бизнес-моделей, основанных на персональных данных. Принципиальным условием для соответствующей оценки могло бы стать, конечно, предоставление пользователю полной информации об объеме и цели использования данных провайдером, возможно, многоступенчатого. Насколько это условие выполняется провайдерами, пока непонятно [1, с. 12-13].
Так или иначе, достаточно проблематично установить, какое значение персональные данные имеют для пользователя. С одной стороны, согласно опросам, пользователи утверждают, что они придают им существенное значение. С другой стороны, как показывает опыт, зачастую пользователи предоставляют в полном объеме свои персональные данные просто за «бесплатное получение не представляющего особой ценности товара».
Для экономических отношений ценность платежного средства часто не является предметом рациональных вычислений, а измеряется опытом. Это касается и традиционных денег. Так, наблюдаемая ценность евро сложилась не из информации о денежных массах, кредитных мультипликаторах, операциях по рефинансированию Центробанка, а из многолетнего опыта обращения с этой валютой. В обращении с персональными данными в качестве платежного средства этот опыт пока отсутствует [2, с. 18].
Однако от недостаточного опыта в обращении с персональными данными страдают не только пользователи, - антимонопольное ведомство ищет на этом рынке новые пути.
В ноябре 2010 г. Европейская комиссия предъявила иск Google по подозрению в злоупотреблении господствующим положением на рынке. Данное производство длится до настоящего времени, оно было разделено на большое количество отдельных производств, но решение по ним так и не принято. Расследования по схожим обвинениям ведутся в настоящее время в Южной Корее и в Индии [1, с. 17].
В марте 2016 г. Федеральное картельное ведомство Германии обвинило Facebook в возможном злоупотреблении доминирующей позицией на рынке1, требуя от своих пользователей в рамках общих условий договора согласие на условия использования персональных данных. Также стоит вопрос о противоречии между защитой конкуренции и защитой персональных данных (защитой прав потребителей). Кроме того, поставлена под сомнение прозрач-
1 Mode of access: http://www.bundeskartellamt.de/DE/Home/home_node.html (Дата обращения: 06.03.2018.)
ность (открытость) оплаты данными, так как Facebook собирает персональные данные своих пользователей в огромном объеме из различных источников. Чтобы получить доступ к социальной сети, пользователь должен сначала дать согласие на сбор и использование своих персональных данных, выразив его в общих условиях пользования. Однако существуют большие сомнения в надежности выполнения этих операций с данными, особенно в соответствии с действующим национальным законодательством о защите персональных данных [1, с. 14-15].
3. Бизнес-модели, основанные на данных.
Новеллы Девятой поправки содержат ряд важных правил для соответствующего с точки зрения политики конкуренции обращения с основанными на персональных данных бизнес-моделями. К ним относится и юридическое разъяснение, что транзакции могут формировать рынки без встречного денежного исполнения (§ 18 (2 а) GWB). С экономической точки зрения это представляет собой необходимое уточнение, согласно которому рынки «с оплатой данными» (paying-with-data-Mârkte) теперь однозначно учитываются законом о конкуренции. Это может сдерживать и ограничивать негативные для потребителя эффекты (например, господство на рынке избыточного количества рекламы, завышенные цены, выраженные в данных, или основанная на данных дискриминационная ценовая политика).
О. Будзински и М. Грузевая приводят ряд оснований поведения в рамках новых бизнес-моделей, которые могут подорвать доверие к рынку и конкуренции со стороны потребителей, а также общества в целом. По их мнению, стоило бы задуматься над тем, чтобы запретить основанную на данных индивидуализированную дискриминационную ценовую политику, и особенно в том случае, если дальнейшие исследования подтвердят, что от этой политики в реальных ситуациях на рынке не стоит ожидать каких-либо позитивных эффектов ни с точи зрения пользы для потребителей, ни с точки зрения конкуренции [3, с. 9].
4. Защита прав потребителей и политика конкуренции.
К остро обсуждаемой теме в рамках принятия Девятой поправки было наделение Федерального картельного ведомства Германии полномочиями в области защиты прав потребителей. Правовые нормы, регулирующие защиту прав потребителей, в Германии традиционно строго отделялись от правовых норм, регулирующих конкуренцию. Девятая поправка наделяет Федеральное картельное
ведомство Германии полномочиями в области защиты прав потребителей, хотя и строго ограниченными.
С экономической точки зрения можно привести аргументы за управление защитой конкуренции и прав потребителей как из одного источника, так и из разных. Политика, направленная на защиту конкуренции, и политика, отстаивающая права потребителей, нацелены на достижение положительного эффекта для потребителя и в этом отношении близки по своей сущности. При этом в политике конкуренции положительный эффект для потребителя должен максимизироваться преимущественно посредством защиты процесса и свободы конкуренции, в то время как политика защиты прав потребителей традиционно сконцентрирована на конкретном регулировании в пользу потребителя [2, с. 30-31].
О. Будзински, М. Грузевая и К. Кёлер подчеркивают, что пользователи часто дают согласие на использование их персональных данных, даже не прочитав соответствующие пункты, например, общих условий сделки (AGB). Такое «невежество» можно было бы, с одной стороны, обосновать незаинтересованностью пользователей в вопросах защиты персональных данных. С другой стороны, это можно объяснить тем, что соответствующие пункты, обычно очень объемные по содержанию, написаны сложным юридическим языком или скрыты в еще более объемных и тяжелых для чтения и понимания общих условиях сделки. В первом случае встает, безусловно, дискуссионный, вопрос об определенном образе потребителя: «осведомленному» пользователю приписывается, что он знает и сам может решить, будет ли он заниматься правовыми аспектами защиты персональных данных при пользовании онлайн-услугами и материалами, в то время как «наивный» пользователь в этой ситуации, возможно, сам нуждается в защите. Во втором случае, напротив, речь могла бы идти о стратегически выработанной «непрозрачности» онлай-платформ, т.е. стоимость информации о защите данных для пользователей со стороны производителя стратегически завышается настолько, что для многих она становится просто недоступной. Тем самым пользователи соглашаются на сомнительные условия просто формально, в действительности зачастую не понимая содержания [3, с. 18; 4, с. 3].
В обоих случаях мог бы вмешаться Закон о защите прав потребителей и, с одной стороны, возложить на операторов обязанность информирования, а с другой - установить определенные стандарты по защите персональных данных. Оба процесса происходят в настоящее время во многих странах, в том числе и в Гер-
мании, посредством национального регулирования защиты персональных данных. Однако данное регулирование может обострить существующую проблему тем, что операторы, согласно предписаниям, будут вынуждены дополнить общие условия сделки сложными и юридически детально проработанными статьями, что еще больше усложнит их понимание.
Решающим в этом вопросе могло бы стать отношение пользователей к сомнительным правилам защиты персональных данных как к условиям конкуренции. В том случае, если бы их не устраивали требования одного провайдера, пользователи могли бы перейти к другому, с более приемлемым для них регулированием защиты персональных данных. Тогда, чтобы удержать господство на рынке, стало бы необходимым предлагать такие условия сделки, которые могли бы отвечать предпочтениям пользователей. Когда, например, Facebook требует от своих пользователей права на использование их персональных данных и пользователи соглашаются с этими требованиями, так как нет конкурентной альтернативы, возникает подозрение в злоупотреблении господством на рынке [1, с. 16].
В итоге можно отметить, что Девятая поправка к Закону об ограничениях конкуренции является положительным шагом в непрекращающемся процессе, который направлен на приведение правил конкурентной борьбы в соответствие цифровой эпохе. Тот факт, что при этом не удается найти ответы на все вызовы цифрового века, объясняется природой динамично развивающегося процесса оцифровывания, который и в будущем потребует оперативного приспособления к нему. Поэтому О. Будзински считает, что, вероятнее всего, в ближайшие годы появится уже 10-я по-правка к Закону об ограничениях конкуренции под названием «Приспособление к вызовам дигитализации» [2, с. 33].
Список литературы
1. Budzinski O. Aktuelle Herausforderungen der Wettbewerbspolitik durch Marktplätze im Internet // Economies Discussion Papers. - Illmenau, 2016. - N 103. - Mode of access: http://hdl.handle.net/10419/155328
Будзински О. Актуальные вызовы интернет-рынков политике конкуренции.
2. Budzinski O. Wettbewerbsregeln für das Digitale Zeitalter? - Die Ökonomik personalisierter Daten, Verbraucherschutz und die 9. GWB-Novelle // Economics Discussion Papers. - Ilmenau, 2017. - N 108. - Mode of access: http://hdl.handle.net/ 10419/168319
Будзински О. Правила конкурентной борьбы цифрового века? Экономика персонализированных данных, защита прав потребителей и Девятая поправка к закону об ограничениях конкуренции.
3. Budzinski O., Grusevaja M. Die Medienökonomik personalisierter Daten und der Facebook-Fall // Diskussionspapier / Technische Universität Illmenau; Institut für Volkswirtschaftslehre. - Illmenau, 2017. - N 107. - Р. 1-31. - Mode of access: https://www.tu-ilmenau.de/fileadmin/media/wth/Diskussionspapier_Nr_107.pdf Будзински О., Грузевая М. Информационная экономика персонализированных данных и дело Facebook.
4. KöhlerK.H. Wettbewerbspolitische Aspekte des «Amazon-Falls»: Analyse der ökonomischen Auswirkungen horizontaler und vertikaler Beschränkungen der Charakteristika von Olinemärkten. - Frankfurt a.M.: Lang, 2016. - 330 S.
Кёлер КХ. Конкурентные аспекты дела «Amazon»: Aнализ экономического влияния горизонтальных и вертикальных ограничений характеристик онлайн-рынков.
5. Wettbewerbspolitik: Herausforderung digitaler Märkte: Sondergutachten 68 / Mono-polkomission. - Bonn, 2015. - Mode of access: http://www.monopolkommission. de/index.php/de/gutachten/sondergutachten/sondergutachten-68
Политика конкуренции: Вызовы цифровых рынков: Специальный доклад 68. Антимонопольная комиссия (2015).
