CC BY
50
УДК 336.2 DOI 10.24412/2073-0454-2021-4-199-202
ББК 67.402 © Курбатова О.В., Сакулина Л.Л., 2021
Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс
ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА В ОТНОШЕНИИ КВАЗИНАЛОГОВЫХ ПЛАТЕЖЕЙ
Ольга Владимировна Курбатова, доцент кафедры административного права, кандидат экономических наук, доцент Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, г. Москва, ул. Академика Волгина, д.12) E-mail: office@unity-dana.ru
Любовь Львовна Сакулина, доцент кафедры административного права, кандидат юридических наук, доцент Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, г. Москва, ул. Академика Волгина, д.12) E-mail: Statya2015@mail.ru
Рецензент: кандидат юридических наук, доцент Д.Н. Шурухнова
Аннотация. Анализируется правовая природа обязательных неналоговых платежей, имеющих признаки налога или сбора. Обосновывается необходимость совершенствования правового регулирования данных платежей. Рассматривается деятельность государства по включению некоторых обязательных неналоговых платежей в Налоговый кодекс Российской Федерации.
Ключевые слова: налоговая политика; налогообложение; парафискалитет; неналоговый платеж; публичный платеж; отчисления.
STATE POLICY REGARDING QUASI-TAX PAYMENTS
Olga V. Kurbatova, Associate Professor of Department of Administrative Law, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor
Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after VYa. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
E-mail: office@unity-dana.ru
Lyubov L. Sakulina, Associate Professor of Department of Administrative Law, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor
Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after VYa. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika
Volgina, d. 12)
E-mail: Statya2015@mail.ru
Reviewer: Candidate of Legal Sciences, Associate Professor D.N. Shurukhnova
Abstract. The article analyzes the legal nature of mandatory non-tax payments that have signs of a tax or fee. The necessity of improving the legal regulation of these payments is substantiated. The activity of the state on the inclusion of some mandatory non-tax payments in the Tax Code of the Russian Federation is considered.
Keywords: tax policy; taxation; parafiscalitet, non-tax payment; public payment; deductions.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Курбатова О.В., Сакулина Л.Л. Политика государства в отношении квазиналоговых платежей. Вестник Московского университета МВД России. 2021;(4):199-202.
Система налогообложения в Российской Федерации постоянно находится в состоянии реформирования. Установлены, например, новый федеральный налог — налог на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья1, новый специальный налого-
вый режим — налог на профессиональный доход (в порядке эксперимента)2. Полномочия по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное, а также медицинское страхование
1 Федеральный закон от 19.07.2018 № 199-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www. pravo.gov.ru, 19.07.2018.
2 Федеральный закон от 27.11.2018 № 422-ФЗ «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима «Налог на профессиональный доход» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 27.11.2018.
переданы налоговым органам1. Конкретизируются элементы налогообложения по многим налогам.
Государство на протяжении многих лет всегда определяло направления развития в отношении платежей, регулируемых законодательством о налогах и сборах. Но в последнее время обозначилась проблема регулирования обязательных неналоговых платежей. Причиной этого стала критика со стороны бизнеса деятельности российской власти2 за то, что до сих пор не выработаны четкие критерии формирования доходной части бюджета [5, с. 420]. Речь идет о бессистемности и необоснованности установления неналоговых платежей, которые формально хоть и не являются налогами и сборами в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации, но в силу своей обязательности формируют значительную часть совокупной нагрузки на бизнес. Это так называемые иные публичные платежи в бюджет — квазиналоги, которые устанавливаются и взимаются вне налогово-правового механизма. К ним можно отнести, например, патентные пошлины, лицензионные сборы, консульские сборы, сборы за проведение государственной экологической экспертизы и др.
Примечательно, что фактически рассматриваемые платежи были легализованы бюджетным законодательством как неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (статьи 51, 57, 62 Бюджетного кодекса РФ).
Отметим, что в законодательстве стран Западной Европы квазиналоги, или, как их еще называют — па-рафискальные платежи (парафискалитеты), появились еще в 1929 году, а широкое распространение получили после Второй мировой войны. Научному осмыслению за рубежом данная категория стала подвергаться со второй четверти двадцатого века, что привело к появлению в финансовых науках ряда европейских стран такого понятия как «параналого-обложение» [4, с. 28].
Позиция Конституционного суда Российской Федерации неоднократно сводилась к тому, что установленные неналоговые платежи соответствуют Конституции Российской Федерации. В качестве примера приводится плата в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения большегрузными транспортными средствами, — это обязательный публичный
индивидуально-возмездный платеж компенсационного фискального характера, а не налог или сбор3. В этом смысле в научной литературе подчеркивается, что цель взимания неналоговых платежей определяется необходимостью финансирования определенных мероприятий или защиты прав и интересов конкретной группы субъектов. Усматривается аналогия данных платежей с институтом налогового откупа [2, с. 42], когда государство своим волевым решением предоставляет право их взимания и использования негосударственным субъектам [3].
Согласно исследованию, проведенному Счетной палатой, по состоянию на 2019 год на федеральном уровне установлено 262 обязательных платежа (при этом определенная часть из них (93) закреплены в кодексах, а другая (163) — в федеральных законах). При этом у многих из них нет экономического обоснования, а размеры ставок по некоторым сборам стали не актуальны4. В 2020 году ситуация не изменилась.
Принимая во внимание большое количество установленных обязательных неналоговых платежей, отсутствие критериев общности для разных видов данных платежей, возникающие трудности с их администрированием, назрел вопрос о необходимости совершенствования правового регулирования данных платежей.
На их неупорядоченность как проблему обращал внимание и Минфин России. Указывалось на различную правовую природу рассматриваемых платежей; на установление порядка формирования оснований для их начисления соответствующим отраслевым законодательством; на открытый перечень этих платежей, значительная группа которых перечисляется в бюджеты бюджетной системы Российской Федера-ции5. Соответственно, встает вопрос об отнесении возникающих на основании этих норм правовых отношений к одной из отраслей права (гражданскому или финансовому) [1, с. 23-27].
Указанные платежи формируют формально неналоговую совокупную нагрузку. А на ее рост никакого влияния не оказывает существующий в настоящее время мораторий на увеличение налоговой нагрузки.
1 Федеральный закон от 03.07.2016 № 243-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2016.
2 Так, например, главы четырех общественных организаций бизнеса — Российского союза промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленной палаты, «Деловой России» и «Опоры России» — обратились к президенту Владимиру Путину с письмом, в котором указывают на фактическое увеличении налогового бремени, которое маскируется под неналоговые платежи // Бизнес выжат // Эксперт. 27.11.2017. № 48 / https://expert.ru/expert/2017/48/biznes-vyizhat/ (дата обращения: 22 февраля 2021 г.).
3 Постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 2016 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 31.1 Федерального закона «Об автомобильныхдорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Постановления Правительства Российской Федерации «О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн» и статьи 12.21.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» положения оспариваемых правовых актов были признаны не противоречащими Конституции РФ.
4 https://www.audit-it.ru/news/account/996315.html (дата обращения: 22 февраля 2021 г.).
5 Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов // СПС КонсультантПлюс.
Их стабильность и предсказуемость, наряду с налоговыми условиями, необходимы для обеспечения предсказуемости условий ведения бизнеса. Для этого важно предотвратить бесконтрольное появление новых платежей, а в существующих «навести порядок», в первую очередь, проведя их инвентаризацию с последующим анализом.
Работа государства в этом направлении началась. Так, например, акцент на необходимость урегулирования некоторых обязательных платежей, обладающих признаками налогов или сборов, в рамках законодательства о налогах и сборах, сделан в утвержденных Минфином «Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов»1.
Указанный программный документ на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов2 определяет платежи, имеющие квазиналоговый характер, которые в первую очередь должны быть включены в Налоговый кодекс Российской Федерации: это утилизационный сбор, обязательные отчисления операторов сети связи общего пользования и курортный сбор.
Как отмечено в названном программном документе, введение утилизационного сбора выступит дополнительной гарантией хозяйствующим субъектам при изменении ключевых элементов указанного платежа, закрепив правила его исчислении и уплаты в налоговом законодательстве.
Налог на доходы операторов сети связи общего пользования заменит существующие обязательные отчисления указанных операторов.
Вместо курортного сбора, который в настоящее время действует в качестве эксперимента на территории Республики Крым, Алтайского края, Краснодарского края и Ставропольского края3, предлагалось с 1 января 2021 года ввести на местном уровне туристический сбор. Его цель — финансирование строительства, ремонта, благоустройства природных, исторических, социально-культурных объектов, расположенных и в курортных, и в других местностях.
В свою очередь Минфин предложил проект Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации»4 в части включения отдельных неналого-
1 https://www.minfin.ru (дата обращения: 22 февраля 2021 г.).
2 Там же.
3 Федеральный закон от 29.07.2017 № 214-ФЗ «О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 30.07.2017.
4 Проект Федерального закона «О внесении изменений в части
первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации» (в части
включения отдельных неналоговых платежей в Налоговый кодекс
Российской Федерации). Подготовлен Минфином России. Текст по состоянию на 01.04.2019 / http://regulation.gov.ru/ (дата обращения: 21 февраля 2021 г.). Законопроект не внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
вых платежей в Налоговый кодекс), в котором предлагается включить в Налоговый кодекс:
• экологической налог и налог на операторов сети связи общего пользования; утилизационный сбор и сбор за пользование автомобильными дорогами федерального значения (на федеральном уровне);
• гостиничный сбор (на местном уровне).
Также в названном законопроекте предложено
включить в Кодекс в качестве государственной пошлины платежи, которые в настоящее время взимаются в виде неналоговых платежей за предоставление сведений (внесение изменений, просмотр сведений и т.п.) из государственных реестров (регистров), ведение которых осуществляется федеральными органами исполнительной власти и (или) подведомственными им учреждениями.
В предыдущем законопроекте Минфина планировалось добавить в Налоговый кодекс на федеральном уровне только экологический налог и утилизационный сбор5; еще ранее говорилось только об экологическом налоге6.
Однако такая поспешность по включению некоторых квазиналогов в Налоговый кодекс вызывает критику. Например, Счетная палата называет такое решение непоследовательным7. Первоочередными мерами должны стать инвентаризация существующих обязательных неналоговых платежей с целью их оптимизации и выработка критериев, которым они должны соответствовать. После чего должен быть сформирован реестр публично-правовых обязательных платежей.
В докладе Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей еще в 2018 году были предложены меры, направленные на совершенствование правового регулирования в рассматриваемой сфере. Среди них:
• установление на уровне закона моратория на введение неналоговых платежей на всех уровнях бюджетной системы, так как всякое дополнительное финансовое обременение физических и юридических лиц должно соответствовать закрепленным в Конституции Российской Федерации принципам правового и социального государства;
• проведение комплексного анализа и последующего публичного обсуждения целесообразности и обоснованности взимания и размера
5 Текст по состоянию на 23.11.2018 / http://regulation.gov.ru/. Законопроект не внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
6 Проект Федерального закона «О внесении изменений части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации» (подготовлен Минфином России) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 13.08.2018) // СПС КонсультантПлюс.
7 https://publishernews.ru/PressRelease/PressReleaseShow.asp?id=706288 (дата обращения: 22 февраля 2021 г.).
ставки каждого парафискального платежа при рассмотрении возможности включения его в Налоговый кодекс. Аналогичный порядок должен быть предусмотрен и для неналоговых платежей, которые планируется регулировать в рамках отдельного федерального закона. В нем (а не в подзаконных актах) должен быть закреплен исчерпывающий перечень платежей, их максимальные ставки, а также порядок введения, изменения и отмены платежей1. Отметим, что Минфином было подготовлено несколько законопроектов «О регулировании отдельных обязательных платежей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (последняя редакция в августе 2017 г.), однако они так и не были внесены в Государственную Думу2.
По данной проблеме поддерживаем высказанное в научной литературе мнение против создания какого-либо нормативного акта о неналоговых платежах [6, с. 16]. В основе данного мнения — действующая правовая норма, закрепленная в п. 5 ст. 3 Налогового кодекса, устанавливающая запрет возложения обязанности по уплате платежей, хоть и обладающих установленными Налоговым Кодексом признаками налогов или сборов, но не предусмотренных этим законом, а также установленных в ином порядке, отличном от данного закона. При этом необходимо признать, что многие из неналоговых платежей фактически являются налогами и сборами, формируют публичные фонды и связаны с исключительными властными полномочиями государства на их взимание.
В заключение хотелось бы подчеркнуть, что деятельности по совершенствованию правового регулирования так называемых квазиналогов обязательно должны предшествовать научные исследования, направленные на изучение экономической эффективности и фискальной значимости неналоговых платежей. Такое интенсивное научное осмысление обозначенной проблемы позволит определить баланс интересов налогоплательщиков (и плательщиков иных обязательных платежей, имеющих признаки налога или сбора) и государства в налоговой сфере.
Литература 1. Абызова Е.Р., Рябов А.А. Обязательные нена-
1 Титов предложил установить мораторий на введение неналоговых платежей // https://tass.ru/ekonomika/5226346 (дата обращения: 21 февраля 2021 г.). Доклад Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей «Книга жалоб и предложений российского бизнеса». 2018. С. 40.
2 Текст проектов приведены на сайте http://regulation.gov.ru/ (по состоянию на 17.07.2017, 25.07.2017, 23.08.2017).
логовые платежи и конституционный принцип определенности правовых норм // Финансовое право. 2017. № 3. С. 23-27.
2. Воронцов О. Г Действие принципов бюджетной системы Российской Федерации в отношении обязательных платежей фискальной направленности // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 7. С. 39-48.
3. Карасева М.В. Некоторые актуальные вопросы развития финансового права на современном этапе // Финансовое право. 2016. № 2. С. 3-7 (Доступ из СПС КонсультантПлюс).
4. Корнев А.Д. Признаки фискальных сборов и парафискалитетов // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 7. С. 28-38.
5. Попова Ю.Ю. К вопросу о конституционной обязанности платить фискальные сборы неналогового характера // Пробелы в российском законодательстве. 2016. № 8. С. 419-422.
6. Селиванов А., Орлов М., Зарипов В., Брызгалин А., Щекин Д., Тимофеев Е., Никитин К., Козы-рин А., Винницкий Д., Мачехин В. Неналоговые платежи в российском законодательстве: грядет систематизация? // Закон. 2018. № 3. С. 14-26.
References
1. Abyzova E.R., Ryabov A.A. Mandatory nontax payments and the constitutional principle of certainty of legal norms // Financial law. 2017. No. 3. pp. 23-27.
2. Vorontsov O.G. The effect of the principles of the budget system of the Russian Federation in relation to mandatory payments of a fiscal orientation // Actual problems of Russian law. 2017. No. 7. pp. 39-48.
3. Karaseva M.V. Some topical issues of the development of financial law at the present stage // Financial law. 2016. No. 2. pp. 3-7 (Access from the SPS ConsultantPlus).
4. Kornev A.D. Signs of fiscal fees and parafiscalities // Actual problems of Russian law. 2017. No. 7. pp. 28-38.
5. Popova Yu.Yu. On the question of the constitutional obligation to pay non-tax fiscal fees // Gaps in Russian legislation. 2016. No. 8. pp. 419-422.
6. Selivanov A., Orlov M., Zaripov V., Bryzgalin A., Shchekin D., Timofeev E., Nikitin K., Kozyrin A., Vinnitsky D., Machekhin V. Non-tax payments in Russian legislation: systematization is coming? // The law. 2018. No. 3. pp. 14-26.
