CC BY
40
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
удк 332.142.4 (571.6) Н. Е. Антонова
Политика федерального центра в освоении биоресурсного потенциала Дальнего Востока
В статье анализируется позиция федерального центра в отношении использования биоресурсного потенциала Дальнего Востока, который как составная часть природно-ресурсного потенциала является ядром экономики региона. Рассматриваются факторы, осложняющие освоение биологических ресурсов региона. Создание перерабатывающих мощностей для производства продукции с высокой добавленной стоимостью сдерживается инфраструктурными ограничениями, высокими тарифами на перевозку грузов, дефицитом рабочей силы. Анализируются возможности использования природных ресурсов в программах регионального развития, а также инструменты для привлечения инвестиций в ресурсные отрасли. Автор показывает, что предлагаемые налоговые льготы не окажут влияния на повышение конкурентоспособности предприятий биоресурсного сектора. Привлечению инвестиций могут способствовать расширение форм институтов, действующих на территории Дальнего Востока, а также активизация межстрановой региональной кооперации. Таким образом, важной задачей становится согласование действий разных инструментов государственного регулирования и увязка их с реальными проблемами биоресурсного сектора региона.
Ключевые слова: биоресурсный потенциал, государственная поддержка, Дальний Восток, институциональная среда, инвестирование, налоговые льготы, программы регионального развития, федеральный центр, межстрановая кооперация.
Для экономики Дальнего Востока России характерна «монокультурная специализация на продукции добывающего сектора экономики»1 (добыча, морских
биологических ресурсов и минеральных ресурсов, заготовка древесины). В немалой степени это сохраняется на протяжении всего периода его активного развития в силу проводимой
Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарный научного фонда (проект № 13-12-27001).
1 Синтез научно-технических и экономических прогнозов: Тихоокеанская Россия — 2050 / Под ред. П. А. Минакира, В. И. Сергиенко. Владивосток: Дальнаука, 2011. С. 121.
политики федерального центра в отношении освоения природно-ресурсного потенциала региона. Современная установка федерального центра в отношении Дальнего Востока в целом — развитие экономики должно осуществляться на основе добычи и переработки имеющихся природных ресурсов и использования транзитных возможностей региона.
Дальний Восток вносит существенный вклад в биоресурсный сектор экономики России, основу которого составляют два комплекса — лесной и рыбохозяйственный. По общему запасу древесины (20,6 млрд кубометров) Дальневосточный федеральный округ (ДФО) уступает лишь Сибирскому, имея при этом значительный объем расчетной лесосеки (90,5 млн кубометров). Рыбохозяйствен-ный комплекс округа стабильно обеспечивает более 60% суммарного объема добычи водно-биологических ресурсов России2.
К факторам, затрудняющим освоение природно-ресурсного потенциала Дальнего Востока, в том числе биоресурсов, относятся3:
1) недостаток информации о наличных запасах ресурсов, их состоянии и динамике;
2) инфраструктурные ограничения (прежде всего в отношении энергетики и транспорта), возникающие при освоении природ-но-ресурсной базы;
3) низкая экологическая устойчивость местных экосистем, что требует дополнительных затрат на природоохранные меры при освоении природных ресурсов;
4) неразвитость или полное отсутствие предприятий по комплексной и безотходной переработке сырья, что ведет к нерациональному использованию сырьевых баз;
5) дефицит рабочей силы, неразвитость системы подготовки квалифицированных кадров.
На преодоление этих негативных факторов нацелена реализуемая в настоящее время Федеральная целевая программа (ФЦП) «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года»4, которая неоднократно изменялась и продлевалась, но ее цели и задачи остались неизменными:
• закрепление населения в регионе на основе стимулирования сохранения и создания новых рабочих мест;
• снятие инфраструктурных ограничений развития экономики на региональном уровне;
• реализация ряда проектов развития инженерной инфраструктуры и социальной сферы.
Решение задач было направлено на активизацию инвестиционных процессов в наиболее конкурентоспособных, в первую очередь ресурсодобывающих, отраслях экономики Дальнего Востока, включая лесную и рыбную, которые рассматриваются как потенциальные центры промышленного роста в регионе. Так, в качестве инструмента помощи при создании производств по глубокой переработке древесины в ФЦП предложено использовать средства Инвестиционного фонда Российской Федерации. В случае реализации заявленного одним из инвесторов проекта строительства в Хабаровском крае целлюлозно-бумажного комбината из этого фонда могли бы быть привлечены 8,7 млрд руб. для строительства объектов инфраструктуры. Но на практике использовать эти средства проблематично из-за сложности процедур их получения, что в определенной мере сдерживает развитие глубокой переработки в регионе.
Документом, определяющим следующий этап перспективного развития Дальнего
2 Антонова Н. Е., Волков Л. В. Перспективы трансформации комплекса по использованию биологических ресурсов тихоокеанской России // Экономика региона. 2012. № 3. С.171.
3 Шейнгауз А. С. Природно-ресурсный сектор экономики Дальнего Востока: интеграционный потенциал // Экономическое сотрудничество Дальнего Востока России и стран Азиатско-Тихоокеанского региона / Под ред. П. А. Минакира. Хабаровск: РИОТИП, 2007. С. 62-87.
4 Программа «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» утверждена Постановлением Правительства РФ от 15.04.1996 № 480 (редакция программы от 20.05.2012). См. официальный сайт «Федеральные целевые программы России» [Электронный ресурс] URL: http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/ Passport/View/2011/136/ (дата обращения: 21.06.2013).
Востока, стала Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года5. Прописанный в ней базовый сценарий развития дальневосточной территории также опирался на использование ее конкурентных преимуществ, природно-ресурсного и транзитного потенциала, на устойчивое наращивание экспорта конкурентных видов продукции и модернизацию транспортной инфраструктуры. Согласно этой стратегии, развитие рыбопромышленного комплекса Дальнего Востока связано с созданием условий для его функционирования, сохранением и увеличением мест приложения труда при формировании комфортной среды жизнедеятельности населения в поселениях побережья. Это возможно при развитии перерабатывающих производств. В отношении лесного комплекса стратегия предусматривает увеличение масштабов использования доступных лесных ресурсов в наиболее освоенной южной части Дальнего Востока, также более глубокую переработку древесины. Очевидна нацеленность программ на повышение добавленной стоимости продукции из единицы добываемого сырья. При этом изложенные в стратегии меры, направленные на повышение эффективности использования биоресурсного потенциала, нельзя назвать специфическими, применимыми только для Дальнего Востока, поскольку ранее они уже изложены в отраслевых государственных программах6.
Масштабные вложения в Дальний Восток через государственные программы уже начали давать эффект. В подавляющем большинстве регионов ДФО в 2011 г. снизились риски
инвестирования по сравнению с предыдущим периодом7.
В последнее время внимание к Дальнему Востоку со стороны федерального центра еще более усилилось, что проявилось в рассмотрении различных вариантов создания нового государственного органа управления этой территорией кроме уже действующего Полномочного представителя Президента РФ в ДФО.
Прозвучавшее из уст бывшего министра по чрезвычайным ситуациям С. К. Шойгу8 накануне президентских выборов 2012 г. предложение создать государственную корпорацию по развитию восточных регионов страны, по мнению академика П. А. Минакира, основано на том, что «принятые решения по обеспечению сырьевого экспорта в Восточную Азию и поддержание сопутствующих видов деятельности и социальных сфер на востоке страны правильны и их нужно реализовывать»9. То есть идея экстенсивного наращивания емкости сырьевых рынков для Восточной Азии пока остается у федерального центра главенствующей по отношению к Дальнему Востоку. Создание на Дальнем Востоке государственной корпорации — привычный способ укрепить вертикаль государственной власти теперь уже в отношении региональной политики.
В некотором роде аналогом такой корпорации стало созданное в 2012 г. Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока, в функции которого входят координация деятельности по реализации государственных программ и федеральных целевых программ (реализуемых на территории), управление федеральным имуществом, расположенным на территории (ДФО),
5 Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года. Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2009 № 2094-р.
6 См.: Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года / Правовая консультационная служба «Закон прост!» URL: http://www.zakonprost.ru/content/base/152220/ (дата обращения: 23.06.2013); Стратегия развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации / Информационно-правовой портал «Гарант». URL: http://www.garant. ru/products/ipo/prime/doc/2068101/ (дата обращения: 23.06.2013).
7 Инвестиционные рейтинги регионов России / Бюллетень рейтингового агенства «Эксперт РА» [Электронный ресурс] URL: http://raexpert.ru/ratings/regions/ (дата обращения: 12.06.2013).
8 Госкорпорация подошла к границе / Газета.ш [Электронный ресурс] URL: http://www.gazeta.ru/business/2012/01/21/ kz_3970553.shtml (дата обращения: 26.08.2013).
9 Минакир П. А. От главного редактора // Пространственная экономика. 2012. № 1. С. 5.
а также контроль за осуществлением органами власти субъектов Федерации переданных им полномочий.
Пока результатом деятельности нового министерства стала принятая в конце марта 2013 г. государственная программа «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона до 2025 года»10, которая, как ожидается, должна придать импульс развитию экономики дальневосточного региона. Программа состоит из двух ФЦП и 12 подпрограмм, две из которых посвящены использованию лесных и рыбных ресурсов — «Развитие лесопромышленного комплекса Дальнего Востока и Байкальского региона» и «Развитие рыбопромышленного комплекса Дальнего Востока и Байкальского региона».
Предварительный анализ этих подпрограмм показал, что они, к сожалению, требуют существенной доработки как по инвестиционным проектам, так и по инструментам государственного регулирования. Например, в качестве инструментов государственного регулирования лесопромышленного комплекса выделены:
• охрана и защита лесов;
• обеспечение использования лесов, в том числе проведение мероприятий лесоустройства, государственного кадастрового учета лесных участков;
• воспроизводство лесов.
Однако эти инструменты не являются специфическими ни для Дальнего Востока,
ни для современной России и применяются в лесном хозяйстве уже более 200 лет.
Новый инструмент, который намечено использовать в рамках госпрограммы в целом и ее подпрограммах,— привлечение средств Фонда развития Дальнего Востока и Байкальского региона. Этот фонд создан в 2011 г. под эгидой Внешэкономбанка для помощи дальневосточным регионам в привлечении частных инвестиций. Фонд осуществляет ин-вестконсалтинг, через него Внешэкономбанк может профинансировать до 20% от общей стоимости реализуемого на Дальнем Востоке инвестиционного проекта при условии, что не менее 20% от объема инвестиций предоставит инициатор проекта11. В 2012 г. правительство решило увеличить уставный капитал Фонда с 0,5 до 15 млрд руб. с возможностью его наращивания в перспективе до 100 млрд руб., если фонд покажет свою эффективность12.
Одно из направлений инвестиционной деятельности Фонда предусматривает формирование на дальневосточных территориях высокотехнологичных промышленных комплексов глубокой переработки лесного сырья, продукции сельского хозяйства и морских промыслов13. Например, планируется создать в Камчатском крае инновационный производственный комплекс по безотходной переработке морепродуктов и рыбы, в Хабаровском крае — запустить рыбоперерабатывающий завод с рефрижераторным терминалом в рамках строительства портового комплекса.
10 Государственная программа Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона до 2025 года» (принята распоряжением Правительства Российской Федерации № 466-р.) / Сайт «Открытое министерство» Минвостокразвития России [Электронный ресурс] URL: http://open.minvostokrazvitia.ru/upload/medialibrary/ programma.pdf (дата обращения: 05.04.2013).
11 Дальний Восток приближают к форме госкорпорации // Коммерсантъ. 12.07.2012. № 126 (4911) / [Электронный ресурс] URL: http://www.kommersant.ru/doc/1978704 (дата обращения 23.06.2013).
12 Об утверждении правил предоставления из федерального бюджета в 2012 году субсидии в виде имущественного взноса в государственную корпорацию «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» на реализацию приоритетных инвестиционных проектов по развитию промышленной, транспортной и энергетической инфраструктуры на территории Дальнего Востока и Байкальского региона. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 160н // Российская газета. 29.12.2012. № 5 975 [Электронный ресурс] URL: http://www.rg.ru/printable/2012/12/28/minfin-dok.html (дата обращения: 05.04.2013).
13 Государственная программа Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона до 2025 года» (принята распоряжением Правительства Российской Федерации № 466-р) / Сайт «Открытое министерство» Минвостокразвития России [Электронный ресурс] URL: http://open.minvostokrazvitia.ru/upload/medialibrary/ programma.pdf (дата обращения: 05.04.2013).
Таблица 1
Оценка разных вариантов предоставления льгот предприятиям биоресурсного сектора Хабаровского края по бюджетам всех уровней
Льготы по налогам бюджетной системы разных уровней Вариант 1 (млн руб.) Вариант 2 (млн руб.)
по федеральным налогам 313,5 236,2
по региональным налогам — 207,6
по местным налогам — 16,1
ИТОГО (сумма льгот по всем налогам) 313,5 459,9
Кроме прямых государственных расходов в госпрограмме предусмотрены налоговые льготы для инвесторов, для чего распоряжением правительства № 481-р от 30 марта 2013 г. намечено внести в Госдуму проект федерального закона о льготах для инвестиционных проектов, реализуемых на территориях Дальневосточного федерального округа и Байкальского региона. Законопроект направлен на создание благоприятных условий для инвестиций в строительство новых промышленных предприятий.
Однако возникает вопрос: будут ли эти льготы действенным стимулом для привлечения инвестиций? В последнее время чиновники, партийные деятели, ученые уже высказывали разные предложения по налоговым льготам для дальневосточных субъектов Федерации. Автором был сделан расчет по двум вариантам налоговых льгот для биоресурсного сектора Хабаровского края, предложенным представителями ЛДПР (1 вариант) и полномочным представителем президента в ДФО В. И. Ишаевым (2 вариант)14. В 1-м варианте предлагалось установить нулевые ставки по федеральным налогам (сюда относятся налог на прибыль и сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов). Во 2-м варианте предложено установить нулевые ставки по налогам всех трех уровней бюджетной системы: по федеральным налогам — налог на прибыль организаций; по
региональным налогам — налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц, транспортный налог; по местным налогам — земельный налог. Кроме того, по еще одному федеральному налогу (налог на доходы физических лиц) устанавливается 50-процентная льготная ставка. Исходя из этих предложений, а также фактически уплаченных лесопромышленными и рыбопромышленными предприятиями Хабаровского края сумм налогов в 2011 г., было подсчитано, какие объемы средств могли бы быть высвобождены от налогов. Расчет сделан отдельно по лесному и рыбохозяйственному комплексам, а потом получившиеся объемы средств суммированы в целом по биоресурсному сектору (табл. 1).
Сравнительный анализ полученных данных с показателями выручки от реализации продукции по лесному и рыбохозяйствен-ному комплексам за 2011 г. показал, что если бы вышеуказанные льготы были предоставлены, сумма высвобождающихся от налогов средств у рыбопромышленных предприятий составила бы по разным вариантам от 126 до 163 млн руб., или всего лишь 0,5-2,1% от объема выручки, у лесопромышленных предприятий — от 150 до 330 млн руб., или 0,8-1,7% от объема выручки.
Таким образом, предлагаемые налоговые льготы не сыграют практически никакой роли для повышения конкурентоспособности
14 Леонов С. Н. Дифференцированная налоговая политика в отношении Дальнего Востока России: последствия для региональных бюджетов // Управленческие науки, 2013. № 1. С. 60.
предприятий биоресурсного сектора Хабаровского края.
Для привлечения инвестиций и снижения издержек предприятиям биоресурсного сектора нужны иные преференции, например снижение транспортных тарифов, отмена процедурных ограничений при получении земельных участков под строительство перерабатывающих мощностей, отмена ограничений при подключении промышленных объектов к энергосетям.
Еще одно направление освоения биоресурсного потенциала Дальнего Востока — межстрановая региональная кооперация. Государственным инструментом в этой сфере можно считать межправительственную Программу сотрудничества между регионами Дальнего Востока и Восточной Сибири Российской Федерации и Северо-Востока Китайской Народной Республики (2009-2018 гг.)15. Согласно этой программе, на российской территории Дальнего Востока намечено реализовать 15 проектов в области деревопереработки и 6 проектов в рыбопромышленном комплексе.
Один из таких проектов, инициатором которого стал холдинг RFP Group, крупнейший экспортер круглого леса в Китай,— создание в городе Амурске Хабаровского края Дальневосточного центра глубокой переработки древесины. В рамках российско-китайских договоренностей на его реализацию планируется использовать $ 200 млн (около 6,35 млрд руб.) из Российско-Китайского инвестиционного фонда (РКИФ)16, созданного Российским фондом прямых инвестиций и корпорацией China Investment по итогам саммита Шанхайской организации сотрудничества в Пекине.
Приход на Дальний Восток Российского фонда прямых инвестиций, дочерней
организации Внешэкономбанка, созданной для привлечения иностранных инвестиций в компании-лидеры наиболее быстрорастущих секторов российской экономики,— один из примеров реализации политики федерального центра в отношении освоения биоресурсного потенциала региона.
Конечно, было бы неразумно привязывать регион к инвестиционным партнерам только из одной страны. Чтобы привлечь инвесторов из других стран и улучшить инвестиционный климат региона, при полномочном представителе президента в ДФО образован Совет по привлечению иностранных инвестиций17. Кроме того, на дальневосточных территориях созданы институты инвестиционных уполномоченных, основная задача которых — оказывать содействие инвесторам, прежде всего в области их взаимодействия с органами власти всех уровней. В Приморском и Хабаровском краях созданы специальные органы по работе с иностранными инвесторами, которые приводят инициируемые на местах инвестиционные проекты к требованиям международных стандартов, а также на системной основе оперативно сопровождают конкретные проекты с участием иностранного капитала. Планируется распространить этот опыт на остальные территории ДФО.
* * *
Ядром экономики Дальнего Востока остается его природно-ресурсный потенциал, на освоение которого направлены меры государственной поддержки, главным образом в виде программ и институтов развития. Однако поставленная в этих программах задача — создание перерабатывающих биологические ресурсы мощностей для производства
15 Программа сотрудничества между регионами Дальнего Востока и Восточной Сибири Российской Федерации и Северо-Востока Китайской Народной Республики (2009-2018 гг.) / Федеральный информационный портал SakhaNews [Электронный ресурс] URL: http://www.1sn.ru/35602.html (дата обращения: 23.06.2013).
16 РКИФ добавит RFP Group на лесопереработку // Тихоокеанская звезда. 25.09.2012. URL: http://www.toz.khv.ru/special_issues/ delovaya_sreda/rkif_dobavit_rfp_group_na_lesopererabotku/ (дата обращения: 23.06.2013).
17 Иностранцы вложили в Дальний Восток почти 6 миллиардов долларов / Хабаровск онлайн. Региональный информационный
портал URL: http://khabarovskonline.com/public/inostrancy_vlozhili_v_dalniy_vostok_pochti_6_milliardov_dollarov_/ (дата
обращения: 05.04.2013).
продукции с высокой добавленной стоимостью — может оказаться невыполненной из-за разнонаправленности инструментов государственной поддержки, а также возникающих при реализации инвестиционных проектов ограничений, связанных с получением земельных участков под строительство,
подключением к энергосетям, тарифной политикой перевозчиков грузов, дефицитом рабочей силы и т. д. Поэтому очень важно согласовать действия разных инструментов государственного регулирования и четко увязать их с реальными проблемами биоресурсного сектора региона.
ЛИТЕРАТУРА
1. Антонова Н. Е., Волков Л. В. Перспективы трансформации комплекса по использованию биологических ресурсов Тихоокеанской России // Экономика региона. 2012. № 3. С. 168-178.
2. Дальний Восток приближают к форме госкорпорации // Коммерсантъ. 12.07.2012. № 126 (4911) / [Электронный ресурс] URL: http://www.kommersant.ru/daily/67270 (дата обращения: 05.04.2013).
3. Иностранцы вложили в Дальний Восток почти 6 млрд долларов // Региональный информационный портал «Хабаровск онлайн», 06.10.2011 [Электронный ресурс] URL: http://khabarovskonline.com/public/inostrancy_vlozhili_v_dalniy_vostok_pochti_6_ milliardov_dollarov_/ (дата обращения: 05.04.2013).
4. Леонов С. Н. Дифференцированная налоговая политика в отношении Дальнего Востока России: последствия для региональных бюджетов // Управленческие науки. 2013. № 1 (6). С. 60-66.
5. Минакир П. А. От главного редактора // Пространственная экономика. 2012. № 1. С. 4-6.
6. Синтез научно-технических и экономических прогнозов: Тихоокеанская Россия — 2050 / Под ред. П. А. Минакира, В. И. Сергиенко. Владивосток: Дальнаука, 2011. 912 с.
7. Шейнгауз А. С. Природно-ресурсный сектор экономики Дальнего Востока: интеграционный потенциал // Экономическое сотрудничество Дальнего Востока России и стран Азиатско-Тихоокеанского региона / Под ред. П. А. Минакира. Хабаровск: РИОТИП, 2007. С. 62-87.
