CC BY
128Д.А. ЕЖОВ кандидат политических наук, профессор кафедры философии и политологии Академии труда и социальных отношений*
Политическое проектирование как способ разработки государственной политики
Необходимость детального исследования политического проектирования как области политической науки приобретает особую актуальность в условиях технологизации политического процесса. Между тем четкого понимания, которое раскрывало бы сущность рассматриваемой процедуры, а также принципиальные отличия проектирования от внешне схожих с ним прогнозирования и планирования, на сегодняшний день не сформировано. Это свидетельствует об отсутствии в политической науке концептуального подхода к смысловому разграничению этих понятий, что обусловливает необходимость позиционирования политического проектирования как теоретического концепта и конкретизации его практического назначения.
Сама идея проектирования будущего не нова, и в том или ином виде ее неоднократно пытались воплотить. На протяжении всей своей истории любое государство сталкивается с необходимостью преобразований политической системы, ее институциональных основ. Так, совокупность идей, лежащих в основе подобных трансформаций, периодически оформлялась в различные планы и проекты. Характерным примером может служить «План государственного преобразования» М. Сперанского, разработанный им в начале XIX в. по поручению Александра I. Этот исторический источник можно считать своеобразной протоформой современного политического проекта. Заметим, нечто похожее по форме было представлено и два столетия спустя в труде «Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации», подготовленном группой ученых под руководством Ю. Лужкова. Однако и в том и в другом случае речь может идти не столько о конструировании цельного проекта, сколько о рекомендациях, адресованных государственной власти, выработанных на основе анализа и субъективного опыта и не содержащих прогнозного аспекта по причине отсутствия соответствующей задачи.
Существующие на сегодняшний день представления о политическом проектировании очень размыты. В современном научном сообществе, в частности, получила большое
* Ежов Дмитрий Александрович, е-таП: president@lenta.ru
распространение идентификация с политическим проектом презентации индивидуального или коллективного экспертного мнения
л
прогностического характера1. Встречаются и другие мнения относительно сущности проектирования, близкие к его отождествлению с дальнесрочным прогнозированием2. Наиболее точным представляется подход к трактовке политического проектирования, аналогичный пониманию проектирования социального,
о
только реализуемого применительно к политической сфере3. И все же целостная картина, выстроенная в концептуальном ключе, раскрывающая суть проектирования в политике, технологию осуществления соответствующего процесса и его значение в политико-технологическом процессе, до конца ясной не становится. В результате подмены понятий «политический проект» и «политический прогноз» ряд прогностических суждений невольно выдается за политические проекты. Аналогичная ситуация наблюдается и с рекомендациями в адрес государственной власти, которые также иногда ассоциируют с проектами.
На этом фоне политическое проектирование представляется возможным рассмотреть в виде самодостаточной терминологической единицы, многосоставной по своему характеру. До сих пор обоснование комплексной теории политического проектирования не было представлено в политической теории, за исключением случаев подмены понятий «проект» и «план». В целях устранения существующего пробела далее будет предложена дефиниция политического проектирования, сконструированная на основе выявления его дифференциации с политическим планированием и прогнозированием.
Введение в понятийно-категориальный аппарат политической науки такой терминологической единицы, как «политическое проектирование» обосновано теоретико-методологической и содержательной ограниченностью прогностики, представленной в качестве научного направления, рассматривающего технологические аспекты выработки прогноза. Нередко ставится под сомнение степень репрезентативности прогностических суждений, что особенно актуально на фоне присущим им вероятностности и альтернативности. Проект, в отличие от прогноза, может характеризоваться более высокой степенью верифицируемости, поскольку в наибольшей степени близок к гипотетической реальности грядущего. В содержательном отношении он может быть сопоставим с реалистическим сценарием развития политических процессов
1
См.: Перегудов С.П. Политическая система России: опыт коллективного проектирования // Полис, 2009, № 6 // http://www.politstudies.ru/fulltext/2009/6/4.htm
2 См.: Симонов К.В. Политический анализ. М., 2002, с. 52-54.
3
См.: Иванова С.В. О политическом проектировании и проектной деятельности в сфере политики // Пространство и время, 2011, №1 (3), с. 189-190.
будущего, однако строится на основе иной технологии и расширенной методологической базы, являясь в своем роде уникальным, признанным единственно верным.
Учитывая весомое теоретико-прикладное значение политического проектирования, заключенное в потенциальной нейтрализации при конструировании проекта большинства рисков, допускаемых в процессе продуцирования прогноза, целесообразно предположить, что политическое проектирование может рассматриваться в качестве многоаспектной научной проблемы, требующей детальной разработки, в том числе в части методологических приемов, теоретических подходов, конкретной технологии конструирования политических проектов. В политической практике конструирование проектов может способствовать эволюции политического процесса в русле, предполагающем разумную коррекцию.
На данном этапе в целях аргументации сказанного выше разумно остановиться на выявлении принципиальной разницы между «политическим проектированием», «политическим прогнозированием» и «политическим планированием». Под «политическим прогнозированием» традиционно понимается процедура выработки политического прогноза, а под политическим прогнозом - научно обоснованное суждение о вероятных состояниях политической системы или отдельных ее субъектов в будущем и о возможных путях и сроках их достижения. Принимая во внимание альтернативу, априори предоставляемую классическим прогнозным продуктом, а также присущие ему особенности, убеждаемся, что любой прогноз далек от абсолютизации своей содержательной стороны. Практическую значимость прогноза, в конечном счете, определяет совокупность обстоятельств, далеко не последнее место в которой занимают факторы, сопровождавшие аналитическую подготовку к выработке суждения и присущие основной процедуре. Объективность прогноза сопряжена с характером выявления непосредственного предмета, выбранного для прогнозирования, а также источника возникновения самой потребности в продуцировании конкретного результата.
Таким образом, политический прогноз как готовый продукт, получающийся в результате применения соответствующей технологии, может отражать актуальную политическую конъюнктуру и представлять меньшую научную ценность. Подобная судьба зачастую постигает оперативные прогнозы, однако в отношении прогнозов долгосрочных кроется другая гипотетическая опасность. Ввиду значительного периода упреждения они не всегда могут быть проверены. Именно их периодически называют «проектами», вкладывая в это иной смысл, отличный от представляемой здесь концепции. Так, по мнению К. Симонова, «политическое проектирование есть составление научно обоснованных суждений о
возможных, глобальных, базисных и принципиальных для тех или иных политических систем качественных изменений, приводящих к существенным политическим трансформациям и занимающих значительный период времени»1. Отсюда получается, что конструирование политического проекта применимо лишь в случаях, когда период упреждения весьма значителен. Другими словами, происходит прямая ассоциация проектирования и долгосрочного или даже дальнесрочного прогнозирования.
На наш взгляд, ставить знак равенства в данном случае некорректно, так как это приводит к предметному ограничению политического проекта и сужению по отношению к нему темпорального фактора. По нашему убеждению, политический проект гипотетически может быть как долгосрочным, так и среднесрочным и краткосрочным, поскольку данное понятие выходит за рамки классического прогнозного продукта. При этом наиболее значимыми в практическом отношении могут стать проекты, затрагивающие макроуровень политики. Оперативное политическое проектирование вряд ли целесообразно.
Близкой по содержанию к политическому проектированию является и другая процедура - политическое планирование. Но это только на первый взгляд. Политическое планирование в подавляющем большинстве случаев ассоциируется с разработкой программ политического решения различных проблем, стоящих перед публичной властью, посредством применения математических и статистических методов. Именно такой подход, в частности, доминирует при преподавании соответствующих курсов в западных высших учебных заведениях2. Другие трактовки рассматривают планирование как планирование избирательных кампаний, работу с
о
электоратом3. Такое представление о планировании в политике является довольно узким, так как отражает сугубо прикладной аспект науки, сильно ограничивая при этом проблемную сторону. Также существует понимание политического планирования как поиска инвариантов4. При этом важно подчеркнуть, что в подобном понимании планирование предполагает «видение больших временных горизонтов, в рамках которых государство ставит цели, выстраивает
с.
определенную иерархию своих задач»5.
1
См.: Симонов К.В. Указ. соч., с. 150.
2 См.: Буссель Ю.Н. Обзор учебных курсов по политическому планированию в зарубежных университетах // http://www.politanaliz.rU/articles_406.html#_ftnref1
3 См., например: МэлчоуХ. Новое политическое целевое планирование. М., 2004.
4 См.: Расторгуев В.Н. Философия и методология политического планирования. Тверь, 2009. http://www.sorokinfond.ru/index.php?id=925
5 Валерий Расторгуев: Речь Путина перед Госсоветом - первая попытка долгосрочного политического планирования //
http://www.rusk.rU/news_rl/2008/02/12/valerij_rastorguev_rech_putina_pered_gossovetom_pervaya_popytk a_dolgosrochnogo_politicheskogo_planirovaniya/
Иными словами, речь идет о формировании стратегии государственного развития. Это, на наш взгляд, наиболее объективная трактовка политического планирования, поскольку помимо прикладного аспекта данной проблемы она подчеркивает ее теоретический аспект. Однако если исходить из логики многоступенчатой схемы выработки государственной политики, очевидно, что достижению данной цели способствует содержательный этап, подразумевающий проективную проспекцию, что является структурным элементом технологии политического проектирования. Следует отметить, что приведенное выше понимание политического планирования отражает политико-философскую составляющую стратегии развития государства, но упускает технологический аспект ее конструирования, который воплощен непосредственно в проектировании. В результате проблема политического планирования перемещается исключительно в теоретическую плоскость. Более того, подобное стратегическое планирование предполагает апелляцию к значительному отрезку времени, вследствие чего возникает проблема, схожая с той, о которой мы упоминали рассматривая соотношение проектирования и дальнесрочного прогнозирования, но представленная в немного другом ракурсе. Этот ракурс определяется возникновением потенциальных затруднений в процессе выполнения плана вследствие изменения объективных условий. Тем не менее политическое проектирование допустимо рассматривать в качестве инструмента политического планирования, поскольку оно дополняет последнее в случае, если понимать его в приведенной выше трактовке. Вместе с тем необходимо осознавать самодостаточность политического проектирования, особенно при понимании политического планирования в сугубо прикладном ключе. В то же время следует отметить и другую особенность политического планирования. На практике она заключается в том, что провозглашенный план может быть декларативным и иметь заведомо популистский характер. Причина этого - следование динамике политической конъюнктуры. Планирование в политике должно иметь серьезную аналитическую основу, но так происходит далеко не всегда, что особенно характерно для государств постсоветского пространства. Поэтому рассуждать о степени эффективности политического планирования целесообразно лишь на конкретных примерах.
Принимая во внимание разграничение «прогноза», «плана» и «проекта», определим политическое проектирование как особый вид политико-управленческой деятельности, направленный на коррекцию поведения политико-процессуальных акторов и оптимизацию политического развития в будущем, результирующийся в представлении многосоставного прогнозного продукта предуказательного типа, сконструированного путем применения специальной технологии.
Предложенная дефиниция трактует соответствующий концепт как область политического менеджмента, с одной стороны, и структурный элемент прогностики, с содержательной точки зрения выходящий за ее пределы, - с другой. Таким образом, получается, что политическое проектирование соотносится с базовыми элементами планирования и прогнозирования в целях оптимизации развития политических процессов в перспективе, занимая в целостной системе с ними центральное место. Проектирование, определяемое в рамках представленного концепта, является одним из неотъемлемых этапов выработки государственной политики, а в технологическом отношении выступает непосредственным способом ее разработки.
Рассмотрение политического проектирования как способа разработки государственной политики сопряжено с рядом проблем дефинитивного характера, в связи с чем возникает необходимость привести доминирующие трактовки государственной политики и процесса ее разработки в интересах последующего выдвижения соответствующего концепта, в рамках которого и будут рассматриваться особенности процесса проектирования и конкретизироваться его содержательная сущность. Другими словами, необходимо установить, в каком именно понимании государственная политика может рассматриваться в качестве объекта проектирования и идентифицироваться соответствующим образом.
Обратимся непосредственно к характеристике государственной политики как гипотетического объекта проектирования, учитывая ее практическую значимость. В современной науке существует несколько подходов к ее трактовке. Один из них предлагается в рамках теории государственного управления и предполагает рассмотрение данного феномена в виде «чувствительной к общественным потребностям институционально-управленческой практики, направленной на эффективное и производительное удовлетворение общественных потребностей»1. Западная литература также предлагает подход, позиционирующий государственную политику в рамках термина «govemance», идентифицируемого как политическое руководство, основанное на принципе взаимодействия государственных и неправительственных институтов по обеспечению удовлетворения общественно значимых потребностей2. В альтернативном варианте государственная политика отождествляется с публичным управлением3.
Однако нам кажется наиболее интересной с точки зрения применения по отношению к государственной политике теории политического проектирования ее представление в виде политики
и
1 Lunn J., Wildawsky A. А Public Administration. The State of Discipline. N.Y., 1990, р. 4.
2 См.: Osborn D., Gaebler Т. Reinventing Government. N.Y., 1992, р. 247.
3 См.: Мишелетти М. Государственное управление в демократическом обществе. СПб., 1998, с. 5.
публичной, также довольно распространенное в литературе, но определяемое с разных позиций. Например, публичная политика рассматривается в качестве политики государства и других публичных политических организаций по удовлетворению общественных интересов1. Иные дефиниции раскрывают феномен публичной политики в качестве симбиоза политического действия, научной рефлексии и акта масс-медийной коммуникации2, что представляется наиболее значимым в ходе осознания природы политико-технологического процесса в данном контексте.
На наш взгляд, наиболее полно сущность публичной политики отражает сумма трех позиций по данному вопросу. В рамках первой позиции публичная политика рассматривается как политика избранных органов и должностных лиц в виде их высказываний и практической деятельности; в рамках второй - как реализация программы деятельности власти; а в рамках третьей - в качестве симбиоза программы деятельности власти и технологии ее
о
реализации3. В любом случае, очевидно, что дискурс власти и общества при этом происходит в рамках процесса репрезентации и осуществления политических стратегий и курсов, который и выражает публичную деятельность акторов в политической сфере. Вследствие этого мы будем рассматривать государственную политику именно в контексте теории публичной политики непосредственно в виде деятельности органов государственной власти и негосударственных органов по разработке и практической реализации политических стратегий и курсов, в содержательном отношении демонстрирующих сочетание государственных интересов и общественных потребностей.
Говоря о проектировании государственной политики, мы подразумеваем, что речь идет о ее восприятии как объекта исключительно в контексте теории публичной политики. В связи с этим применение технологий политического проектирования по отношению к соответствующему объекту представляется вполне обоснованным в практическом отношении, а использование в данном контексте политического проектирования как единицы понятийно-категориального аппарата - в терминологическом отношении. Таким образом, когда речь идет о проектировании государственной политики, в качестве объекта проектирования выступает деятельность органов государственной власти и негосударственных органов по разработке и реализации государственных стратегий и программ, а непосредственным предметом проектирования являются
1 См.: Сморгунов Л.В. Сравнительная политология: Теория и методология измерения демократии. СПб., 1999, с. 262-269.
2 См.: Шматко Н.А. Феномен публичной политики // Социологические исследования, 2001, №7, с. 106.
3 Подробнее см.: Ситников А.П. Фабрики мысли и независимые центры социально-политической деятельности: классификация и анализ // Вестник Московского государственного областного университета, 2009, № 4. http://www.sitnikov.com/sitnikov/publication/?id=657
политические стратегии и курсы. Ввиду высокой теоретико-прикладной значимости стратегий и программ развития российского государства в будущем, а также существующих на сегодняшний день пробелов в этой области, на наш взгляд, предлагаемое направление требует детального исследования. Начало ему могла бы дать попытка определения специфики понятий «политическая стратегия» и «политический курс», совокупность которых является содержанием предмета политического проектирования в рассматриваемом контексте. К тому же политическая стратегия и политический курс органов государственной власти суть важнейшие содержательные элементы в разработке и реализации государственной политики в ее понимании в рамках теории публичной политики. Принимая во внимание значимость этих понятий, определим их сущность и имеющуюся между ними систему взаимосвязей.
Под политической стратегией государства мы будем понимать компонент государственной стратегии, определяемой в качестве стратегии государственного развития, детерминирующей вектор трансформации баланса сил социальных акторов в рамках строго определенных в темпоральном отношении пределов. Очевидно, что государственная стратегия помимо политического компонента имеет еще ряд других, в том числе экономического, социального, экологического и иного характера, однако наш интерес сконцентрирован вокруг обозначенного ранее предмета, поэтому, не отрицая комплексного содержания государственной стратегии, обратимся к трактовке ее политической части. В качестве компонента государственной стратегии политическую стратегию государства, на наш взгляд, целесообразно определить как направление и способ осуществления политическими институтами политической деятельности, ориентированной на достижение общих долговременных целей и крупномасштабных задач. Заметим, что понятия «политическая стратегия» и «политическая стратегия государства» в рамках рассмотрения феномена государственной политики в контексте теории публичной политики синонимичны в той же степени, что и понятия «государственная стратегия» и «стратегия государства».
Непосредственная реализация политической стратегии государства сопряжена с использованием определенных ресурсов. Их совокупность воплощена в политическом курсе, являющемся результатом практического воплощения политической стратегии. Таким образом, политическая стратегия первична по отношению к политическому курсу и в целях достижения эффекта успешности его необходимо формировать основываясь на положениях стратегии.
После конкретизации содержания значимых для нас дефиниций представляется своевременным обратиться к проблеме разработки политических стратегий и курсов. В западной литературе уже
достаточно давно соответствующие вопросы рассматриваются в рамках научной субдисциплины «Public policy-making», связанной с выработкой и осуществлением публичной политики. Ее зарождение ассоциируется с именем Г. Лассуэлла, считавшего ее основной задачей объяснение процессов выработки и осуществления политических стратегий1. Традиционно разработка политических стратегий и курсов интерпретируется посредством представления соответствующих процедур в виде процесса, воплощающего модель политического цикла и содержащего конкретный алгоритм принятия политического решения с учетом имеющихся внутренних и внешних условий. В качестве примеров таких интерпретаций можно привести технологии выработки политики, предложенные в рамках моделей «открытых систем», «политических потоков» и ряда других альтернативных концептов2. Основываясь на определении политического проектирования, приведенном выше, мы полагаем, что проектирование может выступать в качестве способа разработки политических стратегий и курсов.
Сделанный вывод представляется теоретически важным в контексте поиска путей и механизмов разработки политических стратегий и курсов в отечественной политической науке. Также очевидна его практическая значимость, подтверждаемая дополнительными аргументами, характеризующими состояние стратегических и тактических основ, детерминирующих функционирование современной российской политики. В частности, можно констатировать отсутствие цельной и единой стратегии перспективного государственного развития и отличающийся эклектичностью осуществляемый политический курс. Подобная практика свидетельствует о несостоятельности проводимой линии в будущем и игнорировании при ее разработке ожидаемых в процессе реализации политики сбоев и кризисов. Применение проектирования в процессе разработки государственной политики в ее понимании в контексте теории публичной политики как деятельности по выработке и осуществлению политических стратегий и курсов нейтрализует эффект непродуманности, неизбежно ведущий к фиаско в перспективе.
Ежов Д.А. Политическое проектирование как способ разработки государственной политики. В статье рассматривается политическое проектирование как способ разработки государственной политики. Автор анализирует существующие в науке подходы к трактовке политического проектирования и после конкретизации собственной позиции обосновывает целе-
1 СМ.: Государственная политика и управление. Ч.1. Концепции и проблемы государственной политики и управления / Ред. Л.В. Сморгунов. М., 2006, с. 80.
2 Подробнее см.: там же, с. 79-87.
сообразность применения процедуры проектирования при разработке государственной политики.
Ключевые слова: политическое проектирование, политическое прогнозирование, политическое планирование, государственная политика, политическая стратегия.
Ezhov D.A. Political designing as a method of a public policy-making. In the
article political designing is considered as a method of a public policy-making. The author analyzes the scientific approaches to the interpretation of political designing and demonstrates the usefulness of the political designing's procedure for a public policy-making process.
Key words: рolitical designing, political forecasting, political planning, public policy, political strategy.
