CC BY
104ношений между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, основанных на высокой степени субординации. Между тем крен в сторону централизованных, в том числе административно-правовых, начал в регулировании федеративных отношений объективно создаёт препятствия для поиска региональными органами власти наиболее оптимальных решений для экономического, социального и правового развития субъектов РФ и формирует почву для отчуждения населения от власти в случае, если местные запросы и проблемы, воспринятые региональными органами власти, не находят эффективных решений в силу бюрократизации управления. Поэтому представляется актуальным создание на уровне Конституции РФ дополнительных гарантий самостоятельности органов государственной власти субъектов РФ в реализации ими полномочий, возложенных на них в соответствии с Конституцией.
Какие конкретные меры в указанных направлениях необходимы — предмет общественной и научной дискуссии. Полагаем, что при определении стратегии конституционного развития с неизбежностью столкнутся два основных подхода к дальнейшему реформированию Конституции. Либеральные, демократические подходы, получившие выражение в ценностях западного конституционализма, будут противопоставляться необходимости поиска для России особого пути конституционного развития в целях защиты национальных интересов (что принято называть конституционной идентичностью). Полагаем, что основная задача будущего конституционного процесса заключается в нахождении компромисса между этими идейными течениями. Поиск формулы этого компромисса — основная задача предстоящего развития конституционного процесса.
И.Г. Шаблинский,
доктор юридических наук
Политический режим в России и авторитарные режимы прошлого: сходства и различия
Политический режим, сложившийся в итоге к концу первого десятилетия ХХ! в. в России, воплотил в себе как некоторые весьма специфические черты, связанные с разложением тоталитаризма, так и ряд признаков, хорошо знакомых нам из истории авторитаризмов второй половины века XX-го. К последним следует отнести, прежде всего, средства институционализации политического режима. Как в Индонезии, в Бразилии, на Филиппинах 1960-х — 1970-х гг. власть главы государства (и его аппарата) была поставлена вне всякого контроля (парламентского, общественного и т.д.) и критики.
Обе палаты российского парламента, как и парламенты названных государств, были сформированы в основном из лиц, совершенно лояльных главе государства. Необходимо говорить именно о персональном характере лояльности, поскольку партийная принадлежность депутатов (формально представляющих партию власти, но не только её) имела в данном случае, скорее, символическое значение. Пар-
тийный бренд «Единой России» (как и бренд «Голкар» в Индонезии, «Движение за новое общество» на Филиппинах и т.п.) в реальности использовался именно как обозначение указанной персональной лояльности.
Как в Мексике, Бразилии и Индонезии 1960-х и 1970-х гг., в России начала XXI в. была создана декоративная партийная система, т.е. система, включающая доминирующую партию, предсказуемо выигрывающую все выборы, и две (три) партии, выполняющие функции оппозиции, но не пытающиеся ставить под сомнение основу политического режима — неограниченную власть главы государства. До 2012 г. создание новых политических партий было предельно затруднено с помощью закона о партиях, воспроизводящего ряд положений соответствующего мексиканского закона — о минимальной численности политической партии, об обязательном создании и отдельной регистрации её региональных отделений и т.д.
Начиная с 2012 г. порядок создания политических партий был облегчён, и спустя пару лет их было уже около семи десятков. Тут российский политический режим оказался оригинален. Но данная мера носила характер бюрократической уловки: регистрация новых партий для участия в выборах всё так же зависела от воли администраций на местах (а они руководствовались волей Администрации Президента), никаких новых информационных возможностей эти образования не получили. Крупнейшие телеканалы обслуживали главу государства, региональные СМИ — глав регионов. Кроме того, многие из новых партий оказалась искусственными образованиями, созданными властными структурами исключительно для ослабления немногих реальных партий. Поэтому политическое меню, сформированное примерно двумя десятилетиями раньше (партия власти — КПРФ — ЛДПР — Справедливая Россия), осталось в неприкосновенности.
Как и во всех авторитарных режимах второй половины XX в., в России был установлен жёсткий контроль власти — как на федеральном, так и на региональном уровнях — над всеми государственными телеканалами. При этом несколько большей свободой (как в Мексике и Бразилии) всё ещё пользуются печатные издания. Правда, те из них, кто решается публиковать критику в адрес власти, немногочисленны и находятся в крайне уязвимом положении.
Впрочем, главная особенность медиапространства, характерного для политического режима в Российской Федерации в 2010-2020 гг. (возьмём последнее десятилетие), — это всё же наличие большого количества независимых от государства интернет-ресурсов, в том числе интернет-платформ, размещающих в основном пользовательский контент. Данного феномена авторитарные режимы прошлого не знали. Таким образом, определённое пространство для свободы слова и свободы массовой информации все годы, в течение которых политический режим в целом ужесточался, сохранялось.
Как и в большинстве упомянутых авторитарных режимов (за исключением, вероятно, режима в Чили), в Российской Федерации представители правящей группы фактически контролируют наиболее важные (и доходные) экономические активы, относящиеся, как правило, к государственным компаниям, образующим гигантский государственный сектор экономики. Последняя, став в определённой мере рыночной, в сущности, осталась, скорее, государственной, нежели частной. Таким образом, власть и собственность в России остаются в значительной мере слиты.
Пытаясь классифицировать сложившийся у нас политический режим, относить его к некоей устойчивой категории, нужно отметить то, что данный политический режим за последние 25 лет (считая с даты принятия Конституции) менялся, эволюционировал — то приближаясь время от времени к разным образцам, связанным с опытом других авторитарных государств, то удаляясь от них.
Достаточно самобытен он был в 1994-2000 гг., когда авторитарный стиль первого российского Президента был помещён в контекст достаточно бурной парламентской жизни. Политический режим, выстроенный в России в течение 2000-2014 гг., более всего общего имел с так называемыми популистскими авторитарными режимами 1930-1960-х гг. в Латинской Америке (в Мексике при Л. Карденасе и его последователях, в Аргентине при Х. Пероне). Наиболее заметно это было в первое десятилетие XXI в., когда быстрый рост цен на нефть позволил обеспечить реальный рост доходов населения. Тут следует иметь в виду выдвижение Президентом Путиным (но также и Медведевым, действовавшим под фактическим патронажем Путина) ряда амбициозных проектов, имевших социальное значение. Можно вспомнить о выдвинутом в начале 2000-х гг. проекте обеспечения каждой российской семьи отдельной квартирой (и соответствующих мерах по ипотечному кредитованию), о так называемых национальных проектах в области здравоохранения и образования, о президентских указах, требующих повышения зарплаты для ряда категорий бюджетных работников, и т.п. Профсоюзы при реализации данных инициатив не играли сколь-нибудь существенной роли (в отличие от массовых профсоюзов в государствах Латинской Америки), хотя структуры ФНПР, фактически продолжающие выполнять роль государственных профсоюзов, обеспечивали некоторыми своими акциями символическую поддержку власти.
Примерно в эту же пору, в 2003-2011 гг., было обеспечено достаточно полное институциональное оформление российского политического режима. Прежде всего с помощью доминирующей политической партии, «партии власти» («Единой России»), представлявшей собой, по сути, связанную с государством корпорацию и получавшей подавляющее большинство мест во всех представительных органах — от муниципальных собраний до Государственной Думы. Партия власти неизменно одерживала победы на выборах всех уровней, показывая высокие результаты, что, с одной стороны, безусловно, отражало массовую поддержку правящей группы (точнее, её лидера) значительной частью избирателей, но с другой — оставляло пространство для серьёзных сомнений в любых численных показателях. Фальсификации и подделка результатов любых голосований стали к этому времени рутинной практикой избирательных комиссий всех уровней. Политический плюрализм в это время был реально ограничен, роль бюрократических и силовых структур стала возрастать.
После падения цен на нефть в 2014-2016 гг. возможности социального маневрирования для правящей группы в России оказались серьёзно ограничены. В эти же годы (и даже несколько раньше) стали появляться протестные движения, адресовавшие власти как политические, так и сугубо экономические требования (как, например, движения водителей-дальнобойщиков, фермеров, шахтёров с закрывающихся предприятий и т.п.). Они ещё не были достаточно массовыми, чтобы пред-
ставлять угрозу власти, но вполне структурированными (образовавшими ряд организаций) и проявлявшими склонность к политизации.
С 2012 г. политический режим в России по ряду признаков стал всё более напоминать родственные ему авторитарные режимы в Белоруссии и Средней Азии. К этим признакам следует отнести всемерное укрепление военно-полицейского аппарата, подведение законодательной базы под дальнейшее ограничение конституционных свобод, повышение активности различных групп, практикующих экстраофициальное насилие, — активистов, пользующихся определённой санкцией государства на применение запугивания и насилия в отношении представителей оппозиции. Стоит отметить, что эти черты в определённой мере были свойственны и режимам Сухарто и Маркоса в последние годы их существования.
Тут мы подходим к некоторым важным особенностям в политическом развитии России в период, ассоциируемый с властью Владимира Путина, — к тем чертам сформированного при нём политического режима, которые можно считать уникальными.
Дело в том, что примерно к 2013-2014 гг. развитие экономики страны утратило динамизм, и стало очевидно, что и правящая группа в определённой мере утратила, исчерпала интерес к темам технологической и экономической (и, конечно, социально-политической) модернизации. Её внимание постепенно переключилось на сохранение status quo.
Требовалось, впрочем, некоторое очень серьёзное основание, серьёзный предлог для переключения вектора развития государства с модернизации на всемерное обеспечение незыблемости власти, политического режима. Нельзя сказать, что российская правящая группа специально выискивала подобный предлог. Но он появился.
События на Украине в конце 2013-го — начале 2014 г. и последовавшее за ними присоединение к России Автономной Республики Крым и города Севастополя, а потом участие России в конфликте на Донбассе вызвали острую международную реакцию. Само по себе присоединение новых регионов произошло с нарушением российского конституционного законодательства (Федеральные конституционные законы «О Конституционном Суде Российской Федерации» и «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации»). Этот кризис интересует нас именно с точки зрения изменений политического режима.
Данные события получили оценку в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 68/262. В указанной резолюции Генеральная Ассамблея подтвердила суверенитет и территориальную целостность Украины в её международно признанных границ и подчеркнула, что не признаёт законности какого бы то ни было изменения статуса Автономной Республики Крым и статуса города Севастополя.
В этой связи ряд государств, в том числе США и государства — члены Европейского Союза, ввели санкции экономического характера против Российской Федерации. В частности, запреты на инвестиции в инфраструктурные, транспортные, телекоммуникационные и энергетические секторы, на поставку оборудования для этих секторов, а также на оказание для них финансовых и страховых услуг и т.п.
Руководству Российской Федерации это дало основание поставить вопрос о враждебных действиях в отношении Российской Федерации, о враждебном окружении.
После этого внешнеполитический фактор стал играть, по сути дела, ключевую роль во всех изменениях внутренней политической жизни, во всех трансформациях политического режима. Для его консолидации и мобилизации значительной части электората стали использоваться совершенно определённые пропагандистские установки: прежде всего, тема внешних угроз государству. По сути дела, была актуализирована тема России как «осаждённой крепости».
Данный опыт в некоторой степени оказался сопоставим с опытом ряда режимов, возглавляемых авторитарными лидерами, предпринявших крупные и рискованные военные акции, имевшие целью наращение территории государств и повышение популярности режимов.
В 1974 г. лидер военного режима в Греции (режима «чёрных полковников») Д. Иоаннидис попытался присоединить к Греции Кипр, используя военные формирования греческой общины острова. В 1975 г. индонезийский диктатор Сухар-то ввел войска на территорию Восточного Тимора, принадлежавшего Португалии, и вскоре после оккупации объявил о присоединении данной территории в качестве провинции. В 1982 г. глава военной хунты Аргентины Л. Галтиери инициировал занятие аргентинскими войсками Фолклендских (Мальвинских) островов, являвшихся предметом территориального спора между Аргентиной и Великобританией, но находившихся под британским контролем. В 1990 г. иракский диктатор С. Хуссейн за три дня оккупировал эмират Кувейт, объявив его новой провинцией Ирака. Во всех случаях нападавшие стороны поначалу не встречали серьёзного сопротивления и оперативно объявляли о новом статусе территорий (или — в случае с «эно-зисом» Кипра — о намерении присоединить территорию, идя навстречу воле её жителей).
Но военно-политические последствия этих операций серьёзно разнились.
Греческий и аргентинский диктаторы вынуждены были отказаться от своих геополитических планов, а затем и от власти после вмешательства в конфликт вооружённых сил соответственно Турции и Великобритании. Иракские войска ушли из Кувейта под давлением сил международной коалиции во главе с США. Но сам Хуссейн оставался у власти в Ираке ещё 12 лет.
В отличие от названных вождей индонезийский лидер Сухарто не испытал сколь-нибудь серьёзного международного воздействия после оккупации и аннексии Восточного Тимора.
Его опыт нам особенно интересен.
Ни одно государство (кроме Австралии) не признало данную территорию частью Индонезии. Генеральная Ассамблея ООН признала действия Сухарто агрессией, осудила их и потребовала немедленного освобождения Восточного Тимора. Но никто не изъявил никакого желания восстанавливать status quo. Прежде всего потому, что Португалия после революции 1974 г. уже не претендовала на свою бывшую колонию, да и не обладала ресурсами для её удержания. Сухарто же представил свои действия как вклад в деколонизацию Юго-Восточной Азии. И, кроме того, дал понять Соединённым Штатам, Великобритании и Австралии, что борется с проникновением коммунистического влияния в регион.
В общем, эта операция оказалась не связана с особыми издержками. Санкций против Индонезии никто не вводил, её экономические отношения с крупнейшими партнёрами только упрочились.
Проблемы начались потом. Кроме сторонников присоединения на острове были и сторонники независимости. Спустя несколько лет они начали вялотекущую партизанскую войну. Постепенно она стала вызывать всё больший резонанс и внутри страны, и за её пределами. В конце концов спустя четыре года после свержения Сухарто (в 1998 г.) была провозглашена независимость Восточного Тимора.
Впрочем, аналогии с ситуацией вокруг Крыма и Донбасса тут могут быть только поверхностными.
В 2014 г. в Крыму доминировали настроения в пользу вхождения в состав Российской Федерации, хотя результаты и референдума, проведённого с нарушением всех норм избирательного права, и социологических опросов, проводимых под контролем государства, оставляли широкое поле для сомнений в отношении точных пропорций сторонников и противников присоединения. В любом случае операция по присоединению Крыма (в отличие от подобной операции в Восточном Тиморе) прошла почти бескровно.
Ещё более важен тут идеологический аспект. В процессе консолидации авторитарного режима Сухарто тема присоединения Восточного Тимора не играла важной роли (важнее, скажем, было вполне законное присоединение Западного Ириа-на — огромной территории, составлявшей примерно половину острова Новая Гвинея). Последние 20 лет существования режима Сухарто — уже после операции в Восточном Тиморе — он пользовался более или менее выраженной поддержкой крупнейших государств, имевших различные интересы в регионе, — Австралии, США, Франции, Великобритании. Инвестиции из этих стран играли существенную роль в экономическом развитии Индонезии. Её международное положение все эти годы было достаточно прочным, причём индонезийский режим в 1970-е — 1980-е гг. играл важную роль в Движении неприсоединения. Тема отношений Индонезийского государства с крупнейшими игроками на международной арене не играла особой роли в идеологическом оформлении режима Сухарто (о котором речь шла выше).
В данном контексте можно понять, что ситуация, сложившаяся в России после присоединения Крыма, провозглашённого частью Российской Федерации (а также фактического присоединения ещё нескольких районов Украины), серьёзно отличается от всех подобных ситуаций, связанных с действиями авторитарных режимов.
В России в 2014-2018 гг. главным элементом идеологического обоснования политического режима постепенно стала идея противостояния условному идеологическому конструкту «Западный мир» (включающему, впрочем, Австралию и Японию и возглавляемому США). Под целями данного противостояния подразумеваются:
1) сохранение монополии на власть группировки, ставшей в России правящей в начале 2000-х гг., и соответствующего интересам данной группировки политического режима;
2) защита приобретенных территорий и
3) сохранение военно-политического контроля над рядом других территорий, относящихся к некоторым соседним государствам (прежде всего к Украине и Грузии).
На языке официальной пропаганды это называется «возвращением России в мировую политику», т.е. восстановление положения, при котором с нашим государством «снова начинают считаться».
Фальшивость этого тезиса заключается в том, что после распада Союза ССР его крупнейшая союзная республика Российская Федерация никуда и не уходила из «большой политики». И при Президенте Б. Ельцине, и при Президенте В. Путине наше государство достаточно активно действовало и в региональном, и в глобальном формате. Российская Федерация играла важную (или ключевую) роль в таких структурах, как ОДКБ, ШОС (созданных при участии России), и в рамках «Большой восьмёрки», создавая благоприятные условия и для своего экономического развития, и для обеспечения безопасности. Главное отличие от внешней политики советской эпохи состояло, главным образом, в том, что теперь российское государство добивалось своих целей без конфронтации с сообществом демократических государств (относившихся по терминологии той поры к «лагерю капитализма» или лагерю «сил империализма) и без диктата по отношению к соседям.
Напротив, новая «крымская» внешнеполитическая стратегия Российской Федерации оказалась связана с использованием в феврале 2014 г. силы против соседнего государства — Украины и, соответственно, с резким ухудшением отношений с государствами — членами Европейского Союза и крупнейшими демократиями, представленными в «Большой восьмёрке», ставшей после этих событий «семёркой». Для многих экспертов такое изменение в стратегии символизировало возвращение к советской внешнеполитической доктрине, к советскому представлению о друзьях и врагах на международной арене. Причём во враждебном лагере в данном случае оказывались именно те государства, которые числились в нём в советскую эпоху, а также все бывшие союзники СССР по Варшавскому договору (государства Центральной и Восточной Европы) и ряд бывших республик СССР, как ставших членами ЕЭС и НАТО, так и не получивших этого статуса (Грузия и Украина).
Противостояние всему этому сонму старых и новых врагов стало в итоге главным обоснованием дальнейшего ужесточения политического режима в России и, собственно, авторитарного правления (к нему также вполне применим и термин «олигархического», если иметь в виду слияние политической власти и контроля над важнейшими экономическими активами).
В итоге политический режим, сложившийся в Российской Федерации к 2020 г. (к началу четвёртого срока президентства В. Путина), безусловно, обладая рядом черт, присущих авторитарным режимам прошлого, серьёзно отличался от них, по крайней мере, в двух отношениях. Во-первых, в отличие от подобных режимов он в качестве своих основных целей поставил наращение территории и расширение внешнеполитического влияния, отказавшись, по сути, от партнёрских отношений с наиболее развитыми в экономическом отношении странами. Во-вторых, в период правления В. Путина так и не было предпринято сколь-нибудь масштабных усилий по оздоровлению и реформированию экономики (к которому стремились все ла-
тиноамериканские режимы). Вместо этого фактически был расширен военно-промышленный сектор и законсервирована традиционно доминирующая роль добывающих отраслей.
С учётом снижения цен на энергоносители российскую экономику в таких условиях ждёт неминуемая стагнация, а политический режим — усиление охранительной функции.
Портал юриста Благотворительного фонда помощи осуждённым и их семьям, эксперта Фонда конституционных реформ Ольги Подоплеловой «Особое мнение» (скрин-шот)
