CC BY
149
УДК 351
Е.В. БЕЗВИКОННАЯ,
к.и.н., доцент ГОУ ВПО «Омский государственный педагогический университет»
ПОЛИТИЧЕСКИЕ СЕТИ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ:
ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
Публичное управление представляет собой динамичное, сложноорганизованное образование, основу которого составляет система координационного взаимодействия вертикального и горизонтального уровней организации политического пространства. Концепция политических сетей обеспечивает возможность комплексного анализа публичного управления во всем многообразии его проявлений и структур.
Публичная власть. Публичное управление. Политические сети. Управленческие структуры. Бизнес-ассоциации. Общественные организации.
Political networks in the system of public management: theoretical aspect
Public management is a dynamic complicated formation, the system of coordinative interaction of vertical and horizontal levels ofpolitical environment formation being the basis of it. The concept of political networks provides the possibility of complex analysis of public management in its various forms and structures.
Public authorities. Public management. Political networks. Management structures. Business associations. Public organizations.
В современном демократическом государстве эффективное управление общественными отношениями предполагает активное участие в управлении большинства граждан, общественных организаций и других субъектов политического процесса. Потребность изменить традиционное соотношение между политическими акторами, обеспечить поддержку и участие граждан в процессах управления, поиска наиболее эффективных путей и методов решения глобальных проблем, волнующих общество и государство, должна быть удовлетворена путем активного привлечения общественных структур и граждан к процессам управления общественными делами. С точки зрения известного голландского специалиста А. Гомеса, «...положение и роль правительства становится иным, чем оно было ранее. В настоящее время необходимо правительство, которое будет устанавливать правило и нормы, управлять в определенных сферах жизни, но в первую очередь оно будет создавать благоприятные условия и поддерживать социальные дискуссии, вовлекать общественность в управление государством. Это изменяет роль и функции коммуникаций правительства. Коммуникации становятся важным элементом формулирования и реализации политики, становятся реальным элементом ее осуществления» [1, с. 55-60]. Изменение роли и статуса властных институтов, прежде всего, расширение их коммуникационных возможностей в процессах управленческого воздействия, выработке и реализации политики предполагает адекватное изменение модели управления общественными отношениями.
Общественные отношения относятся к категории сложноорганизованных и противоречивых, что обусловлено необходимостью перманентно согласовывать и интегрировать разнообразные, порой противоположные, интересы, ценности и потребности. Координация разнонаправленных частных (индивидуальных) интересов выступает неотъемлемым компонентом процесса функционирования общественного организма, порождая естественную потребность возникновения властных отношений в коллективе. В.Е. Чиркин, характеризуя процесс возникновения власти в рамках
территориального коллектива, указывает на наличие двух факторов, обуславливающих неизбежность данного процесса: во-первых, потребность объединения с целью реализации общих интересов; во-вторых, ассиметрия личных, групповых и общих интересов [2, с. 170].
В рамках социального пространства частные интересы представляют собой интересы конкретного человека или группы людей, реализация которых позволяет удовлетворять, соответственно, индивидуальные или групповые (корпоративные) потребности [3, с. 34]. Кооперация частных потребностей становится возможной только при наличии общности интересов («над-интересов»). Социолог Д. Дьюи предложил развернутую оценку процесса ее формирования: «Универсальной чертой поведения всех вещей является то, что их действия осуществляются во взаимосвязи с действиями других вещей. Некоторые из результатов совместной деятельности людей попадают в поле нашего зрения, т.е. делаются объектами осмысления. Это создает возможность целенаправленной деятельности, планирования, разработки определенных мер и средств, призванных обеспечить желательные и устранение нежелательных последствий. Таким образом, восприятие последствий порождает общность интересов (курсив мой - Е.Б.); т.е. все, кого затрагивают данные последствия, волей-неволей оказываются, вовлечены в деятельность всех тех людей, кто также как и они сами, причастны к данным результатам. Все происходящее при таком взаимодействии целиком поддается писанию в терминах обмена энергией... И лишь в условиях существования знаков или символов самой деятельности и ее последствий появляется возможность рассматривать этот поток энергии извне. сообщество представляет собой систему, преобразующую энергию в смысл, понимаемый и используемый всеми участниками совместной деятельности» [4, с. 29, 111112]. Общность интересов становится источником целостности общественных отношений, формируя самостоятельный общественный интерес.
Общественный интерес следует осмысливать в качестве сложного взаимодействия различных частных интересов, структурно объединенных над-интересами, направленными на самосохранение социальной общности. В отличие от частного, общественный интерес ориентирован на удовлетворение потребностей всего общества, т.е. его субъектом становится коллективное лицо. Процесс управленческого воздействия на общественные интересы предполагает институционализацию самостоятельного вида управления в обществе - общественного (социального) управления. Согласно определению В.Н. Лазарева, социальное управление представляет собой осознанное, систематическое воздействие на общество в целях его упорядочения, функционирования и развития [5, с. 298]. В социологической науке сложилась целостная концепция социального управления, включающего как самоуправленческие, так и управленческие формы деятельности. Двойственность природы общественного управления обеспечивает возможность реализации поставленной цели управленческого воздействия исходя из реальных потребностей и возможностей социальной системы, необходимости содействия раскрытию ее потенциала и согласования интенсивности и направленности динамики внутренних локальных процессов с изменениями в среде ее функционирования [6, с. 96]. Соответственно, процесс социального управления включает в себя три ключевых этапа: внутрисоциальные процессы самоорганизации, оформление совокупности частных и общественных интересов и, наконец, отбор оптимальной для системы общности интересов.
Социальная реальность становится межличностной (межиндивидуальной) реальностью, «мягким полем взаимодействия», в которой существует сеть связей, привязанностей, зависимостей, обменов интересами. Она постоянно претерпевает изменения, и представляет собой длящийся, бесконечный поток событий [7, с. 27]. Сложность и неоднозначность общественных отношений способствует возникновению социальных конфликтов, основу которых составляют конфликты интересов. Разрешение последних становится возможным только при условии наличия внешнего управленческого
воздействия со стороны государства, правовой системы, которые, в свою очередь, также являются носителем собственного «публичного» интереса.
Публичный интерес обеспечивает реализацию отдельных частных интересов, их согласование, а также придает целостность и устойчивость развитию социальных, политических, социокультурных и иных структур общества. Согласно определению Ю.А. Тихомирова, публичный интерес представляет собой официально признанный интерес, получивший поддержку государства и обеспеченный соответствующими нормами права [8, с. 55]. В результате, для обеспечения реализации воли как общества, так и государства публичный интерес приобретает институционализированные, формально-правовые формы: органы власти, учреждения, институты, нормы права и др. Достижение поставленной цели становится возможным только при наличии властных отношений, т.е. публичной власти.
Термин «публичная власть» является одним из наиболее дискуссионных вопросов современной политической науки. Как правило, он отождествляется либо с общественной, либо с государственной (политической) властью. Сравнительно недавно сформировалось понимание публичной власти в качестве самостоятельной, обобщающей категории, которая значительно отличается от общественного, индивидуального и корпоративного видов власти [9, с. 17-19].
В научной литературе предлагаются разнообразные определения публичной власти. Так, кратологический словарь В.Ф. Халипова дает следующее толкование: публичная власть
- «... это открытая народу и его суждению, общественная по характеру власть, вовлекающая в управление широкие слои населения» [10, с. 322]. А.Н. Верещак связывает публичную власть с процессом формирования гражданского общества в России: «.под публичным характером власти следует понимать социально-политический и правовой феномен формирования и реализации властеотношений в рамках российского общества; а сама публичная власть представляет собой важнейший компонент формирующегося в нашей стране гражданского общества, объединяющий как элементы государственно-властной деятельности, так и внутренне присущие любому демократически развитому обществу свойства негосударственного характера.» [11, с. 157]. По мнению И.Н. Гомерова, публичная власть по своему характеру является общественной, поскольку призвана вовлечь в управленческие отношения широкие круги населения [12, с. 550-553]. Таким образом, определяющей характеристикой данного вида власти является наличие особых публичных интересов, которые выступают результатом кооперативного взаимодействия частных, общественных и государственных интересов. Кроме того, публичная власть предполагает наличие организационно оформленных и функционирующих территориальных общностей и коллективов, обеспечивающих воспроизводство властных полномочий [13, с. 12].
Следуя обобщенному определению П.А. Минакова, публичную власть возможно определить следующим образом: институционализированная легальная социальная власть, реализующая артикулированные общественные интересы территориально-организованного сообщества, консолидирующая данное сообщество в качестве целостной системы в соответствии с господствующими в обществе ценностями [3, с. 47]. На наш взгляд, данная трактовка понятия позволяет оценивать публичную власть в качестве самостоятельной, самодостаточной формы властных отношений, субъектом которой выступают публичные территориальные коллективы (международное сообщество, государственно организованное общество, народ субъекта федерации, территориальные автономные образования, региональные и общинные муниципальные образования). Основу публичной власти составляют три начала: публичный интерес - принуждение (легальность)
- территориальный публичный коллектив (рис. 1).
Рис. 1. «Триада» публичной власти
Территориальный Принуждение
публичный коллектив
Применительно к российской политической системе, публичную власть возможно определить как единство государственной и муниципальной власти, действующей в территориальных коллективах, на основе ее открытости общественным суждениям (общественному мнению) [14, с. 24].
Разнообразие видов публичных коллективов, с точки зрения их организационной структуры, источников формирования и функционирования позволяет выделить пять разновидностей публичной власти:
1. Международная власть международного сообщества (межгосударственная власть), обусловленная спецификой отношений между суверенными государствами;
2. Государственная публичная власть (федеральная и региональная);
3. Негосударственная власть территориальной автономии;
4. Негосударственная власть муниципального образования (местного сообщества);
5. Публичная власть общественных объединений [9, с. 20-21].
Поскольку публичная власть реализует публичный интерес территориального коллектива, она отличается статичностью и нуждается в применении к определенному объекту, т.е. в реализации. Последнее становится возможным посредством публичного управления.
В западной политической науке, прежде всего, англосаксонской и французской, публичное управление (public administration) отделяется от частного управления (private administration) и управления бизнесом (business administration), образуя особый вид управленческой деятельности (Л. Гулик, Ф. Маркс, Дж. Марч, Г. Саймон, Д. Уалдс и др.). Государство оценивается в качестве особого сложноорганизованного механизма управления делами общества. На рубеже 60-х - начале 70-х гг. XX в. область публичного управления была определена в качестве «public policy», т.е. науки о выработке и реализации курса действий (решений) в публичной сфере (наука о курсах политики). Данная область политической науки иногда делится на policy analisis, которая, по мнению известного американского политолога С. Хэнсена, носит характер математического анализа направленной вовне деятельности публичных органов управления и ее воздействия на общество, и на policy making - выработку, формулирование решений, курса этих органов [15, с. 42-56].
В западной политической науке в исследованиях публичного управления и курсов политики используются пять основных теоретико-методологических направлений.
Первое - теория сложных организаций. В ее рамках политологи стремятся выявить воздействие особенностей структур политико-государственных организаций и их функционирования на выработку управленческих решений и курса политики.
Второе связано со стремлением выявить причины неудач реализации решений или курса. Особое внимание при этом уделяется контролю, критериям оценки, взаимоотношениям управленцев с общественностью, а также отношениям между вышестоящими и нижестоящими органами управления.
В третьем, институциональном направлении, которое является междисциплинарным, особенно интенсивно используется социологическая теория организаций. Представители этого направления изучают: как осуществляется координация между различными уровнями и единицами управленческих организаций; какова степень оптимальной
централизации и децентрализации управления; каковы организационные условия эффективного управления.
Четвертое направление - политико-экономическое. Сюда входят марксистская теория, теории политического развития, зависимости, корпоративизма, распределения ресурсов и др. Все они исследуют курсы политики, публичное управление в той или иной общественной области исходя из определенного понимания взаимодействия государства (собственно политической сферы), общества и экономики. При этом используются такие показатели как характер господствующей в обществе политической идеологии, ценности правящих политических партий, результаты выборов, особенности формы правления, деятельности государственных органов, распределение доходов, структура национального бюджета и т.д.
Пятое направление основано на изучении бюрократии и политики бюрократов (термин используется в веберовском смысле - управленец). Представители этого направления исследуют не только как и почему бюрократы принимают решения, в том числе с использованием концепции рационального выбора. Они также изучают взаимоотношения бюрократии и политиков (т.е. выборных должностных лиц); более того, они выявляют место бюрократии во всей сети политических сил и интересов, степень независимости бюрократии от политиков и политического контроля и даже их политическую роль.
Таким образом, с точки зрения представителей западной политической науки (англосаксонской, французской и американской), публичное управление находится в непосредственной связи с политической сферой жизни общества. Возможность использования научных критериев при характеристике публичного управления требует учета политико-социальных факторов, которые вносят субъективный элемент в теоретико-методологические оценки представителей научной общественности.
Несколько особняком стоит германская школа административного права. По мнению представителей концепции партиципативного (коммунального) публичного управления Г.И. Вольфа, О. Бахофа, Р. Штобера, публичное управление, прежде всего, связано с «действием в общем интересе», решении задач, имеющих значение для всех членов общества. В качестве деятельностного компонента реализации властных полномочий публичное управление может быть определено как разнообразная (в своих проявлениях), целевая, организационно-оформленная, ответственная, планируемая, самостоятельная деятельность по осуществлению имеющих общественное значение задач (предметов ведения), в частности, путем принятия соответствующих решений конкретного и индивидуального характера в форме административных актов [16, с. 34-36]. В результате, публичное управление становится синонимом административного права. И, по мнению основоположника германской школы административного права О. Мейера, публичное управление может быть осмыслено в качестве деятельности государства по осуществлению его целей, за исключением деятельности в области законодательства и судопроизводства. В. Еллинек уточняет: «это деятельность в сфере правительственной компетенции, которая направлена на создание или прекращение публичных отношений в интересах государства и других носителей публичной власти» [17, с. 34-35].
Деятельность по реализации властных полномочий составляет управленческий процесс, который обязательно включает в себя четыре компонента: субъект управления, объект управления, факт управленческого значения и ответная реакция субъекта и объекта на управленческие воздействия. В качестве субъектов публичного управления, участвующих в выработке, принятии и реализации управленческих решений, могут выступать различные публичные коллективы, начиная с государства и заканчивая органами местного самоуправления, общественными объединениями. Деятельность субъекта направлена на объект, в качестве которого могут выступать отдельные люди, коллективы, территориальные общности, их интересы и потребности. Непосредственным поводом для возникновения публично-властных отношений выступает общественно
значимый факт, т.е. событие, действие, вызывающие необходимость управленческого воздействия субъекта на объект управления, или вызывающее ответную реакцию объекта на действие субъекта управления [18].
В рамках современной российской политической науки получает распространение так называемая «новая концепция публичного управления» («good governance»), которая использует возможности новых информационных технологий для совершенствования процесса принятия решений, развития внутриправительственной деятельности, предоставления общественных услуг и, в целом, для построения новых демократических отношений между государством и обществом [19]. Понятие «governance» отражает изменения, которыми характеризуются отношения гражданского общества и органов публичной власти и отношения внутри организационной структуры государства. Считается, что сформированные межорганизационные сети в системе нового публичного управления отличаются от внутриорганизационных сетей в системе бюрократического управления. Сети внутри иерархий (внутриорганизационные сети) ставят отношения между акторами под управленческую структуру, которая регулирует разрешение конфликтов и направляет поведение. Внутриорганизационные сетевые формы включают совместные предприятия, стратегические альянсы, деловые группы, предприятия с особыми правами, исследовательские консорциумы, контрактные отношения и межминистерские, межведомственные и межотраслевые образования. Хотя в последних сетях имеются конфликты, но при высоком уровне доверия и кооперативного сотрудничества в них наблюдаются значительные сокращения трансакционных издержек, лучшее использование совместных ресурсов, высокий уровень инновативности, т.е. больше условий, обеспечивающих эффективность управленческой и общей деятельности [20].
Публичное управление, с точки зрения данной концепции, ориентированно на эффективное следование общественному благу и сотрудничество с гражданским обществом посредством развития системы коммуникативного взаимодействия [21]. С одной стороны, наблюдается повышение уровня взаимосвязей между различными государственными структурами, с другой стороны, обнаруживается невозможность выполнения задач без сетевых структур, включающих гражданские ассоциации и бизнес, увеличивают сложность организации управления. Эффективное управление в этой ситуации может быть достигнуто за счет формирования и институционализации совместных ментальных моделей, влияющих на процессы разработки, принятия и реализации государственных решений. Доверие к государству возникает на основе разделяемого знания. Кроме того, новая концепция публичного управления включает в себя такие важные аспекты как менеджмент знания и связанные с ним возможности электронного правительства [20].
Поскольку управленческий процесс представляет собой разнонаправленную совокупность субъект-объектных отношений между его участниками, поэтому всю систему взаимодействий, складывающуюся в публичном управлении, возможно выразить посредством соотношения вертикального (иерархия) и горизонтального (сети) принципов организации политического пространства. Принципы управления, основу которых составляет многоуровневая иерархия и координация процессов централизации и децентрализации властных полномочий, получают теоретическое обоснование в рамках концепции политических сетей (policy networks). С точки зрения последней, эффективность принятия управленческих решений определяется качественными совместными усилиями государственных и негосударственных образований, находящихся в ресурсной зависимости друг от друга.
Важнейшим инструментом формирования горизонтальных связей в политическом пространстве становятся политические сети. По замечанию известного специалиста в области концепции политических сетей Л.В. Сморгунова, статус данного научного направления до сих пор не определен, поскольку единственным понятием, объединяющим
представителей различных школ и теорий становится понятие «policy network» [22, с. 235]. Концепция политических сетей возникает из настоятельной необходимости заменить иерархическое администрирование классического управления, а также рыночную концепцию управления новой моделью управленческого воздействия, учитывающей демократические практики современных государств. Понятие «политические сети» стало в 80-х гг. XX в. средством оптимизации понимания и объяснения реального взаимодействия различных изолированных друг от друга акторов, для преодоления дихотомии «государство - гражданское общество». В западной политической науке утверждается идея о важности и необходимости «развития сетей сотрудничества», основу которых могут составлять различные по своей природе и структуре источники (the development of collaborative networks) [23, с. 58-135]. Достаточно показательной в этой связи представляется модель информационного общества, предложенная специалистами М. Кастеллсом и П. Химаненом. Они обращают внимание на то обстоятельство, что условием целостности финского общества и государства выступает информативность: «Это означает, что определяющие действия во всех сферах человеческой практики предпринимают на основе информационных технологий, что такие действия организованы (в глобальном масштабе) в информационные сети и сосредоточены на выработке информации (символов)» [24, с. 9-10]. Рыночные отношения в условиях информатизации должны стоится на основе сложных партнерских взаимоотношений между фирмами, потребителями и поставщиками, которые могут быть определены в качестве «сетевого предприятия». «...информационное общество может существовать - и в действительности существует - в виде множества общественных и культурных моделей.» [25, с. 10]. Несомненно, модель М. Кастеллса и П. Химанена преимущественно ориентирована на вовлечение населения не столько в политические, сколько в экономические процессы, но она отражает общую тенденцию эволюции западной политической науки в направлении развития взаимовыгодного сотрудничества всех государственных и негосударственных структур и механизмов. Выражением последней тенденции и стала концепция политических сетей.
В отличие от фундаментальных понятий политической теории: система, процесс, структура, термин «политическая сеть» акцентирует внимание на активной и осознанной позиции акторов, участвующих в процессе выработки и реализации политических решений. Однозначно определить его содержание достаточно сложно, поэтому мы попытаемся проанализировать несколько точек зрения по данному вопросу.
По мнению Е. Клиян и Д. Копеньян, политические сети являются «.более или менее стабильными образцами социальных отношений между взаимозависимыми акторами, которые формируются на основе политических проблем и(или) политических программ» [25, с. 60]. Политические сети - важнейший регулятор распределения ресурсов и поведения акторов. Они являются не второстепенными, а ключевыми правилами, нормами, которые имеют стратегическую направленность. М. Хилл и П. Хьюр также полагают, что «политические сети - форма контекста, в котором акторы действуют стратегически» [26, с. 77]. Р. Родес придерживается достаточно общей характеристики политических сетей - это «.комплекс структурных взаимоотношений между политическими институтами государства и общества» [27, с. 10-13]. При этом, Родес ограничивает действие политической сети соответствующими секторальными интересами, реализуемыми в определенной области политики демократического государства. По мнению М. Кастеллса, современное общество является «обществом сетевых структур», главным признаком которых является доминирование политической морфологии над политическим действием [28, с. 469-470]. Определяющим законом данных структур становится ускорение времени и уплотнение политического пространства в рамках одной сети, поскольку информационный обмен существенно упрощается. «. новая власть заключается в информационных кодах, в представительских имиджах, на основе которых общество организует свои институты, а люди строят свои жизни и принимают решения относительно своих поступков» [29, с. 470-471]. Таким
образом, М. Кастеллс полагает, что определяющим структурным компонентом политического пространства должна стать информация, составляющая основу процессов кооперативного взаимодействия всех сетей.
Попытку обобщить предшествующие подходы к содержанию понятия «политические сети» предприняли авторы исследования «Сравнение политических сетей» (1996). Во вводной части работы, используя обобщенный термин «организационное государство» как синоним «политических сетей», они включили в систему отношений различных акторов, участвующих в принятии политических решений, начиная от бизнес структур, профсоюзов и заканчивая группами общественных интересов [28, с. 3]. Сфера политики, по их мнению, складывается из пяти компонентов: организационные акторы (группы, ассоциации, институты), политические интересы, властные отношения (информационный и
ресурсный обмен), коллективные действия и совместно занятые позиции [28, с. 11].
В результате политические сети становятся источником и способом формирования публичного управления, поскольку в современных условиях эволюции демократических государств эффективность решения общественных задач определяется не столько бюрократической иерархией или рыночно-государственным менеджментом, сколько налаживанием совместного действия государства с обществом. Одновременно государство должно рассматриваться лишь в качестве одного из агентов координации общественных дел, наряду с бизнес структурами, ассоциациями гражданского общества, местным самоуправлением, международными организациями. Политическая сеть представляет собой разветвленную сеть агентов публичного управления, между которыми устанавливаются отношения сотрудничества, соучастия, содействия, совместной ответственности, координационного взаимодействия. И.А. Василенко подчеркивает, что «сеть представляет собой децентрализованный комплекс взаимосвязанных узлов открытого типа, способный неограниченно расширяться путем включения новых и новых звеньев, что придает сети гибкость и динамичность» [30, с. 21]. Кроме того, политическая сеть выполняет роль аналитического инструмента изучения неустойчивости и открытости взаимодействия множества политических акторов, объединенных общим интересом, взаимозависимостью, добровольным сотрудничеством и равноправием. По мнению Я. Кооимана, «то, что управление становится не односторонним, а дву- и даже многосторонним процессом, изменяет не просто границы между государством и обществом, а саму их природу. Они становятся более проницаемыми, и уже невозможно сказать, где заканчивается одно и начинается другое, и наоборот. Разделение обязанностей между правительственными и неправительственными учреждениями каждый раз становится объектом переговоров» [31, с. 332].
Л.В. Сморгунов выделяет несколько характеристик политических сетей, которые позволяют им существовать в сфере публичного управления. Во-первых, сети представляют собой такую структуру управления публичными делами, которая связывает государство и гражданское общество. Эта структура эмпирически наблюдаема и теоретически описывается как множество разнообразных государственных, частных, общественных организаций и учреждений, которые имеют некоторый общий интерес. Во-вторых, политическая сеть складывается для выработки соглашений в процессе обмена имеющимися у ее акторов ресурсами. Это означает, что существует взаимная заинтересованность участников сети друг в друге. Ресурсы могут быть распределены неравномерно, но независимо от степени их концентрации и определенного доминирования ряда участников сети последние вынуждены вступать во взаимодействие. Между участниками сети существует ресурсная зависимость. В-третьих, важной характеристикой политической сети выступает общий кооперативный интерес. Это отличает данную регулятивную систему от рынка, где каждый участник преследует, прежде всего, свои собственные интересы. В-четвертых, с точки зрения выработки политических решений, участники сети не выстраиваются в некоторую иерархию, где какая-либо организация имеет преимущество с точки зрения ее властной позиции. Все
участники сети равны с точки зрения возможности формирования совместного решения по интересующему вопросу. Здесь наблюдаются не вертикальные, а горизонтальные отношений. В-пятых, сеть представляет из себя договорную структуру, состоящую из набора контрактов, возникающих на основе согласованных формальных и
неформальных правил коммуникации. В политических сетях действует особая культура консенсуса [32, с. 108] .
В целом, по мнению Л.В. Сморгунова, политическая сеть представляет собой систему государственных и негосударственных образований в определенной сфере политики, которые взаимодействуют между собой на основе ресурсной зависимости с целью достижения общего согласия по интересующему всех политическому вопросу, используя формальные и неформальные нормы. Соответственно, публичное управление в рамках сетевого подхода выступает не столько в качестве структуры исполнительной власти, отдаленно связанной с непосредственным общественным влиянием, сколько приобретает статус субъекта общественно-политического процесса, направленного на выработку согласованного политического решения совместно со структурами гражданского общества. Механизмы взаимного доверия, кооперативного интереса, интегрированности сети и сетевой стабильности обеспечивают необходимую эффективность всей системе публичного управления, т.е. вовлеченность различных общественных негосударственных организаций и объединений в политический процесс, наряду с институтами государственной власти (рис. 2).
Наличие значительного числа акторов, взаимодействующих в рамках политических сетей и находящихся в различной степени интеграции друг с другом, обуславливает необходимость их классификации. Р. Родес выделяет пять типов сетей [27, с. 16]:
1. Политические сообщества, отличающиеся стабильностью взаимоотношений, устойчивым членством, наличием вертикальной взаимозависимости и изоляцией от других сетей. Они высоко интегрированы и вертикально зависимы друг от друга. Примером такого типа политических сетей в публичном управлении могут стать территориальные публичные коллективы (местное сообщество);
2. Профессиональные сети выражают интересы определенной профессиональной группы, поэтому основаны на высокой степени вертикальной взаимозависимости и изолированы от других сетей. Профессиональные союзы, различные специализированные службы и ассоциации являются примерами подобного типа сетей;
3. Межуправленческие сети отличаются широким охватом публичных интересов, что предопределяет необходимость расширения горизонтальной структуры и отказа от жесткой вертикальной взаимозависимости. По мнению Р. Родеса, данный тип сетей формируется на основе представительства местных властей [27, с. 16]. В тоже время, межуправленческие сети могут существовать на различных уровнях публичной власти и поэтому носят «межсетевой» характер;
4. Сети производителей акцентируют внимание на экономических интересах публичного и частного секторов. Отличаются подвижным членством, зависимостью властного центра от промышленных организаций, и, напротив, ограниченной взаимозависимостью между экономическими интересами;
5. Проблемные сети отличаются стабильным числом участников с ограниченной
взаимозависимостью. По аналогии с межуправленческими сетями проблемные сети находятся на границе интересов нескольких политических сетей.
Н.В. Иванчук предлагает расширить классификацию политических сетей Р. Родеса и включить еще один особый вид сетей - «сети доверия». «Они позволяют полнее раскрывать именно политический потенциал государственного и муниципального управления, преодолевать его одностороннюю рыночную или сугубо административную направленность. Очень важно, чтобы формирующиеся сети доверия не приобрели, что неоднократно наблюдалось в прошлом, односторонней направленности: доверия населения к власти и недоверия власти к социуму» [33]. Мы полагаем, что сети доверия не могут быть дополнением к предложенной Родесом классификации, поскольку в их основу положены совершенно иные - нравственно-этические критерии. Доверие должно стать механизмом, инструментом, обеспечивающим кооперативное взаимодействие всех акторов как государственных, так и негосударственных.
Реализация концепции политических сетей в рамках системы публичного управления становится возможным только при условии учета нескольких обстоятельств.
Во-первых, функционирование сетей становится возможным только в условии наличия эффективных инструментов выработки и координации публичных интересов участников политического процесса. Одним из действенных способов выступает практика включения в политическое сообщество «профессиональных экспертов», обладающих необходимыми знаниями в области политической теории, политического анализа и РЯ. Они должны четко следовать «правилам игры», заданными участниками: действовать конструктивно, принимать окончательные решения правительства, им должно быть оказано доверие, требования, которые они предъявляют, должны быть разумными и соотноситься с потребностями сложившейся ситуации»[34, с. 327]. Эксперты должны согласовывать разнонаправленные частные и общественные интересы и путем компромисса вырабатывать единые публичные интересы, на основе которых и формируются публичные управленческие структуры.
Во-вторых, политические сети представляют собой сложнейшие структуры с точки зрения уровня интеграции, числа участников и распределения между ними ресурсов. Эффективность их функционирования определяется не степенью удовлетворения общественных потребностей, а действенностью механизмов кооперативного взаимодействия властных структур, бизнес- и общественных ассоциаций. Стабильность и изменчивость становятся неотъемлемыми характеристиками политического процесса в публичном управлении.
В-третьих, сети характеризуются частотой, интенсивностью взаимодействия входящих в них акторов, что во многом предопределяет содержание сетей. Связи и отношения из вспомогательных механизмов управления превращаются в инструмент сохранения целостности публичного управления в целом [27, с. 9]. Коммуникативная состоятельность каждого участника политического процесса, начиная с властных структур и заканчивая территориальными публичными коллективами, обеспечивает действенность, адаптивность всех политических сетей.
В-четвертых, уровень достигнутого компромисса в отношении проводимых политических курсов становится необходимым условием функционирования сетей. Политические сообщества становятся возможными только при условии схожести (разделяемости) мнений и позиций их участников. В системе публичного управления подобный компромисс между частными и общественными ценностями, установками становится необходимой предпосылкой для формирования публичного интереса. При этом смысловое значение последнего постоянно конструируется, привносится, утверждается волей акторов.
В рамках публичного управления govemance-концепция и концепция политических сетей находятся в органическом единстве, обеспечивая целостность и эффективность функционирования данной формы социального управления. По совершенно справедливому
замечанию В.М. Сергеева и К.В. Сергеева: «Иерархическая структура использует сетевые элементы в качестве средства стабилизации; в свою очередь, сетевая структура при определенных обстоятельствах может трансформироваться в структуру иерархическую, заменив собой рухнувшую в результате кризиса иерархию» [35, с. 12]. Взаимодействие сетевой структуры и иерархии становится источником выживания и дальнейшего совершенствования всей системы публичного управления.
Система публичного управления, таким образом, представляет собой совокупность межорганизационных и внутриорганизационных сетей, специализированных государственных и негосударственных субъектов (государство, бизнес ассоциации и ассоциации гражданского общества) и процедур управленческих воздействий, обеспечивающих существование социума в рамках определенной территории. Основными способами публичного управления выступают: формальная и неформальная коммуникация, сотрудничество и доверие, на основе ресурсной зависимости. Сложность и разнообразие сетевых структур, объединенных публичным управлением, позволяют выделить его шесть видов [9, с. 30-32].
Во-первых, надгосударственное (международное) публичное управление, реализуемое международным сообществом. При этом, оно может иметь как глобальный (в рамках международных организаций), так и региональный (межгосударственные образования) характер;
Во-вторых, публичное государственное управление, осуществляемое в пределах определенного государства (страны). В Российской Федерации к нему относится федеративное государственное управление. Общегосударственное управление осуществляется на всей территории государства, определенной государственной границей, а также континентальный шельф (понижение морского дна от суши);
В-третьих, публичное государственное управление субъектов федерации. Федеративные государства состоят из субъектов федерации, обладающих собственной государственной властью;
В-четвертых, автономное публичное негосударственное управление, реализуемое в автономных образованиях, таких как территориальная, национально-культурная и др. В отличие от субъектов федерации, автономии обладают ограниченной автономией в рамках узкой компетенции;
В-пятых, публичное негосударственное муниципальное управление, непосредственно реализующее интересы публичного территориального коллектива (местного сообщества), зачастую в рамках отдельных муниципальных образований;
В-шестых, публичное корпоративное управление в добровольных объединениях, основанных на личных или частных интересах.
В результате анализа содержания и структуры публичного управления возможно прийти к следующему заключению: возникновение публичного управления связано с наличием у политических акторов различных противоречивых и даже конфликтных частных, общественных и публичных интересов, которые в той или иной степени осознаются и выражаются, что приводит к соперничеству в борьбе за принятие тех или иных решений или курса внутренней или внешней политики. Фактически возникает ситуация политико-властных отношений, участники которых, как правило, обладают не только несовпадающими интересами и целями, но и различными ресурсами для их достижения. Наиболее развит механизм публичного управления в условиях демократической политической системы. В условиях демократии прямое воздействие на политико-управленческие процессы оказывает общественное мнение, выраженное через опросы, средства массовой информации и различные формы политического участия (митинги, демонстрации, посылка писем и т.д.). Таким образом, публичное управление предстает в качестве процесса выработки и реализации властно-управленческих решений на основе прямого и/или опосредованного участия в нем граждан, социальных, этноконфессиональных и территориальных групп и территориальных общностей и их
организаций включая осуществление ими контроля над деятельностью управленческих структур. Механизм публичного управления включает три аспекта:
Во-первых, это совокупность устоявшихся правил координационного взаимодействия субъектов политико-властных отношений, основанных на сотрудничестве;
Во-вторых, это обладание определенными возможностями, ресурсами для вступления субъектов в политико-властные отношения;
В-третьих, политический механизм публичного управления оценивается во взаимодействии, в процессе выработки, принятия, реализации и контроля тех или иных конкретных политико-властных решений.
В условиях актуализации проблемы регулирования сложных общественных отношений на различных уровнях, начиная с публичного коллектива и заканчивая международным сообществом, преодоления конфликтных ситуаций, формируется необходимость создания определенной организации, выделения особого слоя людей для регулирования общественных процессов. Дополнительным фактором, требующим профессионализации управленческого процесса, служит социальная асимметрия общества и связанные с нею конфликты, приобретающие публичное значение. В особом регулировании нуждаются общественные объединения, различные социальные институты, поведение отдельных индивидов.
В рамках концепции публичного управления, реализующей принципы либерально-коммунитарианского подхода [36, с. 27-43], основанного на идее развития структурных (договорных) взаимоотношений между политическими институтами государства и общества, проблема институционализации самостоятельного публично-политического института - публичной службы приобретает принципиальное значение. С точки зрения О.В. Волоха, публичная служба определяется в качестве вида публичного политического управления в аппаратах различных государственных органов власти, органах местного самоуправления и органах публичных объединений, фондов, учреждений, организаций и т.п., состоящей в выполнении служащими компетенции этих органов в соответствии с принятыми политическими решениями [37, с. 33]. В качестве сложного социально-политического института публичная служба в условиях развития демократического государства и гражданского общества реализует публично-властные полномочия в рамках единой системы публичного управления.
Публичная служба подразделяется на три вида: государственная, муниципальная и иная (негосударственная). Государственная служба в свою очередь включает в себя:
1) федеральную государственную гражданскую службу, находящуюся в ведение Российской Федерации (федеральная гражданской служба в Администрации Президента РФ, в аппаратах палат Федерального Собрания, т.е. служба в аппарате законодательной государственной власти.; федеральная гражданская служба в системе исполнительной государственной власти; федеральная гражданская служба в аппарате всех судов; федеральная гражданская служба в системе органов Прокуратуры РФ; федеральная государственная служба в аппарате государственных контрольных органов - Счетной палаты Федерального Собрания РФ, Контрольного управления Администрации Президента РФ, других государственных контрольных органов).
2) государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении;
3) военную службу;
4) правоохранительную службу.
Муниципальная служба образует отдельный вид публичной службы, не входящий в состав государственной. Наконец, служба в негосударственных организациях (публичных корпорациях) к которым относятся общественные объединения граждан,
политические партии. О.В. Волох выделяет три разновидности службы в публичных корпорациях:
1. Служба в аппаратах управления общественными объединениями (партиями, фондами, ассоциациями, союзами);
2. Служба в аппаратах управления частными организациями (коммерческими, неправительственными, некоммерческими);
3. Служба в аппаратах управления кооперативами (производственными, потребительскими) [37, с. 54-63].
В силу своей публично-правовой природы публичная служба в системе публичного управления выполняет функцию координатора структурного взаимодействия всех акторов политического процесса принятия управленческих решений, аккумулируя частные и общественные интересы территориальных коллективов и преобразуя их в публичные интересы, реализуемые в рамках властных институтов и отношений. В глобальном аспекте всей политической системы публичная служба превращается в «медиатора» (трансактора) в отношениях гражданского общества и государственной власти, одновременно выражая потребности и интересы всех участников политического процесса [37, с. 144]. Фактически, она «презентуя государство в глазах населения, сама меняется (трансформируется) под влиянием изменений в обществе» [38, с. 512].
Проведенный анализ системы публичного управления позволяет предложить ее схематичное изображение (рис. 3).
Публичное управление как разновидность социального управления реализует интересы территориальных социальных коллективов посредством различных публично-политических субъектов принятия управленческих решений (органов власти, публичной службы, общественных организаций и др.). Разнообразные (частные, общественные, публичные) интересы территориальных сообществ аккумулируются посредством формальной и неформальной коммуникации (сотрудничества) и превращаются в политические требования. Определяющими публично-политическими институтами, обеспечивающими выработку согласованных требований, становятся: публичная служба, общественные объединения, органы местного самоуправления и различные формы непосредственного волеизъявления населения муниципального образования. Публичные требования адаптируются к потребностям внешней и внутренней политики государства и приобретают формально-правовую форму политических решений. Таким образом, публичное управление подчинено реализации публичного интереса, выражающего совокупный интерес представителей территориального публичного коллектива (сообщества), и призванного обеспечить его самосохранение и самосовершенствование в рамках определенной локальной территории.
Применение концепции политических сетей к анализу структур публичного управления обеспечивает возможность системного осмысления их содержания, направленности и перспектив развития в современной политической системе. Посредством использования концепции существенно трансформируются принципы и методы управленческих отношений, приобретают иной смысл и значение ключевые их участники. В результате, система публичного управления становится сложноорганизованным механизмом, находящемся в постоянном развитии, источником которого выступают общественный (публичный) интерес и коллективная воля его участников.
Рис. 3. Систеш публичного управления
Выход
ПУБЛИЧНАЯ Б ПАСТЬ
Решения Решения
ПУБЛИЧНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
й ш Надгосударственное (международное) управление
N Государственное управление
к Автономное негосударственное управление
Ш & Негосударственное муниципальное управление
Корпоративное управление
Вход
ИНТЕРЕСЫ
Частные
Общественные Публичные
ТЕРРИТ ОРИАЛЬНЫИ ПУБЖ1ЧНЫИ КОЛЛЕКТИВ
Библиографический список
1. Связи с общественностью в политике и государственном управлении / под общ. ред. В.С. Комаровского, д-ра филос.н., проф. Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. - М. : Изд-во РАГС, 2001. - С. 55-60.
2. Чиркин, В. Е. Публичная власть / В.Е. Чиркин. - М. : Юрист, 2005. - С. 170.
3. Минаков, П. А. Публичная власть : политологический аспект : дисс. .канд. полит. наук / П.А. Минаков. - М., 2007.
4. Дьюи, Д. Общество и его проблемы / Д. Дьюи. - М : Идея-Пресс, 2002. - С. 29, 111-
112.
5. Лазарев, В. Н. Социальные основы местного самоуправления : монография / В.Н. Лазарев. - Белгород : Изд-ский центр «ООО «Логия», 2004. - С. 298.
6. Романов, В. Л. Социальная самоорганизация и государственность / В.Л. Романов. - М : РАГС, 2000. - С. 96.
7. Штомпка, П. Социология социальных изменений / П. Штомпка. - М : Аспект Пресс, 1996. - С. 27.
8. Тихомиров, Ю. А. Публичное право / Ю.А. Тихомиров. - М. : Бек, 1995. - С. 55.
9. Чиркин, В. Е. Публичное управление : учебник / В.Е. Чиркин. - М. : Юрист, 2004.
10. Халипов, В. Ф. Власть : кратологический словарь / В.Ф. Халипов. - М. : Республика, 1997. - С. 322.
11. Верещак, А. Н. Публичная власть как элемент формирования гражданского общества в Российской Федерации / А.Н. Верещак. // Проблемы эффективности публичной власти в Российской Федерации : сб. материалов учебной научно-практической конференции.
- Ростов н/Д : Изд-ский дом «Проф-пресс», 2003. - С. 157.
12. Гомеров, И. Н. Государство и государственная власть : предпосылки, особенности, структура / И.Н. Гомеров. - М. : ЮКЭА, 2002. - С. 550-553.
13. Пылин, В. В. Народовластие в системе местного самоуправления / В.В. Пылин. -СПб. : СПбИВЭСЭП : Об-во «Знание», 1998. - С. 12.
14. Новикова, Э. В. Публичная власть : формирование понятия в начале XXI в. / Э.В. Новикова. // Юридический мир. - 2007. - № 11. - С. 24.
15. Lowi, T.J. American Business, Public Policy, Case Studies and Political Theory / T.J. Lowi. // World Politics. - July 1967. - № 16. - Р. 42-56.
16. Гриценко, Е. В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства : значение опыта ФРГ для России / Е.В. Гриценко. - Иркутск : Изд-во ИГЭА, 2001. - С. 34-36.
17. Тимофеев, Н. С. Коммунальное право ФРГ / Н.С. Тимофеев. - М. : Изд-во МГУ, 1982.
- С. 34-45.
18. Гриценко, Е. В. Местное самоуправление и государство : сравнительный анализ теоретических и правовых основ Германии и России / Е.В. Гриценко. // htpp : // emsu. ru
19. Сморгунов, Л. В. Сравнительный анализ административных реформ : От нового государственного менеджмента к концепции «governance» / Л.В. Сморгунов. // Полис. -2003. - № 4.
20. Сморгунов, Л. В. Электронное правительство, менеджмент знания и административные реформы / Л.В. Сморгунов. // ПОЛИТЭКС - Политическая экспертиза / http : // politex. info / content / view
21. Воробьев, Ю. Л. Коммуникативное взаимодействие гражданского общества и структур публичной власти как управленческий процесс : автореф. дисс.... д-ра социол. н. / Ю.Л. Воробьев. - М., 2008. - 37 с.
22. Государственная политика и управление : учебник : в 2 ч. Ч. 1. «Концепции и проблемы государственной политики и управления» / под ред. Л.В. Сморгунова. - М. : «РОССПЭН», 2006. - С. 235.
23. Klijn, E.H. Public management and policy networks : Foundations of a network approach to governance / E.H. Klijn, J.F.M. Koppenjan. // Public management. - 2000. - № 2(2). - Р. 58135.
24. The Information Age : Economy, Society, and Culture. - N.Y., 1996. - Р. 9-10.
25. Кастеллс, М. Информационное общество и государство благосостояния : Финская модель / М. Кастеллс, П. Химанен. - М. : Логос, 2002. - С. 10.
26. Hill, M. Implementing Public Policy : Governance in Theory and in Practice / M. Hill, P. Hupe. - London : Sage Publication, 2003. - Р. 77.
27. Rhodes, R. Policy Network in British Politics. A Critique of Existing Approaches / R. Rhodes, D. Marsh. // Policy Network in British Government / Ed. D. Marsh and R. Rhodes. -Oxford : Clarendon Press, 1992. - Р. 10-13.
28. Comparing policy networks / Ed. D. Knoke, F.U. Pappi, J. Broadbent, Y. Tsujinaka. -N.Y. Cambridge University Press, 1996. - Р. 469-470.
29. Castells, M. The Rise of the Network Society / M. Castells. - Oxford : Blackwell Publishers, 1996. - Р. 470-471.
30. Василенко, И. А. Политическая философия : учебное пособие / И.А. Василенко. - М. : Гадарики, 2004. - С. 21.
31. Кооиман, Я. Общественно-политическое управление / Я. Кооиман. - СПб. : Логос, 2001. - С. 332.
32. Сморгунов, Л. В. Сетевой подход к политике и управлению / Л.В. Сморгунов. // Политические исследования. - 2001. - № 3. - С. 108.
33. Иванчук, Н. В. Governance-парадигма : методологический и практический потенциал / Н.В. Иванчук. // Чиновникъ. uapa. ru - № 1'08 (53) ; № 6'07 (52).
34. Jordan, A.G. Sub-governments, Policy Communities and Networks : Refilling the Old Bottles / A.G. Jordan. // Journal of Theoretical Politics. - 1990. - № 2. - Р. 327.
35. Сергеев, В. М. Механизмы эволюции политической структуры общества : социальные иерархии и социальные сети / В.М. Сергеев, К.В. Сергеев. // Политические исследования. - 2003. - № 3. - С. 12.
36. Мальковская, И. А. Трансформация государства и эволюция публичного администрирования в условиях глобализации (актуализация европейского опыта для России) / И.А. Мальковская. // Вестник Российского ун-та дружбы народов. Сер. «Политология». - 2006. - № 8. - С. 27-43.
37. Волох, О. В. Публичная служба в развитых демократиях : теория и практика организации и функционирования в политической системе : монография / О.В. Волох. -Омск : Изд-во ОГИ, 2006.
38. Государственное управление и политика : учебное пособие / под ред. Л.В. Сморгунова. - СПб. : Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2002. - С. 512.
Рецензент: О. В. Волох, д-р полит. наук, канд. юрид. наук, профессор
