CC BY
250
Современный политический процесс характеризуется сложностью и многогранностью, разнообразием и интенсивностью форм, множественностью его участников и постоянно меняющейся структурой взаимодействия субъектов политики. Соответственно, сам феномен политики, рассматриваемый как деятельность органов государственной власти, общественного самоуправления и граждан, направленная на реализацию интересов личности, общества и государства, представляет собой сложное социально-правовое явление, включая в качестве существенной компоненты политико-правовую институционализацию совокупности общественных отношений, которые ведут к установлению общественного баланса на основе учета интересов различных его групп.
К сожалению, в российской политической и правовой науке проблема имплементации сетевых технологий в политико-правовом процессе разработана крайне слабо. Следует выделить лишь работы, предметом которых является анализ сетевой методологии исследования политики, управления и современного коммуникативного пространства [1; 2; 3]. Между тем в отечественном политикоправовом дискурсе сформировался теоретико-методологический контекст исследования проблем управления в связи с формами и методами имплементации политических решений, который может выступать и в качестве основы анализа политических сетей. Данная методология применялась при рассмотрении государственной правовой политики Российской Федерации в сфере противодействия коррупции и теневой экономике [4; 5].
Более полно указанная проблема изучена зарубежными учеными. Концептуальными источниками разработки политических сетей явились организационная социология и академическая теория администрирования бизнеса, школы социального структурного анализа, институционального анализа, теория общественного выбора и неоменеджеризм. Можно выделить ряд подходов к исследованию политических сетей, которые формировались с 30-х гг. прошлого века и не потеряли своей актуальности в современных условиях: рационального выбора, персонального взаимодействия, формальный анализ сетей, структурный подход к сетям и др.
Примечательно, что между авторами не существует согласия относительно критериев различения сетевых школ. Основным фактором являются сферы использования сетевого подхода: в одном случае - для анализа связей между политическими акторами, в другом - для исследования проблем государственно-правового управления. Однако некоторые из них считают уместным структурирование не только исходя из направлений, но и уровней применения сетевых конструкций.
По нашему мнению, более приемлема классификация, учитывающая направления использования сетевых концептов. На основе данного критерия принято выделять школу посредничества интересов, в пределах которой сетевой подход применяется для анализа связей политических акторов, а также управленческую школу, нацеленную на изучение управленческих проблем. Такую классификацию Т. Берцель дополняет, выделяя британскую школу (посредничества интересов) и немецкую школу (управленческую) [6].
Школа посредничества интересов считает плодотворным использование сетевого подхода при изучении взаимодействия государства и заинтересованных групп. Здесь концепция политических сетей противопоставляется плюралистическому и корпоративистскому подходам, используемым для описания посредничества интересов. В рамках этой школы базовой исследовательской областью и, соответственно, академической дисциплиной стал социологический анализ сетевых структур (social networks analysis), в области же политического анализа ее дериватом является анализ политических сетей (political networks) и сетей политики (policy networks), набирающий все большую популярность в западной литературе по политико-управленческой проблематике.
Исследования школы посредничества интересов опираются на методологические разработки корпоративистского-неокорпоративистского и плюралистичного подходов [7]. Понятия «политические сети» и «политические сообщества» были введены в дискурс этой школы Дж. Ричардсоном и Г. Джорданом [8] и использовались ими для обозначения связей между государственными служащими и представителями групп интересов. Их труд «Управление под давлением: политический процесс в постпарламентских демократиях» положил начало переходу от традиционной государственно-центристской парадигмы анализа государственных институций исследования политического процесса к изучению сетевых конструкций. Ученые эмпирически
констатировали существование политических сообществ в сфере образования, транспорта и местного самоуправления. Однако это исследование не распространялось на сферу политико-правовой концептуализации таких понятий, как «политическая сеть», «политическое сообщество», «проблемная сеть», что не позволило им произвести институционально-правовую типологизацию. Они предложили лишь метафорическое использование указанных понятий для характеристики политического процесса.
Со временем Г. Джордан представил систематическое изложение политико-правовых представлений о сетях, особое внимание уделив раскрытию их роли в политико-правовом процессе. Он предложил различать разные модели взаимодействия участников политического процесса: железные треугольники, проблемные сети, корпоративизм. Несмотря на определение разницы между этими понятиями, Джордан не дал примеров эмпирических исследований с их использованием [9, р. 1006-1025].
Например, другой представитель школы посредничества интересов М. Милс предлагает более подробную концепцию политических сетей и алгоритм применения сетевого подхода к их изучению. По его мнению, использование сетевых конструкций требует анализа трех элементов [10]: определение существующих границ сети, исследование ее специализации, анализ процессов интеракции.
Опираясь на работы упомянутых исследователей, Р. Родес и Д. Марш обосновали идею о том, что «существование политической сети или, скорее, политического сообщества определяет политическую повестку дня и влияет на политические результаты» [11]. Сетевой концепт в трудах этих авторов перестал быть метафорой и приобрел конкретные признаки. Так, Р. Родес считает, что политическая сеть характеризуется совокупностью признаков, в числе которых - взаимозависимость включенных в нее организаций, континуальное взаимодействие участников сетей посредством обмена ресурсами и согласования целей, кооперация на основе определенных в сети «правил игры», которые обеспечивают необходимый уровень доверия.
Согласно выводам исследователя, в сети не существует единственной организационной структуры команд и контроля, она функционирует на почве договоренностей между участниками, основа которых объясняется теориями рационального выбора и обмена [11].
Так же как и британские исследователи, американские ученые школы посредничества интересов сначала использовали сетевой концепт для анализа связей между политическими акторами. Объектом изучения были отношения между членами конгресса, исполнительными органами власти и промышленными группами. Сравнительно новым является применение сетевых конструкций для анализа политического окружения и отношений между старыми и новыми политическими акторами [12, р. 269]. Отдельное направление касается изучения изменений в структурах сетей [13]. В настоящее время ученые находят такие проблемы для исследования, как, например, диффузии в политических нововведениях, анализ правительственной помощи промышленности и др. При этом независимо от избранной проблематики все больше американских ученых обращается к проблемам количественного применения сетевого подхода, что объясняется значительной популярностью социометричных исследований.
Важно отметить, что при наличии определенных различий между учениями американских и британских представителей школы посредничества интересов они имеют много общих черт. Самое значительное - это стремление исследователей использовать сетевой подход для анализа политических связей и изучения проблем взаимодействия групп интересов и органов государственной власти.
В целом представители школы посредничества интересов акцентируют внимание на исследовании кооперации автономных субъектов. Однако анализ ресурсного аспекта взаимозависимых субъектов политической сети также играет большую роль. В этом случае сетевой подход позволяет делать выводы о поведении участников, изучать связи между ними и анализировать результаты их взаимодействия. Но сам механизм координации в сетях остается недостаточно исследованным.
Критики школы посредничества интересов указывают на нехватку четко разработанной сетевой теории. Они считают, что убедительным объяснением могут быть независимые переменные, которые,
в сущности, выступают особенностями не сетей, а лишь их компонентов. На такую критику представители школы посредничества интересов Р. Родес и Д. Марш ответили, что конструкции сети являются скорее всего исследовательским инструментом и методологическим подходом, чем теорией [11]. П. Кенис и Дж. Рааб добавляют к этому, что сетевой концепт служит инструментом для описания и измерения определенных конфигураций и структурных характеристик сетей.
Следовательно, школа посредничества интересов, представленная преимущественно трудами британских и американских ученых, применяет сетевой концепт для анализа связей между политическими акторами. При этом исследовательские наработки не ограничиваются лишь эмпирическими примерами, а проявляются и в разработках теоретических составляющих проблематики, в частности в развитии понятия политической сети.
Сетевой подход к политике оформляется не только в пределах упомянутой выше школы. Позже формируется управленческая школа, которая использует сетевые конструкции для анализа публичной политики и государственного управления [14]. Данный подход к раскрытию свойств управления и формирования сетевой технологии управления, по нашему мнению, представляет наибольший интерес в контексте исследования институционально-правового регулирования управленческих отношений.
Управленческая школа обращает внимание на сети в политике как современную форму государственного управления, отличную от иерархии и рынка. В этом отношении концепция политических сетей опиралась на те же идеи, что и новый государственный менеджмент: современному государству не удается обеспечить удовлетворение общественных потребностей, существует настоятельная потребность заменить иерархическое администрирование на новую форму управления. Но если государственный менеджмент в поисках новых подходов акцентирует внимание на рыночной экономике, то теория политических сетей опирается на коммуникативные процессы постиндустриального общества и демократическую практику современных государств. Хотя в ходе развития жесткие разграничительные линии между этими двумя школами стираются, в рамках политико-правовой науки их определенная специфика все же сохраняется.
Сетевой подход при изучении проблем управления самое полное свое применение находит в трудах Ф. Шарпфа, П. Кениса, Л. О’тула и других исследователей. Они исходят из того, что современные общества характеризуются функциональной дифференциацией и частичной автономностью общественных подсистем. Частные акторы распоряжаются важными ресурсами, а следовательно, все более вовлекаются в формулировку повестки дня и влияют на процессы управления.
Результатом этого является функциональная связь между публичными и частными акторами в процессе государственного управления. В данном контексте политические сети становятся определенным способом решения проблем общественно-политической координации.
Существующие в сети структурные взаимоотношения, в отличие от иерархических, являются скорее горизонтальными, чем вертикальными. Это подтверждают многие исследователи, рассматривающие иерархии и сети как два полюса определенного континуума. Если для первых важнейшим контрольным механизмом выступают властные полномочия, то для вторых -выработанные правила поведения и доверие. По сравнению с обменом и конкуренцией характерным для рыночной формы управления, которая базируется на максимизации личных интересов через вычисление выгод и расходов, отношения в сети строятся на основе договоренностей и на стремлении достижения результата, являющегося важным для всех субъектов. С учетом этого использование сетевых конструкций позволяет сократить расходы на информацию и трансакции.
Следует отметить, что в пределах управленческой школы политических сетей постепенно формируется и так называемая школа Макса-Планка, представители которой используют концепцию субъектно-централизованного институционализма, что дополняется теориями обмена и зависимости ресурсов. Институты при этом понимаются как постоянные структуры, обеспечивающие рационально действующим акторам возможности максимизировать собственные преимущества. Их главная функция заключается в налаживании скоординированных действий между участниками. Сети при таких условиях определяются как неформальные неиерархически организованные институты с
относительно постоянным членством и неформальными отношениями между участниками для реализации поставленных целей.
Исследователи школы Макса-Планка доказывают, что сети отличаются взаимосвязью, динамизмом и существованием общих целей. Однако наряду с привлекательной гибкостью в управленческом процессе они могут и порождать проблемы координации.
Школа Макса-Планка выдвинула предложения относительно организации неиерархической кооперации в сетях с целью предотвращения группового блокирования и преодоления структурной неэффективности.
Необходимо иметь в виду, что сетевые конструкции не являются окончательным решением проблем управления. Через свою динамику они становятся квазиинституциональными образованиями с собственной структурой конфликтов. Кроме того, политические сети не поддаются механизмам демократического контроля и часто характеризуются нехваткой легитимности. Следовательно, управленческая школа применяет сетевой подход при исследовании проблем публичной политики и анализе процессов управления.
Подводя итоги, отметим, что если школа посредничества интересов обеспечивает значительное количество эмпирических исследований как с качественным, так и с количественным использованием сетевых конструкций (последнее наиболее ярко выражено в трудах американских ученых), то управленческая школа предлагает значительно меньший объем эмпирических исследований с качественным применением сетевого подхода. Однако, как уже отмечалось, две школы не исключают друг друга, а скорее взаимодополняют, что полезно при разнообразии исследовательских объектов и целей исследования.
Таким образом, сетевой подход к политике, появившись как ответ на смену политической реальности и реакция на сложность современного политического процесса, в настоящее время эффективно применяется для анализа связей публичных и частных акторов и изучения проблем государственного управления.
Сетевой подход к публичному управлению является отражением не только споров между представителями различных управленческих теорий, но и ответом на изменения условий, в которых осуществляется управление общественными делами. Содержание публичного управления за последние десятилетия существенно изменилось, что заставляет искать новые модели управления, помимо существующих рыночных и иерархически административных. Увеличившийся уровень плюрализация общественных структур, сложность взаимоотношений между различными группами населения, высокий уровень общественных потребностей и ожиданий, большой масштаб неопределенности и риска, возросшее влияние международного фактора на внутреннюю политику государства, информатизация общества, утрата доверия населения к центральным органам управления - все это и многое другое привело к пересмотру традиционных управленческих подходов, особенно тех, где умалялись особенности публичной сферы, как, например, в новом государственном менеджменте, получившем название «неотейлоризм».
Сетевому подходу присущи следующие черты: во-первых, субъекты рассматриваются как взаимозависимые единицы; во-вторых, связи между субъектами являются каналами передачи материальных и нематериальных ресурсов; в-третьих, сетевые модели фокусируют внимание на индивидуальных действиях субъектов, которые используют сеть; в-четвертых, сетевые модели (социальные, политические, экономические и т.д.) можно определить как продолжительные систематические отношения между субъектами.
Итогом анализа основных групп подходов к определению политических сетей может быть положение, согласно которому политические сети являются нормативной системой, включающей в себя совокупность правил, норм поведения субъектов политического процесса, имеющей стратегическую направленность. Как способ социальной организации и управленческая технология политические сети имеют институциональные и неинституциональные регулятивные формы. В первом случае они входят в легальные институциональные структуры регулирования отношений, регламентируемые действующим законодательством. Во втором случае - регламентированы морально-этическими и корпоративными нормами. Противоречия, возникающие между
институциональной и неинституциональной регулятивными формами, становятся основой правовой легитимации политических сетей в структуре политического процесса.
Литература
1. Сморгунов Л. Сетевая методология исследования политики // http://politaalysis.narod.ru/ smorgunov2.html.
2. Пикулькин А.В. Система государственного управления. М., 1997.
3. Лещев С.В. Коммуникативное, следовательно, коммуникационное. М., 2002.
4. Сулакшин С.С., Максимов С.В. и др. Противодействие коррупции и теневой экономике. М., 2008.
5. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике. М., 2009.
6. B^zel T. Rediscovering Policy Networks as a Form of Modern Governance // Journal of European Public Policy. 1998. Vol. 5. № 2.
7. Rhodes R.A.W. Policy Network Analysis // To be published in / M. Moran, M. Rein and R.E. Goodin (Eds.). The Oxford Handbook of Public Policy. Oxford, 2006.
8. Richardson J., Jordan G. Governing Under Pressure. The Policy Process in а Post-parliamentary Democracy. Oxford, 1979.
9. Richardson J. Government, Interest Groups and Policy Change // Political Studies. 2000. Vol. 48.
10. Mills M., Saward M. All Very Good in Practice, but What about Theory? A Critique of the British Idea of Policy Networks // http://www.psa.ac.uk/cps/ 1994/mills.pdf
11. Marsh D., Rhodes R.A.W. Policy networks in British government / Edited by D. Marsh and R.A.W. Rhodes. Clarendon Press; Oxford University, 1992.
12. Griffith E. The Impasse of Democracy. N.Y., 1938.
13. Higley J., Pakulski I., Burton M. Elite Cohesion, Correspondence and Circulation as Conditions for Consolidated Democracy. Paper prepared for XIV ISA World Congress. Montreal, 1998.
14. Hill M. The Policy Process in the Modern State. L., 1997.
