CC BY
28венность руководителей субъектов Федерации перед федеральной властью.
11евозможно с уверенностью говорить о том, что пред стоящий вариант формирования региональной власти стансТ* гораздо эффективнее всеобщего, прямого, равного и тайнот избрания региональных руководителей. Ведь и в этом вари анте есть недостатки: могут очевидным образом расходиты интересы президентских структур и регионального закоиода*] теля. В итоге появятся серьезные разногласия. Остает1 ч только надеяться, что новая схема будет функционировап. эффективно, и общество это почувствует.
Никоненко С. А.
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ В РОССИИ: ГОСУДАРСТВЕННАЯ СТРАТЕГИЯ И ИНИЦИАТИВЫ
ПРЕЗИДЕНТА
Во второй половине XX в. СССР представлял собой регион мира, где исторический процесс разворачивался наиболее стремительно. Все поколения наших современников явились свидетелями и участниками бурных перемен. С этими переменами были связаны их надежды, ожидания, стремления, жизненные судьбы. В статье я сосредоточусь на политических процессах последнего десятилетия, политических реформах В. В. Путина и недавних инициативах Президен та по реформированию власти.
В настоящее время страна переживает значительную трансформацию в системе государственного управления (появление федеральных округов, введение института полпредов, реформирование Совета Федерации, изменение принципов формирования региональных парламентов, назначение губернаторов Президентом и др.), экономике (реформирование естественных монополий, земельная реформа, налоговые новации, новая волна приватизации и др.), социальной сфере (реформа ЖКХ, пенсионная реформа, изменения в системе образования и т.д.). В этих условиях очень важно осмыслить происходящее со стратегических позиций.
Стратегию формируют органы власти. Эта простая констатация тем не менее достойна того, чтобы не только обратить на нее внимание, но и сделать одной из ключевых в анализе. Сама власть, особенно в современной России, - внутренне структурированный, дифференцированный на различные элементы механизм, причем каждый из его элементов не только специфичен, но и живет по собственной логике развития. Какие факторы в этом механизме для современной России являются определяющими? Следует, прежде всего, отмстить, что между собственно современностью и новейшей историей страны «дистанция огромного размера». Эпоха 11ути-
на принципиально отличается от эпохи Ельцина. Если в т риод первого президента на статус стратегии могло претои довать все, что угодно, лишь бы у субъекта его разрабоп были рыночные убеждения и не харизматический ими (иначе создавалась конкуренция первому лицу), то в настой щее время стратег ия - предмет личного внимания главы го сударства, подлежащий даже не просто его контролю, а лич ному креативу.
Действительно, при Ельцине можно было с одинаковым успехом усиливать президентскую власть и при этом громи гласно провозглашать: «Берите суверенитета, сколько захи тиге». Губернаторам было достаточно соблюдать внешнюю лояльность. Министрам и олигархам - знать «потолок» свопч амбиций, а в остальном им была дозволена максимально! самореализация, в том числе на ниве форсирования рост властных, финансовых и иных (хоть партию создавайте) ре сурсов.
Совершенно иное положение в настоящее время. Государственная стратегия находится не просто под контролем власти. Ее разработка строго локализована на высшем этаже властной пирамиды. Власть работает не с результатами того или иного процесса, а выходит на уровень их детерминант Речь идет, прежде всего, о том хорошо продуманном и детально выверенном курсе централизации, который разверти вается в стране. Создание федеральных округов и пол-предств, изменение принципов назначения федеральных чи новников в регионах, реформа партийной системы, трансформация механизмов формирования Совета Федерации, преобразование модели формирования региональных парла ментов, резкое падение роли олигархов при одновременном росте роли силовых структур; и это только некоторые при знаки развертывания нового государственного курса, вызревавшего в тиши кремлевских кабинетов менее трех лет назад.
Государственная стратегия находит свое политическое выражение в послании Президента. Каковы его основные черты? Важнейшим направлением государственной страте гии России является совершенствование структуры и функ-
¡тонирования системы органов государственного управлении, реализация административной реформы. Общий принцип, поставленный во главу угла, усиление государственно-»111 и централизации. Данный курс не столько декларируется, ■ колько практически реализуется. На протяжении сравнивши,но короткого периода осуществлен широкий перечень мер, существенным образом изменивший систему власти в России.
Одной из первых реформ стало создание федеральных округов и введение института полномочных представителей Президента. Каковы перспективы данных институтов? Окру-
I и сразу стали знаковым событием в политической жизни | граны. В институте полпредств воедино слились две ключе-ныс задачи, указанные выше, - государственность и централизация. Полпреды, с одной стороны, знаменовали собой угмление государственности (дополнительный институт проведения воли Президента, контроля, координации, импульс повышения значимости и действенности силовых структур), н с другой - создавали «надгубсрнаторский» институт власти
II регионах. Ранее непосредственно па Президента выходило чуть не девять десятков глав субъектов Федерации. Теперь округа и полпреды позволяют оперативно работать госаппарату. Президент встречается с г убернаторами сразу со всеми или в составе институционализированных структур (Госсо-иет). Индивидуальные встречи редки и происходят только по ( амым стратегическим линиям. Все оперативные вопросы не декларированно, но весьма доходчиво предложено решать через правительство и полпредов. Существовал широкий ряд куда более конкретных обстоятельств. Прежде всего, полпреды замкнули на себя силовые институты, и это не просто однажды сформулированный принцип, а стратегия, реализующаяся длительно и «по восходящей». Губернаторы лишены права даже согласовывать назначение начальников ГУВД, а ведь раньше их голос был близок к решающему. В полпредствах введен специальный институт начальника окружного управления внутренних дел, который не просто анализирует и советует, а реально управляет милицейскими руко-
П1
водителями субъектов Федерации и при обострении ситуации может (через полпреда и министра внутренних дел) оперативно решить любой кадровый вопрос.
Усиливается централизация и по иным силовикам - в отношении территориальных органов Министерства РФ по налогам и сборам, Федеральной службы налоговой полиции; в их поле зрения находятся органы прокуратуры, суды, таможня.
Вопрос о полпредствах - это еще и вопрос о судьбах региональной политики России. Ее вектор уже сформирован и достаточно четко читается по следующим решениям:
- реформирование Совета Федерации;
- выведение региональных партий за рамки закона;
- изменение принципов формирования региональных парламентов, согласно которым половина их состава отныне будет избираться по партийным спискам (что вкупе с пунктом, указанным выше, тождественно усилению роли федеральных партий и в условиях текущего политического структурирования конкретно «Единой России»), В итоге формируется новая модель региональной политики, в которой принципиально меняются акценты. По-новому региональная политика - это реализация на конкретной территории государственного курса с учетом местных условий (а не реализация региональною курса с учетом общегосударственных условий, как во многом имело место раньше). Иной вопрос, что для наполнения этой формулы реальным содержанием предстоит еще в существенной мере реформировать правовую базу, но при нынешнем раскладе сил в представительных органах это не такая уж нерешаемая проблема.
Современные инициативы Президента продолжают серию реформ, которые были проведены в жизнь по реформированию институтов власти. «Думские» и «губернаторские» инициативы находят, с одной стороны, большое число сторонников, а с другой - не меньшее число противников. Наи-
больший резонанс в обществе вызывает реформа выборов губернаторов. Именно на этой инициативе Президента я остановлюсь более подробно.
Реформа выборов губернаторов состоит в том, что Президент будет предлагать парламенту кандидатуру губернатора. Парламент должен будет принять или отвергнуть данную кандидатуру. Если кандидатура отвергается два раза, то президент может распустить парламент. По-моему мнению, у этой реформы есть как плюсы, так и минусы. Аргументы сторонников радикального изменения системы госуправления сводятся, в конечном счете, к тезису об укреплении единства государства7''. Реформа освобождает население от «черных выборов», черного пиара, мешающего населению сделать осознанный выбор. И, пожалуй, тоже не самый последний довод в пользу реформы. Она позволит преодолеть политические стычки кандидатов на пост губернаторов после выборов (Карачаево-Черкесия, Красноярск).
По есть и аргументы против реформы. Самый главный довод - монополизация власти и разрушение систем!,I федерализма. По мнению «Независимой газеты», действия власти впервые с начала президентства Путина направлены на разрушение одного из немногих институтов новой государственности России, которые выстраивались при поддержке полярных политических сил и потому являются консолидирующими'7. Имеется в виду институт федерализма, для укрепления которого и сам Путин сделал немало в 2000-2003 гг. Тем нелепее и страшнее выглядит сегодняшний рстресс. При всей своей незавершенности и незрелости, российский федерализм до настоящего момента обладал наиболее ценным качеством своих развитых зарубежных аналогов — способностью балансировать разнонаправленные интересы. Именно она делает федерализм незаменимым инструментом сохранения целостности стран с высокой степенью неоднородности
См.: Шульга И. Конец Федерации // Коммерсант-Власть. 2004. № 48. С. 32.
77 Независимая газета. 2004. 10 ноября.
населения (региональной, языковой, национальной). У шн эта способность позволила в условиях либерализации coxpal нить целостность огромного многонационального государс'1 ва с глубокими региональными различиями. Сегодня эта сиг тема балансировки интересов рушится в одночасье. ВозникД ег огромный перекос полномочий и преференций в пользу Центра. Федеральная бюрократия получает в свои руки такой объем политической власти, который она не заслужила эф фективной работой, что неизбежно будет вызывать растущее раздражение региональных элит.
Устраняется важнейший баланс взаимоотношений внум ри регионов. Огромное число реальных и потенциальных конфликтов между законодательной и исполнительной вл(н стыо до сих пор гасилось только потому, что две эти ветви и регионах были выборными. Даже самый крупный конфликт между ними оставался внутрирегиональным. В условиях им значения глав исполнительной власти все эти конфликты вы строятся по оси координат «Центр - регионы». И даже самый незначительный из них будет уже конфликтом между регио ном и Центром. Такая система власти обречена наращивать потенциал напряженности и неустойчивости. Удерживать е| от распада призван единственный фактор - высокий рейтинг популярности Президента страны. Падение рейтинга автоматически повлечет за собой ограничение возможностей ис пользовать в качестве средства контроля за регионами все инструменты из арсенала «вертикали власти»: силовиком, полпредов, «Единую Россию» и другие ресурсы, питающиеся от авторитета первого лица. При отсутствии федеративных институтов, способных сбалансировать центробежные тенденции, этот процесс неизбежно будет идти параллельно с усилением региональных лидеров, к которым автоматически станут «подтягиваться» ресурсы, утекающие сквозь пальцы федерального вождя. Тогда новая региональная элита, скорее всего, выступит под лозунгами борьбы за справедливость во взаимоотношениях с центром. Почва для подобной идеологии была создана в ходе многолетней политики централизации финансовых ресурсов, а в 2003-2004 гг. еще и дополни-
имп,но взрыхлена радикальным отказом Центра от социальных обязательств, свалившихся как снег на голову регионов. Результатом этого могут стать такие центробежные процес-гы, по сравнению с которыми «парад суверенитетов» ельнинских времен покажется детской игрой.
Можно говорить и об ущемлении прав граждан. Существенному упрощению подвергаются положения ФЗ «Об ос-пивных гарантиях избирательного права...». Существенно урезаются права граждан на управление делами государства, ограничиваются уже существующие конституционные свободы78. Апологеты этой системы утверждают, что во многих ( гранах главы регионов назначаются и ничего страшного при »том не происходит. Однако на Западе уже более ста лег парламенты выполняют функции контроля над бюджетом, исполнительной властью, проводят парламентские расследования.
У реформы много ценных сторон, но и немало противоречий, которые придется решать в движении. По моему мнению, можно было бы вынести вопрос на референдум. Хоте-иось бы также, чтобы назначали действительно достойных людей. Тогда только можно будет сказать, что реформа удачна и она решила задачу укрепления единства страны.
1Н Иванченко А. В. Новый лозунг - вся власть Кремлю // Независимая газета. 2004. 30 сентября.
