CC BY
58
А. В .ЛИХТЕНШТЕЙН
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И РОССИЙСКИЙ ПРЕЗИДЕНЦИАЛИЗМ:
ГРАНИЦЫ ПРИМЕНЕНИЯ ТЕОРИЙ
Идея о том, что в России должна быть сформирована двухпартийная система, возникла в процессе становления нынешних политических институтов. Первые шаги в этом направлении наблюдатели относят к 1993 г., когда российская правящая элита впервые приняла участие в борьбе за депутатские мандаты на выборах в Государственную думу. Именно тогда силами президентского окружения был создан избирательный блок «Выбор России» (ВР), располагавший огромными финансовыми и административными ресурсами. По расчетам его создателей, ВР должен был завоевать большинство голосов избирателей, определив тем самым расстановку сил в Думе. Помимо него в выборах участвовала и другая политическая организация, также обязанная своим появлением электоральной активности исполнительной власти — «Партия российского единства и согласия» (ПРЕС). Она декларировала отличные от ВР программные принципы, однако эти объединения во многом были схожи по способам ведения избирательной кампании. Делая акцент на своей региональной составляю -щей, ПРЕС удачно дополняла ВР, который ассоциировался прежде всего с московскими политиками. Несмотря на усилия президентской администрации, эти партии не имели значительного успеха, хотя ВР удалось провести самое большое количество кандидатов в од-
номандатных округах. Как следствие, фракции этих политических объединений не смогли стать в Думе надежной опорой исполнительной власти. Тем не менее, вопреки неудаче проекта идея создания «сверху» двухпартийной системы не утратила привлекательности. Уже на следующих выборах в Государственную думу в 1995 г. президент открыто заявил о намерении сформировать два политических блока — правоцентристский «Наш дом — Россия» (НДР) и левоцентристский «Блок Ивана Рыбкина», которые были призваны стать точками притяжения всех политических сил. Как мы знаем, этот проект также был неудачным. Партийная система по-прежнему была фрагментированной, и полюсами притяжения являлись отнюдь не «партии власти». Однако стремление создать в России двухпартийную систему было по-прежнему актуальным. Сокращение числа политических объединений стало ключевым вопросом при обсуждении нового закона о политических партиях в 2000-2001 гг. А после объединения «Единства» и «Отечества» перспективы двухпартийности в России превратились в одну из наиболее популярных тем в СМИ.
Чем же объясняется такое настойчивое стремление правящих элит сформировать в России двухпартийную систему? Действительно ли только соображениями «стабильности и предсказуемости» электорального соревнования, как следует из заявлений сторонников этой идеи? В настоящей статье предлагается один из возможных ответов на этот вопрос. Главная посылка моих рассуждений состоит в том, что для авторов этого проекта двухпартийность представляет ценность не столько как характеристика электоральной политики, сколько как главный фактор партийной конкуренции в парламенте. Нужно отметить, что подобная постановка проблемы является относительно новой для исследования российской политики. И именно поэтому в статье предпринимается попытка анализа концепций, предложенных современной сравнительной политологией, с тем чтобы выяснить, какую объяснительную ценность они имеют для изучения российского опыта становления политических институтов. В статье рассматриваются теории среднего уровня, анализирующие взаимосвязь между характеристиками парламентских партий и функционированием формы правления. При этом внимание уделено тем из них, которые подходят для изучения смешанных (полупрезидентских) систем с сильной президентской властью, так как именно такой тип государственного устройства сложился в современной России, а также в
большинстве стран бывшего СССР. Я начну с обзора исследований полупрезидентских систем, в которых президент имеет достаточно большие полномочия. Далее следует анализ подходов, которые связывают функционирование формы правления с характеристиками партийной структуры на парламентском уровне. В заключительной части предлагается взглянуть сквозь призму этих теорий на идею формирования в России двухпартийной системы.
Особенности форм правления с доминированием президента
В политической науке государство с сильной президентской властью ассоциируется в основном с президентскими системами, сложившимися в Америке. Смешанные формы правления, для которых характерно наличие сильной президентской составляющей, пока не получили глубокого теоретического осмысления. В литературе существуют самые различные, а порой даже противоположные суждения об их жизнеспособности. Отчасти это объясняется тем, что среди западных демократий смешанные формы правления встречаются нечасто, некоторые исследователи вообще отказываются выделять смешанную форму правления с доминированием президента в самостоятельную категорию. Но именно такое государственное устройство сложилось в большинстве стран бывшего Советского Союза, что создало новые вызовы политической науке, поставив перед учеными вопросы: каковы «опасности» такой формы государственного устройства и в чем ее преимущества.
Выявить специфику смешанной формы правления можно, сравнив ее с чистой президентской системой (президенциализмом). По определению М. Шугарта и Дж. Кэри1 для президенциализма характерны: 1) всенародное избрание носителя верховной исполнительной власти; 2) фиксированные сроки полномочий носителя верховной исполнительной власти и законодательного органа, которые не зависят от доверия сторон друг другу; 3) выборная исполнительная власть назначает правительство и определяет его состав; 4) президент
1 Shugart M.S., Carey J. Presidents and assemblies: constitutional design and electoral dynamics. - Cambridge, 1992. - P. 200.
имеет закрепленные конституцией полномочия в законодательной сфере1.
Одна из важнейших характеристик, содержащихся в данном определении, состоит в том, что исполнительная и законодательная ветви власти независимы друг от друга. Это означает, что правительство полностью подчинено президенту, его формирование и поддержание никаким образом не зависят от парламента, являясь исключительной прерогативой президента.
Нужно сказать, что с конца 1980-х годов президенциализм стал объектом критики. Анализу особенностей функционирования президентской системы посвящена работа известного американского исследователя Х.Линца «Опасности президентства»2. В ней автор выдвинул тезис о том, что подобное государственное устройство практически несовместимо с демократическим правлением, так как оно постоянно переживает кризисы и конфликты между ветвями власти. Автор объясняет это следующими особенностями президентской системы: 1) наличием проблемы «двойной легитимности» правления, состоящей в том, что исполнительная и законодательная ветви власти имеют одинаково легитимные мандаты, подтвержденные прямыми выборами; 2) негибкостью правления, заключающейся в том, что президент избирается на фиксированный срок, который не может быть изменен парламентом; 3) принципом игры с нулевой суммой, по которому «победитель получает все»; 4) часто встречающимся недемократичным стилем президентской политики; 5) опасностью прихода к власти аутсайдера, неподконтрольного никакой политической силе3. Подобная форма правления лишена, по мнению автора, внут-
1 Другие определения президентской формы правления см., например: Verney D. The analysis of political systems. - L., 1959; Lijphart A. Democracies: patterns of majoritarian and consensus government in twenty-one countries. - Nw Haven, 1984; Sar-tori G. Comparative constitutional engineering: an inquiry into structures, incentives and outcomes. - L., 1994.
2 Linz J. The perils of presidentialism // J. of democracy. - Wash., 1990. - Vol. 1, N 1. - P. 51-69.
3 Обобщение и критику аргументации Линца см.: Shugart M.S., Carey J. Op.cit.; Mainwaring S., Shugart M.S. Juan Linz, presidentialism and democracy: a critical appraisal // Comparative politics. - N.Y., 1997. - Vol. 29, N 4. - P. 449- 471.
ренних механизмов разрешения кризисной ситуации: исполнительная и законодательная власти не могут прийти к консенсусу1.
Отличие смешанной формы правления (полупрезидентской системы) от чистого президенциализма состоит в биполярном характере исполнительной власти. Впервые этот тип государственного устройства был исследован французским ученым М.Дюверже2. В соответствии с его определением, полупрезиденсткий режим характеризуется следующими тремя элементами: 1) прямыми выборами президента;
2) наличием у него достаточно больших властных полномочий;
3) сильной исполнительной властью премьер-министра, который обладает ею до тех пор, пока парламент его поддерживает3. По мнению автора, главная особенность полупрезидентской формы правления состоит в чередовании «президентской» и «парламентской» фаз правления в зависимости от того, кого поддерживает большинство в легислатуре — президента или премьер-министра. Дюверже отмечает, что сила главы государства в такой системе зависит от комбинации нескольких факторов. Во-первых, принципиальной является поддержка абсолютного парламентского большинства, относительного большинства или отсутствие поддержки. Во-вторых, если пропрезидентское большинство в парламенте сформировано, важно, кто в него входит — одна партия, коалиция с доминирующей партией или несколько относительно равных по силе партий. Наконец, в-третьих, на власть президента влияет то, возглавляет ли он это большинство, является ли его рядовым членом, нейтральной фигурой или же находится в оппозиции к этому большинству. При прочих равных условиях, если президент является лидером партии, составляющей большинство в парламенте, его позиции наиболее сильны. Напротив, если од-
1 О подтверждении выводов Линца см., например: Stepan A., Skach S. Constitutional frameworks and democratic consolidation: parliamentarism versus presidentialism // World politics. - Nw Haven, 1993. - Vol. 46, N 1. - P. 1- 22; об опровержении выводов см.: Horowitz D. Comparing democratic systems // J. of democracy. - Wash., 1990. - Vol. 1, N 4. - P. 83- 94. Альтернативные объяснения см.: Lipset S. The centrality of political culture // J. of democracy. - Wash., 1990. - Vol. 1, N 4. - P. 80- 83.
2 Duverger M. A new political system model: semi-presidential government // Europ. j. of polit. research. - Amsterdam, 1980. - Vol. 8, N 2. - P. 165- 187.
3 Ibid. - P. 166.
нопартийное парламентское большинство оппозиционно по отношению к президенту, его власть ослаблена1.
Дж.Сартори считает, что полупрезиденциализм необходимо выделить в отдельный тип государственного устройства, обладающий собственными уникальными характеристиками, а не рассматривать как смену президентской и парламентской фаз. В его определение, более детально описывающее взаимоотношения между президентом, правительством и парламентом, входят следующие элементы: 1) глава государства (президент) избирается всенародным голосованием на фиксированный срок; 2) глава государства делит исполнительную власть с премьер-министром, таким образом создавая двойной формат исполнительной власти; 3) президент независим от парламента, но он правит не один, и его воля проводится правительством;
4) премьер-министр и его кабинет не зависят от президента, но подотчетны парламенту: для сохранения своего положения правительству необходима поддержка легислатуры; 5) двойная структура исполнительной власти дает возможность изменять ее внутреннюю конфигурацию при сохранении каждого из элементов2.
По мнению Сартори, этот режим нельзя рассматривать как комбинацию двух фаз. Даже если президента поддерживает парламентское большинство, его полномочия отличаются от полномочий президента в чисто президентской форме правления, а без парламентской поддержки он оказывается сильнее, чем президент при парламентской форме правления. Данный тип власти обладает своими собственными характеристиками, отличными от других форм правления, поэтому более приемлемой является трактовка полупре-зиденциализма не как смены фаз, а как усиления «президентских» либо «парламентских» элементов в рамках вполне самостоятельной формы государственного устройства.
М.С.Шугарт и Дж.Кэри предложили обратить внимание на то, что данный тип государственного устройства характеризуется доминированием или президента, или премьера. По их мнению, полупрезиденциализм бывает двух типов — премьерско-президентский и пре-
1 О концепции Дюверже и ее критике см.: Bahro H., Bayerlein B., Veser E. Duver-ger’s concept: semipresidential government revisited // Europ. j. of polit. research. - Amsterdam, 1998. - Vol. 34, N 2. - P. 201- 224.
2 Sartori G. Op.cit. - P. 132.
зидентско-парламентский1. Первый тип соответствует приведенному выше определению Дюверже, с тем уточнением, что дополнительно президент получает право распускать парламент, а также принимать участие в формировании правительства. В отличие от чистого президентского типа, в подобной форме правления нарушается принцип независимости исполнительной и законодательной ветвей власти (что и послужило основанием называть такую систему смешанной), так как одна составляющая исполнительной власти (президент) является относительно самостоятельной и ее легитимность подтверждена прямыми всенародными выборами, другая составляющая (правительство) подотчетна законодательному органу. При такой форме правления президент может участвовать в формировании кабинета, предлагая на рассмотрение парламента кандидатуры министров, однако он не имеет права отправить их в отставку. Единственный косвенный рычаг воздействия на правительство во главе с премьер-министром — это предоставляемая в некоторых странах президенту возможность распускать парламент.
Главным критерием второго типа является право президента единолично смещать членов кабинета2. Премьерская составляющая исполнительной власти теряет свою относительную независимость от президента, что делает маловероятным противостояние главы государства, с одной стороны, и правительства, поддерживаемого парламентом, — с другой. При таком государственном устройстве вектор потенциальной напряженности переносится в сферу взаимоотношений между парламентом и президентом, стремящихся установить контроль над правительством. Очевидно, что характер этих отношений будет зависеть от желания президента реализовать свое право на роспуск парламента.
Попытка классифицировать страны с полупрезидентскими режимами в зависимости от того, кто является доминирующим актором исполнительной власти — президент или премьер-министр, была предложена Р.Илджи3. Определяя полупрезиденциализм как ситуацию, когда всенародно избранный на фиксированный срок президент сосуществует с премьер-министром и кабинетом, подотчетными
1 Shugart M.S., Carey J. Op.cit.
2 Shugart M.S., Carey J. Op.cit. - P. 24.
3 Elgie R. Semi-presidentialism and comparative institutional engineering // Semi-presidentialism in Europe / Ed. by Elgie R. - Oxford, 1999. - P. 281- 299.
парламенту1, Илджи предложил следующую типологию этих форм правления:
Таблица 1
Типология полупрезидентских форм правления ___________по типам доминирования________________________
Доминирование одной формы Сдвиг от одной формы к другой Отсутствие доминирова- ния
премьерство президентст- во от президентства к премьерству от президентско-парламентской к премьерской
Австрия Болгария Исландия Ирландия Словения Россия Финляндия Португалия (после 1982 г.) Франция Литва Польша Румыния Украина
Таким образом, главной характеристикой, которая позволяет выделить полупрезиденциализм как особый тип правления, является двойная структура исполнительной власти, при этом доминирование президентской либо премьерской составляющей определяется как закрепленными в конституции положениями, так и структурой законодательного органа страны.
Существуют разные оценки того, насколько данная система жизнеспособна и насколько она подвержена кризисам (по сравнению с чистым президентским типом). Так, скорее положительную оценку полупрезиденциализму дает Дж.Сартори2. Допуская возможность возникновения определенных противоречий между президентом и премьер-министром, автор утверждает, что развитие кризиса здесь маловероятно. Именно двойная структура исполнительной власти, т.е. сосуществование президента и премьера, придает системе гибкость и обеспечивает ее жизнеспособность (что подтверждает, например, опыт Франции). В «опасной» ситуации, когда премьер-
1 Elgie R. The politics of semi-presidentialism // Ibid. - P. 13.
2 Sartori G. Op. cit.
министра поддерживает парламентское большинство, а президент принадлежит к другой партии, конфликт внутри исполнительной власти маловероятен, так как доминирование главы правительства делает нерациональной для президента стратегию конфронтации.
Менее оптимистично оценивает полупрезиденциализм и тем более президентско-парламентскую систему М.С.Шугарт1. По его мнению, данная форма правления наименее желательна для трансформирующихся обществ, поскольку отсутствие четкого разграничения полномочий между президентом и парламентом в отношении правительства делает вероятной частую смену кабинетов, порождает угрозу роспуска парламента и тем самым понижает стабильность всей системы. Критикует полупрезидентские системы и Х.Линц2. Биполярность исполнительной власти, когда есть всенародно избранный президент и премьер-министр, зависящий от доверия парламента, как отмечает автор, нарушает сам принцип разделения властей, что при определенных обстоятельствах ведет к подрыву основ демократического правления. В ситуации с фрагментированным и неэффективным парламентом, который не может обеспечить необходимую поддержку кабинету, премьер превращается в alter ego президента, а система приобретает черты чисто президентской системы со всеми ее «опасностями»3.
Таким образом, основная критика полупрезидентской системы сводится, во-первых, к возможности ее превращения в чисто президентскую, которая, если следовать аргументации Линца, неблагоприятна для демократического правления и подвержена частым кризисам. Во-вторых, биполярная структура исполнительной власти оценивается некоторыми авторами как потенциальный источник конфликта между президентом и премьер-министром, а также между президентом и парламентом за контроль над правительством.
Имея под собой определенную теоретическую базу, эта критика, однако, не всегда представляется оправданной. В пользу смешан -ной формы правления выдвигаются обоснованные доводы о том, что
1 Shugart M.S. Executive-legislative relations in post-communist Europe // Transition. - Kampala, 1996. - Vol. 2, N 25. - P. 6-11
2 Linz J. Presidential or parliamentary democracy: does it make a difference? // The failure of presidential democracy / Ed. by Linz J., Valenzuela A. - Baltimore; L., 1994. -P. 3-87.
3 Ibid. - P. 52.
на характер функционирования формы правления влияет формат партийной системы, причем это влияние является достаточным для того, чтобы нейтрализовать «опасности» президентских и полупрези-дентских систем и повысить эффективность принятия решений.
Ряд исследователей недостатки президентской (полупрезидент-ской) формы правления связывает с проблемами в сфере не столько исполнительной, сколько законодательной власти. «Опасности президентства», с этой точки зрения, проистекают не из-за того, что глава государства обладает большими полномочиями, допускающими авторитарный стиль управления. Напротив, они говорят о его слабо -сти и невозможности проводить свои инициативы через парламент. Как пишет Сартори, парадокс президентской формы правления именно в том и состоит, что исполнительная власть, будучи независимой от власти законодательной, в то же время на ней основывается и без нее теряет силу1. Для смешанных форм правления этот вывод приобретает еще большую значимость. Наличие двойной структуры исполнительной власти, одна из составляющих которой в значительной степени зависит от доверия парламента, усиливает взаимозависимость между ветвями власти, делая поиск компромисса необходимым для обеспечения жизнеспособности системы.
Как следует из данных рассуждений, полнота президентской власти и способность президента влиять на законодательный процесс проистекают из двух основных источников2 — конституционного и партийного3. Конституционные полномочия президента, такие, как право вето на законопроекты, возможность издавать указы и т.д., позволяют ему принимать решения независимо от того, поддерживает его парламентское большинство или нет. «Партийный» источник президентской власти, в свою очередь, обусловлен позицией президента по отношению к партийной структуре парламента, которая определяет степень влияния главы государства на законодательный процесс. Именно этот аспект и является предметом дальнейшего анализа.
1 Sartori G. Op. cit.
2 Дюверже выделял дополнительно и третий источник президентской власти: политические традиции общества. См. Duverger M. Op. cit.
3 Mainwaring S., Shugart M.S. Conclusion: presidentialism and the party system // Presidentialism and democracy in Latin America / Ed. by Mainwaring S., Shugart M.S. -Cambridge, 1997. - P. 394- 439.
Влияние партийной системы на президенциализм Фрагментация партийной системы
Начало исследованию влияния партийной системы на функционирование президентских режимов было положено работой американского ученого С.Мэйнуоринга1, в которой он пришел к выводу, что недостатки президенциализма обусловлены во многом тем, с какой партийной системой он сочетается. Результаты его анализа показывают, что высокий уровень партийной фрагментации значительно повышает вероятность конфликта между исполнительной и законодательной ветвями власти в странах с президентскими формами правления. Напротив, биполярная партийная система способствует ее большей стабильности и снижению конфликтности (в качестве одного из главных аргументов в пользу данного заключения приводится опыт США)2. Тот факт, что двухпартийность в сочетании с президентской системой встречается достаточно редко3, по мнению ряда авторов, и послужил основанием для Линца и других исследователей рассматривать президентскую форму правления как неустойчивую и подверженную кризисам.
Несовместимость президенциализма и многопартийности связана с тем, что в подобных условиях президентской партии практически невозможно получить большинство мест в парламенте. Это ведет к тому, что президент лишается возможности работать с лидерами сильных парламентских фракций, он вынужден взаимодействовать с отдельными законодателями, что способствует распространению практики патронажа и тем самым снижает стабильность взаимоот-
1 Mainwaring S. Presidentialism, multipartism, and democracy: a difficult combination // Comparative polit. studies. - Newbury Park, 1993. - Vol. 26, N 2. - P. 198-228.
2 Критику выводов Мэйнуоринга см.: Linz J. Presidential or parliamentary democracy; Power T., Gasiorowski M. Institutional design and democratic consolidation in the third word // Comparative polit. studies. - Newbury Park, 1997. - Vol. 30, N 2. - P. 123155.
3 Такими странами являются США, Коста-Рика, Венесуэла, Аргентина, Колумбия и Уругвай (до начала 90-х).
ношений между ветвями власти1. На основе изучения бразильской партийной системы Мэйнуоринг пришел к заключению, что «...комбинация президенциализма, фрагментированной многопартийной системы и недисциплинированных партий затрудняет работу президента через партийные каналы и поощряет антипартийные практики»2. В условиях фрагментированной и слабой партийной системы кандидаты в президенты не испытывают потребности обращаться к партиям за поддержкой. Персональное лидерство и харизма кандидата приобретают гораздо большую политическую ценность в ситуации «циничного отношения избирателей к партиям», «оттесненным на периферию электоральной политики»3.
Напротив, в условиях незначительной фрагментации партийной системы значимость партий в политическом процессе резко возрастает, что повышает стабильность президенциализма4. С этой точки зрения двухпартийность наиболее желательна, так как она способна устранить «опасности президентства», на которые указывал Линц, и, в частности, снизить вероятность противостояния ветвей власти, идеологическую поляризацию, облегчить возможность достижения межпартийных коалиций5.
Партийная дисциплина и президентское правление
Предположение Мэйнуоринга и других авторов о том, что для успешного функционирования президенциализма необходимо совпадение партийной принадлежности президента и парламентского большинства, справедливо для большинства стран Латинской Америки, но оно не подтверждается частыми периодами так называемого «разделенного правления» в США, когда американский президент был вынужден работать с парламентским большинством, не принадлежащим к его партии. Теоретически это должно было привести к противостоянию ветвей власти и вылиться в затяжной кризис. Одна-
1 Mainwaring S., Shugart M.S. Conclusion: presidentialism and the party system. -
P. 465.
2 Mainwaring S. Op. cit.; цит. по: Linz J. Presidential or parliamentary democracy. -
P. 36.
3 Linz J. Presidential or parliamentary democracy. - P. 62, 36.
4 Mainwaring S., Shugart M.S. Conclusion: presidentialism and the party system.
5 Mainwaring S. Op. cit.
ко на практике ничего подобного не происходило. Действительно, ряд исследователей предсказывал крайне негативные последствия «разделенного правления», которые должны были привести к неработоспособности самой формы правления, к «распылению» ответственности правителей из-за отсутствия ясности по поводу того, кто принимает решения и контролирует управленческий процесс. Так, например, Дж.Сандквист пишет, что оппозиционное президенту большинство в Конгрессе США имеет все основания отвергать инициативы исполнительной власти. Аналогичным образом, президент не сможет конкурировать с парламентской партией большинства на следующих президентских выборах, если он согласится с Конгрессом сейчас. С этой точки зрения, «разделенное правление» создает институциональные стимулы к тому, чтобы ветви власти находились в оппозиции друг к другу по законодательным вопросам (тем самым ведя к неэффективности правления) ради перспектив своего будущего пе-реизбрания1.
Однако проведенный Д.Мэйхью анализ предлагаемых и принимаемых законодательных инициатив в Конгрессе США показал, что причин для беспокойства нет: «разделенное» ли правление или «объединенное» — это никак не влияет на ход законодательного процесса2. Вместе с тем выбранная Мэйхью методология анализа часто становилась предметом критики и дала повод усомниться в его выводах3. Более убедительное объяснение того, почему «разделенное правление» не выливается в политический кризис, предлагают работы, посвященные характеристикам американских политических партий. Так, Ф.Риггс пришел к выводу, что работоспособность и долговечность американской государственной системе обеспечивают особые «параконституционные» практики, важнейшим элементом которых является слабая внутрипартийная сплоченность4. Несмотря на
1 Sandquist J. Needed: a political theory for the new era of coalition government in the United States // Polit. science quart. - N.Y., 1988. - Vol. 103, N 4. - P. 613- 635.
2 Mayhew D. Divided we govern: party control, lawmaking, and investigations, 19461990. - New Haven, 1991.
3 См. например: Kelly S. Research note: divided we govern? A reassessment // Polity. - Amherst, 1993. - Vol. 25, N 1. - P. 74- 84; Sartori G. Op. cit.; Divided government / Ed. by Galdarisi P. et al. - N.Y., 1996.
4 Riggs F. The survival of presidentialism in America: para-constitutional practices // Intern. polit. science rev. - Guildford, 1988. - Vol. 9, N 4. - P. 247- 278; Riggs F. Concep-
негативные стороны такого положения дел (неспособность президентской партии влиять на принятие решений и отсутствие стимулирующей оппозиции), низкая дисциплина политических партий оказывается, как ни удивительно, благоприятным фактором функционирования системы в целом, поскольку это снижает вероятность формирования в парламенте дисциплинированной оппозиционной фракции, что впоследствии могло бы привести к развитию конфликтной ситуации и даже вылиться в диктатуру (как произошло, например, в Чили в 1973 г.). Даже потенциальная возможность уже сама по себе делает нежелательным наличие сильных парламентских партий в президентской системе. Вместе с тем, если президентская партия оказывается в меньшинстве в Конгрессе, вероятность создания пропрезидентских коалиций повышается тогда, когда фракции не придерживаются жестко установленных партийными лидерами правил парламентского поведения. В подобных условиях решение конгрессменов о голосовании за тот или иной проект закона не связано с их партийной принадлежностью и строгим следованием идеологическим принципам. Это позволяет президенту взаимодействовать с парламентом, исходя из индивидуальных предпочтений конгрессменов, не принимая во внимание партийную композицию легислатуры. Как утверждает Риггс, именно поэтому особое значение приобретает центростремительная1, а не центробежная динамика партийной системы, облегчающая коалиционные взаимодействия между основными соперниками. В результате рыхлость организации политических партий, а также отсутствие жестких идеологических принципов позволяют президенту «торговаться» с Конгрессом, тем самым обеспечивая нахождение компромисса. Центром принятия решений в легислатуре в такой ситуации оказываются не парламентские фракции, а сильные комитеты2.
tual homogenization of a heterogeneous field: presidentialism in comparative perspective // Comparing nations: concepts, strategies, substance / Ed. by Dogan M., Kazancigil A. - Oxford; Cambridge, 1994. - P. 72- 152.
1 Под центростремительной динамикой партийной системы понимается тенденция к сближению идеологических позиций партий. Обе партии стараются привлечь голоса пока еще не определившихся избирателей, формулируя близкие и компромиссные платформы. См.: Riggs F. Conceptual homogenization. - P. 119.
2 Ibid. - P. 119.
Соглашаясь с размышлениями Риггса, Сартори заявлял, что американская система работает, несмотря на Конституцию1. В действительности же президенциализм, по его мнению, система неэффективная и ее функционирование сопряжено с рядом условий. Это, во-первых, отсутствие идеологической жесткости, слабость и недисциплинированность политических партий (на что указывал Риггс), а во-вторых, регионально ориентированная политика, стимулирующая голосование за личности, а не за партию, институционализация патронажа (pork-barrel politics). Сартори отмечает, что в результате парламентские партии становятся фрагментированными, а поведение отдельных законодателей все больше напоминает поведение лоббистов своего округа, а не членов политической организации. Коалиции в такой ситуации все более представляют собой заключенные по отдельным вопросам соглашения, которые после проведения нужного закона сразу распадаются, межпартийные взаимодействия становятся похожими скорее на беспорядочное вращение калейдоскопа, чем на поиск надежного компромисса. Именно эти особенности американских политических партий, по мнению Сартори, и стали причиной того, что Мэйхью не удалось обнаружить видимых различий между ситуациями «разделенного» и «объединенного» правления: ведь рыхлость и атомизация американских партий делают понятие партийного большинства бессмысленным. «Объединенное» правление в такой ситуации никак не может повлиять на эффективность американского законодательного процесса, как, впрочем, и правление «разделенное».
Фрагментация и партийная дисциплина: взаимодополняющий эффект
Рассмотренные выше две группы теорий среднего уровня характер функционирования президентской формы правления связывают с влиянием многопартийности и партийной дисциплины. Ниже приводится таблица, в которой делается попытка объединить оба направления анализа и представить возможные комбинации факторов «фрагментация - партийная дисциплина», их влияние на способ-
1 Sartori G. Op. cit.
ность президентской системы к преодолению кризисных ситуаций и эффективному принятию решений.
Таблица 2
Возможные сочетания факторов «фрагментация -партийная дисциплина» и их влияние на президенциализм
Высокая фрагментация (отсутствие стабильного большинства) Двухпартийность (сформировано однопартийное большинство в парламенте)
Высокая партийная дисциплина -/+
Низкая партийная дисциплина -/+ +
Знак «+» означает, что сочетание факторов является благоприятным для президентского правления, «-» показывает неблагоприятное воздействие комбинации, «-/+» говорит о том, что однозначного вывода о сочетаемости комбинации факторов с президенциализмом сделать нельзя либо отсутствуют достаточные основания для какого-либо заключения.
Так, высокая партийная дисциплина, мало подходящая для президенциализма, во фрагментированных системах ухудшает возможности создания коалиций, тем самым еще более затрудняя работу президента с парламентом и препятствуя эффективному правлению. С другой стороны, как утверждает М.Коппедж, ошибкой было бы полагать, что партийная система с доминирующей партией и высокой партийной дисциплиной была бы решением проблемы1. Основной аргумент, однако, связан не столько с неэффективностью процесса принятия решений (эта проблема возникает лишь в том случае, если президент и парламентское большинство разделяют взгляды оппозиционных партий), сколько с нарушением демократического принципа разделения властей и угрозой авторитарного правления, если пре-
1 Coppedge M. Venezuela: democratic despite presidentialism // The failure of presidential democracy / Ed. by Linz J., Valenzuela A. - Baltimore; L., 1994. - P. 396-421.
зидент и парламент принадлежат к одной партии1. Низкая партийная дисциплина, как можно ожидать, положительно влияет на функционирование президентской формы правления: именно этот фактор и обеспечивает отсутствие кризисов американской двухпартийной системы. Возможность убеждения законодателей персонально, провоцирование расколов во фракциях или распределение благ и формирование клиентелистских альянсов позволяют президенту работать с парламентом без лояльного большинства2. Однако полное отсутствие дисциплины также нежелательно, и, как указывает К.Конаган3, может иметь критические последствия для демократического правления. Сходной точки зрения придерживаются С.Мэйнуоринг и М.Шугарт. Авторы пришли к выводу, что партии в президентских системах не должны быть слишком дисциплинированными (чтобы сохранялся демократический принцип разделения властей). В то же время полное отсутствие дисциплины нежелательно, так как крайне затрудняет стабильные взаимоотношения между исполнительной и законодательной властью. Умеренная дисциплина политических партий представляется им наиболее приемлемым вариантом4.
Таким образом, наиболее желательна двухпартийность при отсутствии жесткой дисциплины политических партий (по американской модели). В этом случае нет опасности того, что будет сформирована сплоченная парламентская оппозиция, а президент получает возможность эффективно работать с легислатурой, даже если большинство в ней не принадлежит к его партии. Вариант, когда фрагментация в парламенте высокая, а дисциплина низкая, также приемлем, хотя существует опасность нестабильности партийных коалиций и потери управляемости законодательного органа. Допустим вариант, при котором низкая фрагментация сочетается с высокой дисциплиной, хотя в данном случае возможны развитие авторитарных тенденций при несоблюдении принципа разделения властей либо формирование сплоченной оппозиции, что может привести к кризису принятия решений. Наконец, наименее
1 Mainwaring S., Shugart M.S. Conclusion: presidentialism and the party system.
2 Linz J. Presidential or parliamentary democracy.
3 Conaghan C. Loose parties, «floating» politicians, and institutional stress: presiden-tialism in Ecuador, 1979- 1988 // The failure of presidential democracy / Ed. by Linz J., Valenzuela A. - Baltimore; L., 1994. - P. 328- 359.
4 Mainwaring S., Shugart M.S. Conclusion: presidentialism and the party system.
привлекательным оказывается сочетание многочисленных, но сплочен -ных партий.
Российский президенциализм и двухпартийность сквозь призму теорий
Итак, в соответствии с представленными выше концепциями, президенциализм наилучшим образом сочетается с двухпартийной системой. Принимая во внимание взаимоотношения между президентом, премьер-министром и парламентом, этот вывод остается справедливым и для смешанных форм правления с сильной президентской властью. Однако справедлив ли он для российской системы? Наличие неких особенностей российского президенциализма не позволяет однозначно ответить «да» на этот вопрос.
Конституция 1993 г. определяет российскую государственную систему как смешанную (или, по классификации Шугарта и Кэри, как президентско-парламентскую). Главной особенностью такой формы правления является двойная структура исполнительной власти, которая допускает сосуществование всенародно избираемого президента и назначаемого премьер-министра, который возглавляет правительство. Президент является независимой политической фигурой, избираемой на фиксированный срок, на продолжительность которого парламент повлиять не может1. В свою очередь, правительство зависит от поддержки парламента. Это подтверждается тем, что, во-первых, Государственная дума участвует в процессе его формирования посредством утверждения кандидатуры премьер-министра, а во-вторых, она обладает полномочиями по смещению кабинета путем вынесения ему вотума недоверия. Вместе с тем в России возможности влияния парламента на состав правительства достаточно ограничены. Так, право предложить кандидатуру премьер-министра принадлежит президенту, и при трехкратном отклонении выдвинутых им кандидатур (при этом может быть выдвинута одна и та же кандидатура) Дума сама подвергается опасности быть распущенной. Кандидатуры министров, предлагаемых премьером, также подлежат одобрению президентом. Кроме того, на вынесение вотума недоверия правительству
1 Возможность импичмента, которая существует и в чисто президентских системах, как экстраординарная ситуация здесь не рассматривается.
Думой президент может ответить либо отставкой правительства, либо несогласием с решением, а в случае повторного выражения недоверия правительству президент распускает либо правительство, либо Думу.
Как можно видеть, Конституция формально закрепляет доминирующее положение президента в системе разделения властей. Однако принципиальное отличие формы правления, сложившейся в России и ряде других стран бывшего СССР, состоит не столько в обширных конституционных полномочиях президента, сколько в его «внепартийном» положении. Объяснение тому можно обнаружить в особенностях трансформационного периода, когда партии не играли значимой роли в выборах российского президента, причем сам глава государства всячески подчеркивал свое стремление представлять «интересы всех россиян», а не ограниченного круга сторонников какой бы то ни было политической организации. Это привело к тому, что исполнительная власть в стране формировалась исходя из других, отличных от партийных, принципов.
Отсутствие у президента заявленных партийных предпочтений дает ему большую свободу при выборе партий-сторонников в парламенте, для которых поддержка со стороны сильного инкумбента имеет значимые выгоды. В условиях неустойчивых электоральных предпочтений избирателей такое «надпартийное» положение главы государства открывает для него дополнительные возможности целенаправленного конструирования партийной системы, например, создание «партий власти». Но при этом сами партии, не имея возможности участвовать в выработке важнейших государственных решений и нести за них ответственность, были обречены оставаться слабыми и неустойчивыми. Однако они часто демонстрировали бескомпромиссность и неконструктивную идеологическую непримиримость в парламенте.
Как трансформируется идея формирования двухпартийной системы в ситуации, когда исполнительная власть не связана партийными обязательствами? С точки зрения разработанных в сравнительной политологии теорий создание в России двухпартийной системы в этом случае могло бы повлечь за собой два варианта развития событий. Первый сценарий, наиболее близкий к опыту США, — это формирование крупных, идеологически близких между собой партий, способных к компромиссу в процессе выработки и принятия реше-
ний. Именно такой вариант, как представляется, и был положен в основу проекта строительства «партий власти» на думских выборах 1995 г. «Беспартийный» президент при таком сценарии получал бы возможность работать с парламентом на основе тактических альянсов между законодателями, чьи партийные предпочтения, возможно, отошли бы на второй план, уступив место профессионализму и компетентности в конкретной области законотворчества. Однако, как доказали выборы, реализация такого проекта невозможна в условиях нестабильной партийной системы и неустойчивых предпочтений избирателей.
Второй сценарий, который предлагают нам рассмотренные теории, подразумевает формирование в парламенте сплоченного однопартийного большинства. Этот вариант является более рискованным, так как существует вероятность того, что в условиях двухпартийной системы парламентское большинство не будет принадлежать к партии сторонников президента. Стратегией, минимизирующей риск, может стать конструирование такой системы, где одна партия (поддерживающая президента) значительно превосходит по силе партию оппозиции. В этом случае возникновение «разделенного правления» становится практически невозможным, а исполнительная власть получает надежную поддержку в легислатуре для проведения своих инициатив. Такая расстановка сил сложилась в России в ходе работы третьей Государственной думы, и вполне вероятно, что по такому сценарию будет эволюционировать российская партийная система после выборов 1999 г. Не стоит, однако, забывать, что такой вариант опасен нарастанием авторитарных тенденций, причина которых кроется в нарушении принципа разделения властей и отсутствии стимулирующей оппозиции. Об этом предупреждают нас теории, разработанные на материале сравнительных исследований.
