CC BY
54
А.Д. Дикарёв*
Политические и правовые последствия вердикта Гаагского трибунала по иску Филиппин к Китаю
АННОТАЦИЯ: В статье освещены некоторые внешнеполитические события, связанные с вынесением в 2016 г. арбитражным судом в Гааге вердикта относительно иска Филиппин к Китаю по поводу его деятельности в Южно-Китайском море. Рассмотрены реакция на этот спор его основных участников и ведущих мировых держав, изменения в их региональной политической стратегии. Проанализированы ключевые выводы арбитражного суда, основанные на трактовках положений Конвенции по морскому праву ООН применительно к действиям Китая. Даны некоторые прогнозы дальнейшего развития ситуации в ЮКМ.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: КНР, Филиппины, США, АСЕАН, Южно-Китайское море, арбитраж, международное право, Конвенция ООН по морскому праву, геополитика, острова.
12 июля 2016 г. Постоянная палата третейского суда в Гааге после трёхлетнего разбирательства в арбитражном суде, сформированном в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву в ответ на жалобу филиппинского правительства, опубликовала 500-страничное
* Дикарёв Андрей Дмитриевич, к.и.н., в.н.с. Центра исследований Восточной Азии и ШОС Института международных исследований МГИМО (У) МИД России, Москва, Россия; E-mail: andreYdikarev@vahoo.com
© Дикарёв А.Д., 2018
340
заключение1, в котором подавляющее большинство действий Китая в Южно-Китайском море (ЮКМ) квалифицировались как нарушение международного права. Как подчёркивали многие аналитики, в правовом отношении Филиппины выиграли максимум того, на что можно было рассчитывать. Но юридическая победа отнюдь не подразумевает фактическую, что и подтвердила внешнеполитическая практика за истекшие почти два года. В этом смысле можно считать, что ровным счётом никаких правовых последствий решение арбитража не повлекло.
Да и не могло повлечь, коль скоро формально проигравшая сторона (КНР) заранее объявила любое решение трибунала юридически ничтожным и не собиралась каким бы то ни было образом его исполнять, а в сугубо процедурном отношении арбитраж являлся последней инстанцией. Напомним, что, согласно Конвенции, его решение является окончательным и ни в каких других международных органах обжалованию не подлежит.
Как же удалось Китаю поражение на правовом поле превратить в политическую победу, сохранив по существу неизменной свою стратегию в отношении островов ЮКМ и избежав каких бы то ни было санкций за нарушения международного права? Произошло это по трём вполне очевидным причинам.
Во-первых, трибунал сам по себе не имеет никаких механизмов по принуждению той или иной стороны судебного разбирательства к выполнению своих решений. И появления некоего судебного исполнителя, обеспечивающего юридически победившей стороне выполнение судебного решения, как предписано в обычном праве, в международном праве ожидать не приходится. Роль такого исполнителя могли бы взять на себя третьи страны, как это часто и происходило в мировой истории, но на этот раз ни одна из ведущих держав Запада попросту не стала всерьёз связываться с Китаем по этому поводу.
Вторая причина состоит в том, что слишком уж неравновесными оказались стороны спора, а право сильного по-прежнему действует, в том числе и в международных отношениях. При этом у Филиппин как выигравшей стороны и у США как главного геополитического игрока и основного соперника Китая имелись и политиче-
1 Полный текст см.: http://thediplomat.com/wp-content/uploads/2016/07/ thediplomat 2016-07-12 09-15-50.pdf. С аргументацией по вопросу право-оснований для данного разбирательства, претензиями Филиппин, позицией Китая и основными выводами арбитража можно ознакомиться также по 11-страничному пресс-релизу. См.: https://pca-cpa.org/wp-content/uploads/sites/175/ 2016/07/PH-CN-20160712-Press-Release-No-11-English.pdf
341
ские, и экономические инструменты, позволявшие неким образом наказать Китай (или по крайней мере нанести ему какой-то ущерб) за неподчинение решениям трибунала. Но правительства США и Филиппин, каждое в силу своих внутриполитических обстоятельств, решили не прибегать к этим инструментам. США могли бы более резко заявить о своей поддержке Филиппин как традиционного военно-политического союзника, но также предпочли ограничиться лишь демонстрацией «свободы навигации» в ЮКМ — проходами своих военных кораблей мимо спорных островов. Об экономических же санкциях в отношении КНР именно в этой связи речь вообще на серьёзном уровне не заходила. ООН не может принять санкции против Китая, поскольку он постоянный член Совета Безопасности. Что касается санкций отдельных стран, то Китай стал слишком силён экономически и политически, чтобы Запад ввёл против него санкции, как после событий на Тяньаньмэнь2.
Итак, третья — и быть может, самая важная причина фактического успеха Китая в игнорировании вердикта трибунала — сугубо политические обстоятельства. Среди таковых в первую очередь отметим нестабильность внешнеполитического курса США в период между Обамой и Трампом и приход к власти на Филиппинах нового президента Р. Дутерте. Китай же стабильно наращивал дипломатическую активность как накануне вынесения вердикта, так и после, что в значительной степени помогло смягчить удар по его международно-правовому имиджу, всё-таки пострадавшему от вердикта трибунала. Вспомним, как развивалась полемика на высоком уровне вокруг этого события.
В мае-июне 2016 г. Китай предпринял беспрецедентные дипломатические усилия, чтобы склонить на свою сторону мировое общественное мнение. Следует отметить, что Китай, неизменно выступавший против интернационализации территориальных споров, в тот период как бы изменил свою тактику, лихорадочно начав искать союзников по всему миру против арбитража. В определённом смысле ему это удалось, но в основном в региональном масштабе.
В Совместном коммюнике 49-й встречи министров иностранных дел АСЕАН в Лаосе в конце июля 2016 г. вообще не упоминалось об арбитраже и отдельно про Китай там ничего не говорилось, формули-
2 Исторически и другие постоянные члены СБ ООН также игнорировали решения подобных трибуналов. Так, в 1986 г. Международный суд в Гааге признал США виновными в нарушении международного права и суверенитета Никарагуа. Штаты не выполнили решение суда о выплате крупного штрафа в пользу Никарагуа до сих пор.
342
ровки были буквально следующими: «АСЕАН остаётся серьёзно озабоченным недавними и продолжающимися событиями», а землеустройство и эскалация коммерческой и военной деятельности вокруг островов «подорвали доверие, увеличили напряжённость и угрожают миру, безопасности и стабильности в регионе». Такие формулировки были приняты, как обычно, консенсусом, и даже Филиппины не особенно настаивали на включении в коммюнике упоминания об итогах вердикта. Совместно с Китаем АСЕАН опубликовал и второе заявление, в котором обе стороны согласились проявлять сдержанность в плане «действий, которые могут обострить споры и негативно повлиять на мир и стабильность». Таким образом, Китай добился явного внешнеполитического успеха в регионе, не позволив перевести решения трибунала из теоретической в хоть сколько-нибудь практическую плоскость. Именно тогда появились первые намёки на возможный консенсус по ЮКМ между Китаем и АСЕАН в целом.
Очередной саммит АСЕАН, прошедший в апреле-мае 2017 г. в Маниле, стал ещё более удачным для Китая. В выступлениях лидеров и в дискуссиях, как обычно, фигурировали проблемы споров вокруг ЮКМ. Но в итоговую декларацию на этот раз не вошло даже простое обезличенное упоминание о противодействии «землеустройству на островах ЮКМ и их милитаризации». Таким образом, Китай на данном этапе вполне успешно продолжает вносить раскол в АСЕАН (или другими словами — создавать «новый консенсус») благодаря своим союзникам в ЮВА Камбодже и Лаосу, а теперь — весьма неожиданно — и благодаря потенциально дружественным Филиппинам, взявшим при новой администрации курс на «отдаление от США и сближение с Китаем», о чём чуть подробнее речь пойдёт ниже.
Китай уверял, что пользуется в вопросе ЮКМ поддержкой 40-60 стран мира. Однако в этом странном перечне фигурировали в основном не имеющие выхода к морям страны Африки и Азии и тихоокеанские микрогосударства, в сильнейшей степени экономически зависимые от Пекина. Характерны в этом смысле явно заказные публикации, появившиеся в Иране, Вануату и Гане, которые просто перепечатывали китайскую точку зрения на проблему. Так, например, статья от 24 мая 2016 г. в тегеранской газете провозглашает: «Надлежит знать, что острова Наньша являются территорией Китая с древних времён»3.
В подавляющем большинстве зарубежные аналитики согласны в том, что убедить мировое общественное мнение в правоте своей
3 См.: http://qz.com/702027/the-foreign-news-outlets-that-totallY-back-beiiings-position-in-the-south-china-sea/?utm soш^ce=YPL&vptr=vahoo
343
позиции по гаагскому трибуналу Китаю в целом не удалось. Тем не менее официальные лица КНР не стеснялись и не стесняются вполне официально и при этом весьма голословно заявлять, что позиция китайской стороны «снискала понимание и поддержку более 120 стран мира»4, то есть большинства мирового сообщества, что, мягко говоря, не соответствует действительности.
На самом деле ситуация такова: до вынесения вердикта 41 страна считала предстоящий вердикт юридически обязывающим, 31 страна считала арбитраж незаконным, 121 страна не высказала позиции по данному вопросу. После 12 июля 2016 г. положение изменилось следующим образом: 7 стран (США, Канада, Япония, Австралия, Новая Зеландия, Вьетнам, Филиппины; об особой позиции Филиппин см. ниже) призвали следовать заключениям трибунала, 33 страны (практически все страны Европы, а также Индия, Южная Корея и страны ЮВА) положительно отнеслись к вердикту, но официально не потребовали следовать ему как юридически обязывающему, 6 стран (Китай вместе с Тайванем, Судан, Черногория, Пакистан, Вануату, Россия) выступили так или иначе против, а 147 стран заняли нейтральную позицию либо не выразили никакого официального мнения по этому поводу5.
Особо стоит сказать о позиции России, которая пытается соблюдать в территориальных спорах в ЮКМ нейтралитет и не поддерживает открыто территориальные претензии КНР, в то же время полностью соглашаясь с китайским тезисом о необходимости решать все вопросы без какого бы то ни было внешнего воздействия, «на двусторонней основе»6. Кажущаяся по форме нейтральной российская позиция по сути может быть охарактеризована как «прокитайская»7, поэтому в международно-правовом отношении она не лишена некоторого противоречия. Оно проявилось, в частности, когда В. Путин в интервью 5 сентября 2016 г. заявил, что при неучастии одной из сторон
4 См.: Китай. 2017. № 1. С. 19.
5 https://amti.csis.org/sides-in-south-china-sea/
6 Хотя следовало бы уточнить, как быть с «двусторонностью», если в споре нередко участвуют более двух государств, как это имеет место в ЮКМ.
«Прокитайский» уклон вполне объясним политически (по большинству важнейших мировых проблем позиции России и Китая совпадают) и подкреплён экономически (товарооборот России со всеми странами АСЕАН в 2015 г. составил всего около 14 млрд долл., что более чем в пять раз меньше товарооборота нашей страны с Китаем).
344
суд вообще лишён смысла и правомочности8. Это заявление не соответствует положениям Конвенции, как раз допускающей судебное разбирательство при несогласии одной из сторон.9
Позиция «Семёрки»: сдержанность формулировок, несогласованность позиций, неопределённость действий
На встрече с Председателем Европейского Совета Туском и председателем Еврокомиссии Юнкером 13 июля 2016 г. Председатель КНР Си Цзиньпин сказал, что Китай не примет никакую претензию и воспрепятствует любой акции, основанной на вердикте трибунала. Он повторил известную позицию о том, что ЮКМ является китайской территорией с «древних времён» и что на суверенитет и интересы Китая в регионе вердикт никакого влияния не ока-жет10. Сказали ли что-нибудь по этому поводу европейские лидеры во главе с Д. Туском, история умалчивает (по крайней мере в СМИ информации не было), но двумя днями позже Туск от имени Евросоюза выразил полное доверие выводам трибунала, призвал придерживаться международного права и заявил, что с «китайскими партнёрами нелегко согласиться», когда речь заходит о проблеме островов в ЮКМ. Возразил ли «европейским партнёрам» и в каком ключе китайский лидер — осталось тайной, по крайней мере СМИ об этом не распространялись.
Несколько больше о реакции Китая стало известно, когда по этому поводу попробовал высказаться японский лидер. На саммите Азия-Европа в Улан-Баторе, состоявшемся 15-16 июля 2016 г., т.е. сразу после вынесения вердикта в Гааге, китайский премьер-министр Ли Кэцян попросил своего японского коллегу С. Абэ «перестать нагнетать и вмешиваться»11. Затем министр иностранных дел КНР Ван И назвал арбитраж завершившимся фарсом, а требование Филиппин провести его — недобросовестным действием, совершённым без согласия Китая и вопреки международному праву. Стало окончательно
8 Vladimir Putin answers to journalists' questions. September 5, 2016. Hang-zhou. http://en.special.kremlin.ru/events/president/news/52834
9 Также характерно отсутствие в «Комплексном плане действий по развитию сотрудничества Российской Федерации и Ассоциации государств Юго-восточной Азии (2016-2020 гг.)», принятом на саммите Россия-АСЕАН весной 2016 г., какого-либо упоминания о Конвенции ООН по морскому праву, хотя в подготовительных документах она фигурировала.
10 http ://www. globaltimes.cn/content/993909.shtml
11 https://www.vahoo.com/news/tokyo-seeks-pressure-beiiing-south-china-sea-iul ing-060603786.html
345
ясно, что позиция Китая по вопросу освоения ЮКМ останется жёсткой и, в лучшем случае — некоторое время, будет выжидательной.
Очень скоро эксперты отметили любопытную ситуацию: общая реакция в регионе на решение суда была довольно молчаливой, страны непосредственно заинтересованные и участвующие в конфликте, проявляют сдержанность, а страны, которые в конфликте прямо не участвуют, в частности, Япония, Австралия и США, выступают с куда более решительными заявлениями относительно обязательств по выполнению решений суда.12
В сентябре 2016 г. в одном из интервью накануне саммита G-20 в Ханчжоу президент Обама призвал Китай уважать решение арбитража. Об этом же он говорил во время личной встречи с Си Цзиньпином. По инициативе Японии «семёрка» ведущих стран выступила с заявлением, где решение трибунала называлось «полезной основой» разрешения территориальных споров в регионе, в нескольких выступлениях официальных лиц была в который раз подчёркнута необходимость действовать строго на основе международного права. Но ни одно из этих заявлений ни в малейшей мере не повлияло на поведение Китая. Как подчёркивают аналитики, даже уважаемому всеми (по крайней мере в Европе) Обаме не удалось призвать своих союзников к безусловной и наступательной поддержке решения трибунала по ЮКМ как юридически обязывающего. А может, он и вообще не собирался это делать. Ведь в конце своего президентского срока Обама взял курс на отказ от нагнетания напряжённости в регионе АТР в целом и ЮКМ в частности.
Профессор права из университета Хофстра (Нью-Йорк, США) Дж. Ку считает, что администрация Обамы в этом смысле выбрала наихудший сценарий — слов по поводу трибунала летом и осенью 2016 г. было сказано много, но никаких действий не последовало. «И хотя пока что нельзя однозначно утверждать, что политика США в ЮКМ потерпела фиаско, но Америка утратила хорошую возможность обратить динамику в этом регионе мира в свою пользу, и неизвестно, когда подобная возможность появится вновь», — заключал эксперт.13
Таким образом, к концу 2016 г., столкнувшись с тем, что непосредственно участвующие в территориальных спорах в ЮКМ страны АСЕАН склонны к примирительной тактике, мировые полити-
12 См.: Юго-Восточная Азия: актуальные проблемы развития. Вып. 32. 2015-2016 гг. С. 205.
13 https://www.lawfareblog.com/assessing-south-china-sea-arbitral-award-after-one-vear-whv-china-won-and-us-losing. July 12, 2017.
346
ческие «тяжеловесы» умерили свой «правозащитный» пыл. А с приходом гораздо более непредсказуемого Трампа политика США (и, пожалуй, Евросоюза) в отношении ЮКМ стала ещё более неопределённой, официальные лица часто выступали с непродуманными и рискованными заявлениями.
«Мы собираемся ясно дать Китаю понять, что ему следует остановить строительство островов и что доступ на эти острова должен быть закрыт», — заявил 11 января 2017 г. выдвинутый Трампом на пост Госсекретаря Р. Тиллерсон сенатскому комитету по международным делам, где рассматривалась его кандидатура.
Наблюдатели, интересующиеся азиатской политикой, были просто ошеломлены таким ответом Тиллерсона на вопрос о том, займёт ли он более жёсткую позицию по проблемам Южно-Китайского моря. Американская пресса принялась гадать, каковы могут быть последствия подобных заявлений, а китайская сторона предупредила, что «...до тех пор, пока Вашингтон не начнёт планировать широкомасштабную войну в ЮКМ, все прочие попытки предотвратить доступ на острова будут глупостью»14.
Впоследствии, став Госсекретарём, Р. Тиллерсон хотя и не дезавуировал свои резкие высказывания в адрес позиции Китая в ЮКМ, но фактически прекратил развивать эту тему. К 2017 г. конфронтация США с Китаем в этом регионе на фоне корейского «ядерного кризиса» явно отошла на второй план.
Новый курс Филиппин при новом президенте
Р. Дутерте после прихода к власти летом 2016 г. практически сразу изменил тактику общения Филиппин с Китаем, на что последний с готовностью откликнулся, пообещав займы и кредиты, а взамен сделал ряд миролюбивых или кажущихся таковыми шагов. Например, в ноябре 2016 г. Китай пообещал не препятствовать филиппинским рыбакам вести промысел в районе отмели Скарборо, то есть в филиппинской (а не китайской!) исключительной экономической зоне. Это был, по сути, единственный шаг Китая, сделанный в определённом соответствии с одним из решений, вынесенных трибуналом, — признанием традиционных прав филиппинских рыбаков на ведение промысла в данном районе ЮКМ.
14 Is Tillerson's bluster just a bluff to Senate? // Global Times. Jan.13, 2017. URL: http://epaper.globaltimes.cn/2017-01-13/P14.htm. Подробно см.: Дикарёв А.Д. Китайско-американские отношения при Дональде Трампе // Международная жизнь. 2017. № 6.
347
Внешнеполитические кульбиты Дутерте, как полагают некоторые аналитики, «по всей вероятности, спасли мир в регионе»15. В недавнем заявлении филиппинского МИДа говорится, что «администрация Дутерте подтверждает свою неуклонную приверженность защите территориальной целостности нашей страны и морских прав, но уверена вместе с тем, что текущие территориальные споры в Западно-Филиппинском море16 должны впредь решаться в духе, соответствующем добрососедским отношениям».
«Подход Филиппин, — говорится в заявлении, — принёс большую выгоду, позволив нашей стране получить значительные экономические дивиденды и укрепить наш статус в качестве председателя АСЕАН (в 2017 г. — А.Д) и регионального миротворца».
«Ну и пусть Китай развивает активность вокруг отмели Скар-боро. Что вы хотите от меня? Чтобы я объявил войну Китаю?... Могу, но завтра мы потеряем всю нашу армию и полицию и станем разрушенной нацией. И не сможем отвечать ни по одному из подписанных нами обязательств», — такова суть позиции Дутерте, сформулированной в одной из бесед с корреспондентами. Его политика может оставить США без ключевого союзника в регионе. А «антиамериканизм» нового руководства Филиппин не оставляет стране иного выбора, кроме как сделать крутой разворот в сторону КНР. И вот уже накануне 19 съезда КПК нормализация отношений с Филиппинами выходит на первое место при перечислении главных
внешнеполитических достижений Китая последнего времени17.
* * *
Упомянутый выше эксперт-правовед Дж. Ку считает, что практически во всех отношениях — главным образом в отношении обустройства островов на спорных участках суши (а это в основном рифы и безжизненные скалы) — Китай фактически продолжает игнорировать постановления арбитража об отсутствии у него законных прав на морские ресурсы в ЮКМ18. Это понятно сугубо в прагматическом плане: не будет же Китай разрушать уже созданные искусственные острова с взлётно-посадочными полосами и прочей инфра-
15 https://www.forbes.com/sites/panosmourdoukoutas/2017/07/14/south-china-sea-brunei-malaYsia-taiwan-and-vietnam-should-send-duterte-a-thank-You
Так на Филиппинах официально называют Южно-Китайское море.
17 Китай. 2017. № 10. С. 24.
18 https://www.lawfareblog.com/assessing-south-china-sea-aibitral-award-after-one-year-why-chiш-won-and-us-losing
348
структурой, и вряд ли кто в мире может обязать его сделать это, учитывая пресловутое «право сильного».
Но здесь следует сделать важное уточнение, о котором в пылу полемики на всех уровнях часто забывается, хотя о нём много раз говорилось в процессе рассмотрения иска Филиппин: арбитраж не решал и не собирался решать вопрос о территориальной принадлежности островов в ЮКМ, на суверенитет над которыми, как хорошо известно, претендуют и другие страны региона, помимо Китая. Арбитраж решал вопросы, относящиеся, согласно Конвенции ООН, исключительно к морскому праву (выделено мной. — АД.).
Поэтому следует рассмотреть основные выводы, к которым пришёл суд в вынесенном 12 июля 2016 г. вердикте.
«Девятипунктирная линия»
Эта линия19, охватывающая почти 90% акватории ЮКМ, с точки зрения международного морского права всегда вызывала, мягко говоря, сомнение, которое и явилось первым пунктом разбирательства трибунала. Китайские архивы доказывают, что, оправдывая проведение этой линии, Китай не собирался делать её границей.
Несмотря на многочисленные утверждения обратного, Китай никогда официально не заявлял претензий на абсолютно все воды в
пределах этой и-образной линии. Изобретатели этой линии, согласно
20
новейшим изысканиям историков , никогда не предполагали, что она станет исторической претензией на море. Это был просто картографический приём, позволявший показать, на какие острова Китай претендует в ЮКМ, а на какие нет. Китай утверждал при её помощи права на рифы и острова и «окружающие» или «соответствующие» воды — но никогда не формулировал точно, как далеко они заходят. В мае 2009 г. китайские дипломаты представили в комиссию ООН по континентальному шельфу карту с этой пунктирной линией, но не пояснили её смысл. Поэтому до сих пор никто не может точно быть уверен, как её понимает нынешнее китайское руководство.
19 Напомним, что первоначально, после её разработки в правительственных инстанциях Китайской Республики в 1946 г. и опубликования в 1948 г. в «Атласе административных областей КР» линия была 11-пунктирной, в 1952 г. КНР в виде дружественного жеста в отношении к социалистическому Северному Вьетнаму убрала со своих карт два пунктира из Тонкинского залива, а с 2009 г. 10-й пунктир, помещавшийся одно время к востоку от Тайваня, также исчез, видимо потому, что в отношении ЮКМ позиции Тайваня и КНР идентичны.
20 Подробно см.: Chris P.C. Chung, Drawing the U-Shaped Line: China's Claim in the South China Sea, 1946-1974 // Modern China. 1-35 (2015).
349
Наиболее адекватная формулировка того, что эта линия могла бы означать, исходит от У Шицуня, президента Национального института исследования ЮКМ . Согласно его утверждениям, линия содержит в себе претензию из трёх составляющих:
- суверенитет на участки суши в пределах этой линии;
- суверенные права и юрисдикцию над окружающей эти участки водной территорией в соответствии с Конвенцией по морскому праву;
- «исторические права» на рыболовство, навигацию и разработку ресурсов .
Первые две части: суверенитет над участками суши (предполагая, что У Шицунь ссылается на скалы и острова, а не подводные рифы и отмели) и права на участки моря, окружающие эти территории (речь идёт о территориальных водах и исключительной экономической зоне) — сами по себе юридически относительно непротиворечивы. Соседи Китая оспаривают размер этих претензий, но по крайней мере эти претензии имеют основания в международном праве, как его понимают все субъекты. Проблема для региона, Китая и всего мира — третья часть формулировки...
«Исторические права»
Китайские правоведы годами усердно трудились, но так и не пришли к убедительному обоснованию того, почему Китай претендует на «исторические права» на воды, простирающиеся на 1500 км к югу от неоспоримо китайской территории (остров Хайнань).
В параграфе 270 вердикта говорится следующее: «Трибуналу не удалось обнаружить ни одного свидетельства, которое позволило бы полагать, что Китай исторически регулировал или контролировал рыболовный промысел в ЮКМ вне пределов своих территориальных вод». Это заключение разрушает укоренившееся и лежащее в основе отношения Китая к этому региону ложное представление о том, что Китай был чуть ли не единственным пользователем водного пространства между своим берегом и берегами своих соседей.
Никто не может отрицать, что китайские купцы или рыбаки селились вдоль берегов этого моря, которое Китай сейчас активно использует. Но так поступали и жители других стран вокруг этого моря.
21 Организация финансируется совместно китайским МИДом и правительством провинции Хайнань.
22 Цит. по: Bill Hayton. China's 'Historic Rights' in the South China Sea: Made in America? // URL.: http://thediplomat.com/2016/06/chinas-historic-rights-in-the-south-china-sea-made-in-america/
350
Здесь хозяйничали купцы из Индии, Персии, арабских стран и Европы. История ЮКМ всегда была коллективной, и регион богател благодаря торговым и культурным обменам. Великодержавный подход — Китай имеет преимущественное, и даже исключительное право претендовать на ЮКМ — стал проявляться лишь на закате Цин-ской империи и в период хаоса первых лет Китайской Республики.
Окончательный текст Конвенции, с которым согласились все её участники, не содержит никаких ссылок на «исторические права», кроме как трактуя в очень ограниченном контексте статус «исторических заливов», прилегающих к побережью страны. Китай ратифицировал Конвенцию в 1996 г., не упоминая никоим образом о своих «исторических правах» на ЮКМ. Подписание Китаем Конвенции означало и фактически, и по букве международного права, что он соглашается с всемирным принципом «Свободного моря» и отказывается впредь ссылаться на любые «исторические права» применительно к морю и навигации в нём вне своих территориальных вод — 12-мильной зоны.
Итак, понятие «исторических прав» на всё ЮКМ сформировалось в Китае далеко не сразу. Как было показано выше, первоначально (после окончания Второй мировой войны и после образования КНР) речь шла только об определённых участках суши — островах и скалах. Когда Чжоу Эньлай, премьер КНР, денонсировал в 1951 г. Сан-Францисский договор, он говорил только об островах, а не о водах. Декларация КНР 1958 г. «О территориальном море» шла дальше. Претендуя на 12-мильные территориальные воды, она ясно указывала, что острова отделены от китайской континентальной территории «открытым морем». Но указания на «исторические права» там не было.
Первые морские претензии смутно забрезжили в январе 1974 г. накануне войны за Парасельские острова. 12 января «Жэньминь жи-бао» объявила, что «ресурсы этих островов и прилегающего к ним моря (выделено мной. — АД.) также целиком принадлежат Китаю». Но это тоже ещё не были претензии на «исторические права». По мнению Б. Хэйтона, скорее это был «первый признак, что Китай понял смысл переговоров по принятию Конвенции ООН, которые начались годом ранее, — претензии на морские ресурсы надлежит предъявлять, ведя отсчёт от берегов и островов»23.
Концепция исторических прав на море и его содержимое входит в политический лексикон Китая только в 90-х гг., когда постепенно
23 БШ ЕауШ. Op. а!
351
становится ясно, сколь велики потенциальные нефтяные ресурсы ЮКМ.
«Неполноценные острова» и исключительные экономические зоны (ИЭЗ)
Каковы конкретные выводы Трибунала относительно двухсотмильных ИЭЗ? Их, по сути, два. Во-первых, подписавшая Конвенцию страна автоматически лишает себя права претензии на «исторические права» в ИЭЗ других государств . Во-вторых, ни один из участков суши архипелага Спратли не отвечает требованиям Конвенции об установлении ИЭЗ. Эти решения относятся равным образом и к Филиппинам, и к Китаю.
Суть одной из главных жалоб Филиппин состояла в том, что острова группы Спратли (Наньша), оккупированные или контролируемые Китаем, на которых он фактически появился в 1988 г. и особенно активно осваивает с 2014 г., не имеют 200-мильной зоны, а поэтому Китай не имеет никакого права препятствовать Филиппинам (а равно и другим странам) осуществлять экономическую деятельность в районе этих островов. Трибунал подтвердил, что рассмотренные им участки суши группы Спратли в юридически несколько смутном25, но с точки зрения океанографии вполне понятном смысле термина «остров», определённом Конвенцией по морскому праву, островами не являются вообще, а потому эти «неполноценные острова»26 не имеют и 200-мильной ИЭЗ. Четыре из восьми участков суши, обследованных трибуналом, — это рифы и отмели, выступающие над водой лишь при отливе, а, следовательно, не имеющие права даже на 12-мильные территориальные воды. К другой группе (изначально безжизненные рифы и скалы, вокруг которых могут создаваться территориальные воды, но не ИЭЗ) относится и отмель Скарборо, которая при приливе возвышается всего на
24
Это не относится к претензиям на морские зоны, прилежащие к островным территориям.
25 Специалисты по международному праву считают, что Конвенция ООН по морскому праву не содержит классификации островных образований с точки зрения определения тех или иных видов прилегающих к «острову» морских пространств, а часть VIII Конвенции «Режим островов» (ст. 121) носит крайне общий и неопределённый характер.
26 Как указано в параграфе 3 ст. 121 Конвенции, ни исключительной экономической зоны, ни континентального шельфа не имеют «скалы, которые не пригодны для поддержания жизни человека или для самостоятельной хозяйственной деятельности».
352
три метра над уровнем моря (она находится всего в 120 милях от филиппинского острова Лусон).
Практический итог решения трибунала в этой части состоит в том, что Южно-Китайское море на 200 миль к западу от основных островов Филиппинского архипелага является ИЭЗ Филиппин с их континентальным шельфом. Единственное исключение: из этой зоны в будущем могут быть как бы вырезаны 12-мильные зоны вокруг четырёх спорных скал, если те в конечном счете будут признаны территорией Китая либо третьей страны.
Это решение может дать Филиппинам (да и другим странам ЮВА) важные инструменты в ходе дальнейших споров о правоос-нованиях на эти скалы. Будучи уверенными в своих суверенных правах и в статусе рифов, Филиппины могут даже уступить Китаю некоторые из них ради решения проблем хозяйственной деятельности в ЮКМ и других участков суши в нём.
Так каким же образом решение трибунала меняет правовой дискурс в отношении территории ЮКМ?
Оно делегитимизирует основополагающую претензию Китая на обладание особыми правами в ЮКМ — саму по себе 9-пунктирную линию. Все прочие прибрежные государства понимают, что ссылка на эту линию в целях ограничить, например, рыболовство в водах ЮКМ, сильно, если не окончательно, скомпрометирована.
Сложнее ситуация со строительством искусственных островов. Конвенция попросту не содержит внятных нормативов их создания в открытом море. Поэтому осуждать Китай можно лишь за то, что массированное хозяйственное освоение коралловых рифов наносит несомненный ущерб экологии региона и морской фауне. Что и было отражено в вердикте трибунала.
Некоторые выводы и прогнозы
Как известно, часть островов в ЮКМ фактически контролируется Вьетнамом, Малайзией, Тайванем 27 и другими государствами. Если оставить за скобками возможные вооружённые конфликты на островах и вокруг них, то какие действия Китая, продолжающего упорно заявлять о своем территориальном суверенитете над практически всеми островами ЮКМ, явно способны в будущем повысить напряжённость в регионе ЮКМ? Представляется, что основными такими действиями могут быть:
27 Тайвань контролирует самый крупный остров Спратли — Иту Аба (Тайпиндао), где была японская военная база и сохранилась хорошая дорожная сеть.
353
1. Проведение на картах или фактическое установление неких пограничных линий вокруг участков суши на островах Спратли.
2. Включение в понятие «исторические права» в ЮКМ права на ресурсы или же претензии на иную юрисдикцию, помимо рыбного промысла в территориальных водах.
3. Строительство очередного искусственного острова на отмели Скарборо или других рифах.
* * *
Учитывая всё сказанное, попытаемся спрогнозировать поведение Китая в регионе ЮКМ на ближайшую и отдалённую перспективу:
1. В условиях продолжающейся неопределённости внешнеполитической линии администрации Трампа Китай продолжит прибегать к выжидательной тактике в отношении поведения США. В соответствии с морским правом любая страна имеет право проводить маневры своих кораблей (и периодически такие маневры проводятся, как известно) на основе закреплённого в Конвенции принципа свободного мореплавания (FONOP — Freedom of Navigation Operations) в непосредственной близости от новых китайских искусственных островов (поскольку они являются согласно положениям Конвенции не островами, а скалами или отмелями) и даже в 12-мильной зоне вокруг них, коль скоро их международно-правовой статус не определён, будучи оспариваемым другими странами.
2. Нет сомнения, что Китай продолжит резко реагировать на маневры чужого (главным образом, американского) флота как дипломатически (ноты протеста), так и фактически (параллельные маневры) и будет всё более твердо отказывать нерегиональным державам (в первую очередь США) в праве иметь какие-либо интересы в регионе ЮКМ. По мнению некоторых аналитиков, речь вообще идёт не о скалах и рифах в ЮКМ и даже не о более широких принципах международного морского права. «Эти темы просто используются обеими сторонами в более глубоком контексте относительно будущего регионального порядка и соответствующих ролей, которые надлежит играть державам». Противостояние имеет место по вполне простому и определённому поводу: Америка явно хочет остаться ведущей стратегической державой в Азии, а Китай хочет заменить собой США. Геополитические ставки, таким образом, по-
28
прежнему высоки .
28Mark Valencia. Toe to toe: The China-US Struggle for South China Sea Grows? // Global Asia. № 4. 2016. P. 86.
354
3. Позиционируя себя в мире как правовое государство, Китай перенесёт акцент с «непризнания решения» на «желание искать мирные пути урегулирования конфликтов». Китай продолжит двусторонние контакты с каждой из стран АСЕАН, пытаясь в прямом смысле этого слова подкупать их обещаниями кредитов и инвестиций на развитие в рамках инициативы «Один пояс, один путь». Не исключено, что КНР продолжит настаивать на юридическом приоритете (по сравнению с Конвенцией 1982 г.) Декларации о правилах поведения в Южно-Китайском море, принятой странами АСЕАН и Китаем в 2002 г. и устанавливающей правила разрешения территориальных споров в регионе «на двусторонней основе». Следует напомнить, что подписание юридически обязывающего Кодекса поведения сторон в ЮКМ годами тормозится из-за позиции Китая.
Китай будет всячески стремиться закрепить в мировом общественном мнении создание семи искусственных островов как свершившийся факт с целью в отдалённом будущем перевести эти искусственные сооружения в разряд полноценных островов и закрепить их международно-правовой статус в качестве таковых. Здесь не исключены попытки внести поправки в соответствующие разделы Конвенции.
4. Понятно, что Китай продолжит самым активным образом разрабатывать ресурсы ЮКМ, ревниво относясь к аналогичным попыткам соседей, в первую очередь Вьетнама, не признавшего захват Китаем Парасельских островов в 1974 г., претендующего на значительное количество островов Спратли и ведущего нефтеразведку на континентальном шельфе своего Восточного моря (так во Вьетнаме называют ЮКМ). В июле 2017 г. появились сообщения об очередном конфликте вокруг попыток Вьетнама начать бурение в ЮКМ.
В том, как разворачивались и продолжают после вынесения арбитражем вердикта разворачиваться события в ЮКМ, где пересекаются интересы многих акторов — как региональных, так и глобальных, мы видим ещё одно прекрасное подтверждение сформулированного правоведами понятия пределов международного права, которое всегда основывается на национальных интересах (в первую очередь крупных держав) и ограничено ими же.
A.D. Dikarev*
The legal discourse and political consequences of the Hague tribunal award on Philippines vs. China arbitration case
ABSTRACT: The article highlights recent political events in the South China Sea region with regard to arbitral decision of The Hague
355
Tribunal on the claims of the Philippines against China. It describes the reaction of main participants of this maritime dispute and the leading powers to Tribunal decisions, changes in the regional political strategy of parties concerned. Main rulings of the Tribunal on how China's actions should be treated from legal point of view (based on UN Convention on the Law of the Sea) are considered. In conclusion some prognoses of further development for South China Sea situation are given.
KEYWORDS: PRC, the Philippines, USA, ASEAN, the South China Sea, arbitration, UN Convention on the Law of the Sea, international law, geopolitics, maritime features.
* Dikarev Andrei Dmitrievitch, PhD (History), leading researcher, Center for East Asia and SCO, Institute for International Studies (MGIMO-University), MFA of Russia, Moscow, Russia; E-mail: andreydikarev@yahoo.com
356
