CC BY
50
ПОЛИТИЧЕСКАЯ КОНКУРЕНЦИЯ В РОССИИ: ХРОНИКА
СНИЖЕНИЯ
Введение
Политическая конкуренция, получение от народа права на управление государством в результате открытых, равных и честных состязательных процедур, возможность граждан сменить власть, результаты деятельности которой их не устраивают, — ключевая особенность демократической политической системы. Напротив, политическая монополия — неравенство участников политического процесса, административный (а не выборный) принцип замещения государственных должностей, затрудненность или невозможность смены власти на выборах — особенность недемократического, авторитарного режима. К сожалению, большинство изменений российского законодательства за последние пять лет имеют четкую направленность на снижение (или превращение в формальность) политической конкуренции, и как следствие — на обеспечение несменяемости власти.
1. Избирательная контрреформа.
В течение 2002-2006 годов в избирательном законодательстве были проведены радикальные изменения, которые, по сути, превратили его из законодательства о гарантиях избирательных прав граждан в законодательство о гарантиях недобросовестной политической конкуренции, и могут быть охарактеризованы как «избирательная контрреформа».
В сентябре 2002 г. в Федеральный конституционный закон «О референдуме РФ» были внесены изменения, запрещающие проводить федеральные референдумы в последний год полномочий президента и Государственной Думы, а также запрещающие выступать с инициативой о проведении референдума во время общефедеральных избирательных кампаний. Тем самым, как нетрудно подсчитать (с учетом того, что от выдвижения инициативы до проведения референдума проходит, согласно закону, от шести до семи месяцев), запретный период составляет около половины каждого избирательного цикла, и возможности граждан и политических партий и общественных движений инициировать референдумы резко сужаются. Добавим, что в феврале 2007 г. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга были предложены изменения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», предусматривающие запрет
© Вишневский Б. Л., 2007
на выдвижение инициативы проведения референдума субъекта Федерации в период региональных избирательных кампаний. На данный момент (сентябрь 2007 г.) эти предложения еще не рассмотрены Государственной Думой.
В декабре 2004 г. в федеральный закон «Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» были внесены изменения, предусматривающие, что высшие должностные лица (президенты и губернаторы) субъектов Федерации «наделяются полномочиями» соответствующими региональными парламентами по представлению президента РФ. Одновременно закреплялся механизм, который позволяет президенту распускать законодательные органы в случае отклонения внесенной им кандидатуры губернатора (то есть, превращающий «наделение полномочиями» де-факто в назначение). Тем самым граждане лишаются возможности выбирать глав регионов, которые становятся полностью независимыми от населения. В свою очередь, у губернаторов остается единственный избиратель, с которым следует считаться — президент страны. В мае 2005 г. в Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы» вносятся изменения, предусматривающие проведение выборов исключительно по партийным спискам.
Тем самым граждане лишаются возможности выбирать депутатов по одномандатным округам, представляющих их территориальные интересы, а граждане, стремящиеся реализовать свое конституционное право на участие в управлении делами государства, но не состоящие при этом в политических партиях, лишаются такой возможности, или такая возможность для них существенно затрудняется. Формально партии обязывают рассматривать кандидатуры беспартийных граждан для включения в избирательные списки, но данная гарантия является абсолютно декларативной.
В июле 2005 г. в Федеральный закон «Об основных гарантиях...» вносится еще целый ряд изменений. Вводится запрет на создание избирательных блоков на выборах всех уровней — тем самым мелкие партии лишаются возможности объединиться и общими усилиями пройти в парламент, а избиратели этих партий серьезно ограничиваются в возможности быть представленными в законодательных органах. Снижается с 25% до 10% процент недостоверных подписей избирателей, при превышении которого партиям или кандидатам можно отказать в регистрации на выборах. В условиях, когда проверку подписей ведут встроенные в «вертикаль власти» избирательные комиссии и правоохранительные органы, это дает возможность легко «отсечь» от выборов любую неугодную партию. Вводятся ограничения на работу наблюдателей на выбо-
рах: до этого их могла направить любая общественная организация, теперь — только партии, зарегистрировавшие свои списки на выборах. Тем самым резко ограничиваются возможности для независимого контроля за выборами.
В июле 2006 г. в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав...» вносятся изменения, запрещающие политическим партиям выдвигать на выборах членов других партий. Таким образом, мелкие партии лишаются возможности объединять усилия, формально не создавая избирательные блоки (уже запрещенные ранее), но выдвигая своих кандидатов по какому-то одному «базовому» списку, как это происходило на выборах Московской городской Думы в декабре 2005 г., когда такой список был сформирован на основе «Яблока», но с участием представителей СПС, «Зеленой России» и партии «Солдатских матерей». Тем самым партийность гражданина, по сути, становится основанием для антиконституционного ограничения его пассивного избирательного права. Кроме этого, отменяется графа «против всех» на выборах всех уровней. Тем самым граждане лишаются возможности, голосуя «против всех», выразить недоверие всем допущенным к выборам кандидатам или партиям, и добиться новых выборов. До этого, если против всех голосовало большинство избирателей, выборы признавались несостоявшимися.
В декабре 2006 г. принимаются изменения к Федеральному закону «Об основных гарантиях.», отменяющие «порог явки» — ранее на выборы должны были прийти не менее 20% избирателей (для выборов Госдумы — 25%, для выборов президента — 50%), чтобы они были признаны состоявшимися. Тем самым избиратели лишаются последней возможности, голосуя «ногами», добиться новых выборов и выдвижения новых кандидатов.
Далее, этим же законом запрещается регистрация кандидатов, обвиненных в «экстремистской деятельности», в том числе — имеющих непогашенную судимость за указанные деяния, или административное наказание за изготовление и пропаганду нацистской символики. В условиях чрезвычайно расширительного толкования понятия «экстремизма» это создает дополнительные механизмы отстранения оппозиции от выборов. По сути, вводится внесудебное ограничение избирательных прав граждан: Конституция не позволяет ограничить избирательное право гражданина, объявленного «экстремистом» — для этого надо, чтобы он находился в местах лишения свободы по приговору суда.
Наконец, запрещается агитация в телеэфире одних кандидатов и партий против других кандидатов и партий. Тем самым дополнительно ограничивается политическая конкуренция: оппозиция лишается возможности проинформировать граждан об ошибках власти, а граждане лишаются права об этом узнать.
В июне 2007 г. в закон «О порядке формирования Совета Федерации» вносятся изменения, предусматривающие так называемый «ценз оседлости» для сенаторов: обязанность не менее чем 10-летнего проживания в представляемом регионе. При этом ограничения не имеют обратной силы, а в стаж «оседлости» засчитывается срок, проведенный на посту представителя данного региона в СФ. Таким образом, с одной стороны, практически не снижаются возможности «делегирования» в СФ политиков, не имеющих отношения к региону (что является традиционным в последние годы), с другой стороны — в очередной раз оказывается заблокированным предложение о переходе к выборности членов СФ.
2. Ограничение количества политических партий.
В декабре 2004 г. было внесено изменение в федеральный закон «О политических партиях»: минимальная численность партий была установлена в 50000 членов, при этом не менее чем в половине регионов ее отделения должны включать не менее 500 человек, а в остальных региональных отделениях должно быть не менее 250 человек. До этого условия были менее жесткими: партия могла существовать, имея в пять раз меньшую численность — 10000 членов, и не менее, чем по 100 членов партии в региональных отделениях в более, чем половине субъектов Федерации. По истечении года, который давался партиям, чтобы выполнить это требование, Росрегистрация провела ряд судебных процессов, на которых было ликвидировано 12 из 32 существовавших тогда политических партий. Среди них оказались РКРП, «Российская партия мира», Социал-демократическая партия России, партия «Свобода и народовластие», «Евразийский союз», «Народно-патриотическая партия России», Республиканская партия России, партия «Союз людей за образование и науку» (СЛОН), и другие. Еще три партии-
«нарушителя» закрылись сами.
Стоит отметить, что если ряд из перечисленных партий действительно имел проблемы с численностью, и были основания сомневаться в их реальном существовании, то касательно других партий, например Республиканской, таких оснований не было. В свою очередь, проверка Росрегистрации подтвердила необходимую численность у таких партий, как «Партия Мира и Единства», «Партия социальной справедливости» и «Партия возрождения России», о которых практически ничего не известно, и никакой реальной деятельности которых не наблюдается.
Конституционность положений закона о минимальной численности партий в 2007 г. была оспорена в Конституционном суде, который в жалобе отказал, сочтя вопрос не правовым, а политическим: Конституция ничего не говорит о численности партий, это прерогатива законодателя. Заметим, что вопрос о минимальной
численности партии представляется достаточно надуманным, и обосновать то или иное ограничение практически невозможно. Куда существеннее другое — чтобы партия имела отделения в значительной части регионов, постоянно участвовала в избирательных кампаниях, выдвигала кандидатов, получала поддержку избирателей. А если предъявить завышенные требования к числу членов партии — очень скоро мы получим систему, при которой в стране будет только «партия власти» (для нее-то обеспечение нужной численности — не проблема), и те партии, которым власть позволит существовать для обеспечения видимости многопартийности в стране.
3. Неравные условия выборов.
Сам избирательный процесс, как отмечалось автором (Вишневский, 2006, с. 274), по действующему законодательству на всех этапах построен так, что создает заведомые преимущества для партий, протежируемых властью, и заведомые трудности для оппозиционных партий. Так, организация выборов поручена избирательным комиссиям, механизм формирования которых (закрепленный в федеральном и региональном законодательстве) гарантирует их полную зависимость от исполнительной власти.
Формирование ЦИК (ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав.») таково, что треть комиссии прямо назначается президентом РФ, еще треть — Советом Федерации, половина которого (представители исполнительной власти регионов) контролируется президентом непосредственно, а большая часть второй половины (представители законодательной власти регионов) — через исполнительную власть. И даже если предположить, что Госдума будет стопроцентно оппозиционной, контроль президента за ЦИК гарантирован. Формирование избирательных комиссий регионов предусматривает, во-первых, назначение двух членов комиссии по представлению ЦИК, а во-вторых, паритетный принцип назначения остальных членов (половина назначается исполнительной властью, половина — представительной). Это обеспечивает «вертикальный» контроль за работой комиссий. Тот факт, что не менее половины членов комиссии представляют партии, имеющие фракции в Госдуме или в региональном парламенте, в свою очередь, обеспечивает консервацию существующей «партийной» расстановки сил, не давая оппозиции возможности участвовать в работе комиссии.
Процедура регистрации кандидатов и партийных списков (предусматривающая сбор подписей или внесение залога) организована так, что предоставляет значительные возможности для произвола избирательных комиссий, и для «отсечения» оппозиции от выборов еще на этом этапе. Избирательный залог ничто не мешает сделать недоступным для оппозиции, увеличив, как это было в Петер____________________________________________________________291
бурге, его размер (соответствующая величина была установлена в 90 млн рублей), а проверка подписей поручена избирательным комиссиям, которые привлекают для этого правоохранительные органы и экспертов, не несущих никакой ответственности за свои заключения. Более того, используется принцип «презумпции виновности» (как это было продемонстрировано на выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга): вместо того, чтобы комиссия, если она считает подписи избирателей недостоверными, доказывала это в суде, сама партия должна доказывать, что подписи подлинные. При этом доходит до абсурда, как это имело место на указанных выборах, когда Санкт-Петербургская избирательная комиссия, а затем и ЦИК отказывались признавать достоверными подписи даже тех избирателей, которые лично являлись в комиссию, чтобы это подтвердить.
Предвыборная агитация организована так, что «партия власти», контролирующая СМИ, может практически монополизировать информационное пространство. Законодательство не предусматривает санкций для кандидатов и партий, которые будут пользоваться информационным преимуществом в СМИ при поддержке «административного ресурса» (если только не будет доказано, что при этом превышен предельный размер избирательного фонда, но соответствующие сюжеты и статьи оплачиваются, как правило, иным путем).
Контроль за законностью проведения выборов поручен избирательным комиссиям, милиции и прокуратуре. Но все эти органы подчинены исполнительной власти, а потому имеют все возможности для «избирательного» применения закона, то есть они могут не реагировать на нарушения со стороны протежируемых властью кандидатов и партий, и одновременно — находить несуществующие нарушения у оппозиции. При этом, как показывает практика, попытки кандидатов и партий, не имеющих «административного ресурса», заставить указанные органы выполнять свои обязанности, оказываются, как правило, безрезультатными.
Итак, сколь очевидны ни были бы нарушения — ничто не обязывает избирательную комиссию применить санкции к тем, кто подкупает избирателей. Ничто не обязывает прокуратуру привлечь к ответственности чиновника, незаконно агитирующего за «нужного» кандидата. Ничто не обязывает милицию задержать распространителей фальшивых листовок или провести поиск «подпольной» типографии, где они печатаются. Наконец, ничто не обязывает суд принять решение о наказании нарушителей. Причина коренится в том, что статус всех перечисленных органов хорошо описывается простой формулой: они все могут, но ничего не обязаны. Потому что все они не несут никакой ответственности за «избирательное» применение закона.
4. Ограничение публичных акций.
В описанной выше ситуации, когда политическая активность граждан на выборах искусственно ограничивается, и, следовательно, выборы не ведут к формированию органов публичной власти, отражающих мнение и интересы граждан, единственным доступным для них способом влияния на власть остаются публичные акции. Но и здесь вводятся достаточно жесткие ограничения.
Конституция РФ (статья 31) предоставляет гражданам право на шествия, митинги, собрания, демонстрации и пикетирование. Однако федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» существенно ограничивает это право. Во-первых, закон запрещает проведение публичных акций на территориях, «непосредственно прилегающих к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами». Остается неясным, где же граждане должны выражать свое мнение о деятельности президента или о ходе и результатах судебных процессов. Во-вторых, хотя, согласно п. 7 ст. 2 этого закона, организатор публичного мероприятия и не испрашивает у органа исполнительной власти или местного самоуправления разрешения на его проведение, а лишь информирует о своих намерениях (а ч. 1 ст. 10 того же закона предусматривает право организатора публичного мероприятия на информирование граждан о месте, времени и целях его проведения с момента подачи уведомления об этом), п. 5 ст. 5 указанного закона гласит: «Организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления не было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия». Это означает, что орган власти или МСУ может предложить организаторам публичной акции провести ее или в другом месте, или в другое время, и от этого предложения невозможно отказаться: в случае отказа акция объявляется «несогласованной», а, значит, незаконной.
На это обстоятельство (неоднократно упомянутое автором настоящей статьи в различных СМИ) указывается и в специальном докладе Уполномоченного по правам человека в РФ В. П. Лукина от 26 июня 2007 г. «О соблюдении в РФ конституционного права на мирные собрания» (Лукин, 2007, с. 4), где отмечено, что «наличие в законе этого положения чревато тем, что любые разногласия, возникающие между органами власти и организаторами публичного мероприятия относительно места и времени его проведения, будут решаться в пользу первых».
Соответственно, все участники «несогласованной» акции и тем более организаторы автоматически оказываются «нарушителями», могут быть задержаны и оштрафованы. Что многократно подтвер-
ждено практикой. Так, на протяжении 2005-2007 годов в Санкт-Петербурге органы исполнительной власти города во многих случаях отказывали в согласовании публичных акций оппозиции под надуманными предлогами. Ремонт фасада Мариинского дворца или угроза обрушения Синего моста (!) через Мойку использовались как предлог для отказа в согласовании митингов и пикетов у здания Законодательного Собрания, создание помех для прохода чиновников в здание городской администрации — как предлог для отказа в согласовании митингов у Смольного (даже тогда, когда митинги планировались на выходной день), ремонт фасадов домов на пути следования — как предлог для отказа в согласовании шествий, помехи для прохода граждан по Невскому проспекту — как предлог для отказов в согласовании пикетов и митингов на углу Невского проспекта и Малой Конюшенной улицы, и так далее.
При этом администрацией выдвигались заведомо неприемлемые и противоречащие духу закона требования, когда, например, планировалось пикетирование конкретных учреждений — телерадиокомпании «Петербург» в знак протеста против его информационной политики, или Законодательного Собрания с требованием принятия или отклонения определенных законов, — администрация предлагала перенести пикеты в места, не связанные с данными учреждениями (соответственно, к корпункту НТВ-Петербург и на Пионерскую площадь).
При проведении соответствующих акций без согласования их организаторы, как правило, или задерживались милицией, или составлялись протоколы об административных правонарушениях. Впрочем, следует отметить, что практически все судебные процессы впоследствии завершились признанием отсутствия правонарушения со стороны организаторов акций.
Особняком стоит ситуация с «Маршами несогласных» в марте-апреле 2007 г., когда администрация отказывалась согласовывать их проведение и требовала одновременного изменения и формата акции, и маршрута шествия (например, предлагала отказаться от шествия, ограничившись только митингом). Но даже и после вынужденного выполнения этих требований, после «Марша» 15 апреля сотрудники правоохранительных органов избили множество участников акции, мирно расходившихся по домам (что многократно описано в петербургских и федеральных СМИ).
Ситуация в других городах России, насколько известно автору статьи, практически не отличается от петербургской. Особенно жесткие ограничения накладываются в Москве, где администрация отказывает в согласовании практически всех шествий.
Аналогичные выводы делаются и в упомянутом выше специальном докладе Уполномоченного по правам человека в РФ (см.: Лукин, 2007, с. 12), где отмечено, что «сложился и действует беско-
нечно широкий спектр объяснений невозможности (нежелательности) проведения публичного мероприятия именно в том месте и в то время, о которых уведомляют его организаторы. Лишь немногие из этих объяснений убедительны и понятны. Большинство же, напротив, искусственны, а то и просто анекдотичны». При всем описанном лояльные власти партии и движения («Единая Россия», «Наши», «Молодая гвардия» и другие) практически беспрепятственно получают согласования для проведения своих массовых акций.
Таким образом, сложилась практика создания непреодолимых трудностей для реализации конституционных прав граждан на проведение публичных акций, порядок проведения которых де-факто превращен из уведомительного в разрешительный, а решения во многих случаях принимаются исходя из политических соображений — отношения властей к организаторам конкретной акции и выдвигаемым ими лозунгам.
Заключение.
Все описанное выше существует в ситуации, когда правящая партия «Единая Россия» имеет на своей стороне подавляющее парламентское большинство и неограниченную возможность менять федеральное законодательство, подстраивая его под свои интересы, главный из которых, очевидно, заключается в сохранении правящего положения. Наличие у этой же партии большинства практически во всех (за редкими исключениями) законодательных органах субъектов Федерации и членство в ней же подавляющего большинства высших должностных лиц регионов создает в стране ситуацию политического монополизма, воспроизводящегося (и имеющего тенденции к усилению) на всех уровнях. Представляется, что такую ситуацию нельзя назвать нормальной.
Литература
Вишневский Б. Л. Факторы снижения политической конкуренции на выборах. // Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов. Материалы международной конференции. Под ред. А. В. Иванченко и А. Е. Любарева. М., Аспент пресс, 2006 г.
Лукин В. П. О соблюдении в Российской Федерации конституционного права на мирные собрания. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Москва, 27.06.2007 г. // www.ombudsman.gov.ru/doc/a-sp_doclad.shtml
