CC BY
22АНАЛИТИКА
УДК 327
С. МИТРАХОВИЧ,
преподаватель Финансового университета при Правительстве РФ, ведущий эксперт Фонда национальной энергетической безопасности SPIN-код: 6679-3103 E-mail: stasmitr@mail.ru
S. MITRAKHOVICH,
Lecturer at the Financial University under the Government of the Russian Federation,
leading expert of the National Energy Security Fund
Ключевые слова:
российско-европейские отношения, энергетическая политика.
Keywords:
Russia-Europe relations, energy politics.
ПОЛИТИЧЕСКАЯ БОРЬБА ЗА ПРОДВИЖЕНИЕ ПРОЕКТА «СЕВЕРНЫЙ ПОТОК - 2» -ЧАСТЬ ОТНОШЕНИЯ РОССИИ С ЕВРОСОЮЗОМ
По мере строительства инициированных Россией газопроводов в обход Украины («Северный поток — 2» (СП-2), «Турецкий поток») политическое сопротивление им только возрастает. Часть противников этих проектов уже «смирились с неизбежным», и в 2018 г. всё чаще стали звучать прогнозы и оценки на будущее, которые базируются на вводе обходных газопроводов как на аксиоме.
Однако другие игроки не сдаются и наращивают давление. В их числе США. Американские послы в странах ЕС стабильно публикуют статьи, заявления, делают призывы о необходимости срочно остановить, затормозить или осложнить реализацию проектов «Северный поток — 2»
и «Турецкий поток». О последнем проекте с конца 2018 г. начал активнее говорить госдепартамент США, ранее внимание на этой теме не фокусировавший.
Политические оппоненты и сторонники проекта «Северный поток - 2»
Часть протеста против обходных газопроводов — или хотя бы недовольства на данную тему — это не только выпады против России или попытки проявлять лояльность к США, но ещё и инструмент оппонентов политики Германии внутри ЕС. Её не любят за попытку подмять под себя финансовую политику ЕС, за навязывание политики экономии и «жизни по средствам» (austerity) вместо наращивания дефицитов и занижения процентных ставок и т. д. В странах на периферии ЕС давно уже распространены карикатуры, где нынешняя Германия и её лидеры изображаются как неозавоеватели, строители «четвёртого рейха». Многие страны устроил бы статус ЕС как де-факто протектората США, и они могли бы получать указания из Вашингтона, а не из Брюсселя (это справедливо для Польши, Румынии, Прибалтики), а заодно и какие-то субсидии, в том числе для покупок СПГ. Некоторые американские политики открыто предлагают подобные схемы, но в итоге они всё равно не решат задачу по кардинальному снижению зависимости проамериканских стран ЕС от российского газа1.
Все ключевые игроки западной элиты понимают, что Германии проект газопровода СП-2 выгоден, и она его вынуждена защищать даже в ущерб общей западной риторике против России, т. е. в ущерб своей репутации в глазах Запада. Соответственно у всех недовольных в отношении германского лидерства в ЕС появляется возможность оказать давление на Берлин негативными выпадами в отношении СП-2. Но фундаментально ссориться с Берлином всё же опасно, поэтому такая тактика возможна лишь до определённых границ. Крупнейшая экономика и основной донор европейского бюджета становится особенно значимой в период выхода Великобритании из ЕС, что означает неизбежный стресс для европейского проекта. Коллективная борьба против Германии может создать дополнительные и очевидные трудности.
Многие элитные группы в странах Северной Европы традиционно скептически относятся к России при В. В. Путине и её газопроводным проектам. Отсюда и недовольство Дании относительно выдачи разрешения на строительство СП-2 в своих водах, и позиция, например, многих депутатов парламента Швеции.
1 Митрахович С. П. Капля в море. Можно ли победить российский газ в Европе за 1 млрд долл. // URL: https://www.forbes.ru/biznes/368263-kaplya-v-more-mozhno-li-pobedit-rossiyskiy-gaz-v-evrope-za-1-mlrd
Так, в Швеции в начале сентября 2018 г. был проведён опрос среди депутатов парламента, и большинство опрошенных высказались резко против проекта СП-2. Но надо понимать контекст этих выступлений.
Во-первых, исполнительная власть Швеции уже дала все разрешения и для пересмотра внутреннего законодательства потребуется время, как и на отзыв формального разрешения. К тому времени стройка уже может дойти и до более продвинутой стадии. Посол Швеции в России П. Эриксон в интервью заявил, что у Швеции нет возможности остановить «Северный поток — 2». Он не проходит в её территориальных водах, и поэтому позиция шведских партий ничего не изменит. Посол отметил, что его страна могла лишь осудить проект в случае экологических угроз — но «Газпром» сумел доказать, что их нет.
Во-вторых, тот факт, что в своё время законодательство Швеции не было изменено, показывает, что в стране есть влиятельное лобби из числа промышленников, ориентированных на Германию и не желающих ссориться с немцами. Это лобби имеет силу, в том числе, и в парламенте. Поэтому одно дело — голосовать, а другое — позволить себе публичные и ни к чему не обязывающие высказывания вроде необходимости «блокировать поставки российского газа».
В-третьих, нужно учитывать медийный контекст данных заявлений. Политиков просто опросили перед выборами по радио, многие из них явно вообще не интересуются энергетикой или отношениями с Россией и ориентируются на простейшие шаблоны практически обывательского уровня, которые и использовали в ответе журналистам. От заявлений по радио до масштабного политического проекта по изменению законодательства, когда нужно ещё перебороть промышленных пронемецких лоббистов, это — большая дистанция.
В-четвёртых, планы работы через изменение права ЕС тоже очень сомнительны. И без позиции шведских депутатов Еврокомиссия (ЕК) давно пытается распространить газовую директиву ЕС на морские газопроводы, идущие из третьих стран в Европу. Без согласия Совета ЕС решить этот вопрос нельзя, а в нём сильны позиции Германии. Поэтому получается замкнутый круг.
Заявления «мейнстримных» шведских депутатов можно объяснить и фактором выборов. Прогнозы давали хорошие результаты евроскептиче-ской партии «Шведские демократы», поэтому «проЕСовский мейнстрим» и хотел максимально отстраниться от этой партии, в том числе за счёт обвинений в адрес России. «Шведские демократы» действительно выступили очень неплохо, заняв третье место с 17,6% голосов. СМИ тут же написали про «очередную победу Путина в Европе», и если убрать пафос прессы на тему «путинизм наступает», то в принципе, оценки верные. И с учётом результатов «Шведских демократов» для парламента пересмотреть шведское
национальное право и задним числом заблокировать СП-2 будет сложно. По крайней мере, времени может не хватить.
Скорее всего, по схеме умеренного недовольства пошёл и Париж в лице президента Э. Макрона в начале 2019 г. Французский лидер считает, что он не менее значимый лидер либеральной глобалистской элиты, чем А. Мер-кель, и хочет для себя больших полномочий — тем более когда Берлин, наконец, готов ужесточить собственную миграционную политику*.
Роль институтов ЕС в регулировании строительства и функционирования газопроводов
Желая высказать недовольство в отношении Германии и одновременно послать негативный знак в адрес России, Макрон отказался в начале 2019 г. ехать на конференцию по безопасности в Мюнхен. Даже если решение было принято заранее, объявление о нём произошло очень «ко времени» текущего состояния и задач французской дипломатии.
Но самое главное — у официального Парижа возникло намерение поменять свою позицию относительно реформы газовой директивы ЕС. Франция решила поддержать её распространение на газопроводы, идущие из третьих стран в ЕС. Фактически это означает применение норм Третьего энергопакета к подобным газопроводам. Тогда СП-2, вполне возможно, подвергнется таким же ограничениям, которые были введены в отношении OPAL на несколько лет.
Третий энергопакет создавался как инструмент в предоставлении потребителям права свободно выбирать поставщиков энергоресурсов и для противодействия эффектам монополий в газовом бизнесе, но на деле тот же опыт дискриминации OPAL показал при выведении из-под антимонопольного регулирования проектов Южного газового коридора, что антимонопольное право само может быть политическим инструментом против неугодных поставщиков.
В выражении своего недовольства против СП-2 Париж довольно быстро сдал назад, но лишь отчасти. По итогам обсуждения данного вопроса в Комитете постоянных представителей** Совета ЕС (8 февраля 2019 г.) был
* У Макрона явно имеются претензии к российским медиа вроде RT и Sputnik, которые активно и с симпатией освещали протесты во Франции, в том числе протесты «жёлтых жилетов». Кроме того, имеющие репутацию «пророссийских» итальянские вице-премьеры М. Саль-вини и Д. Майо (представители оппонирующих партий «Лига» и «Движение пяти звёзд») публично поддержали акции «жёлтых жилетов». Франции даже пришлось отзывать посла из Италии. Нужно отметить, что Сальвини по итогам выборов в Европарламент надеется создать полноценную фракцию евроскептиков из делегатов «Лиги» и сходных по взглядам сил из иных стран ЕС. А это значит, что новый состав Еврокомиссии (назначается Европарламентом) может оказаться и более восприимчивым к российским аргументам по газовой политике.
** Комитет постоянных представителей — это главный вспомогательный орган Совета ЕС. Данный орган сокращённо обозначается аббревиатурой Coreper от его названия на французском языке (Comite des representantspermanents).
достигнут компромисс, который можно трактовать по-разному, но скорее всё же в пользу СП-2.
Газовая директива, согласно предварительным договорённостям начала 2019 г., действительно будет изменена, и антимонопольное право ЕС будет распространено на трансграничные газопроводы из иных стран. Таким образом в праве ЕС вместо формулировки «газопроводы, проходящие по территории и морскому шельфу Евросоюза», будет записано «по территории и морской экономической зоне государств Евросоюза». У государств ЕС (в отличие от Евросоюза как международной организации) имеется экономическая морская зона в 200 миль. Но право исключения из антимонопольных ограничений будет предоставлено той стране ЕС, на территорию которой приходит труба из третьих стран, т. е. для СП-2 именно Германия сможет выдать подобное разрешение—но по согласованию с ЕК, что принципиально важно. Формат этого согласования ещё предстоит создать, причём не исключено, что он может быть ещё неоднократно пересмотрен постфактум.
Реформы антимонопольного права ЕС можно рассматривать как длительный процесс, а не как результат, который на деле оказывается временным и промежуточным. Процедурное право институтов ЕС довольно сложно, и в целом право ЕС находится в стадии становления. В любом случае, без согласия Совета ЕС Европарламент и Еврокомиссия свою версию изменения права Евросоюза, направленную именно против СП-2, не реализуют. Ранее в течение долгого времени Совет ЕС неоднократно отвергал практически все аргументы ЕК и инициативы Европарламента, направленные против СП-2.
И ЕК, и Совет ЕС являются институтами Евросоюза, при этом по ключевым вопросам, наиболее важным стратегически сюжетам (санкции или принципиально значимым проектам вроде «Северного потока — 2») роль Совета ЕС важнее. Дело в том, что ЕС можно условно уподобить специфической парламентской республике. В ней есть слабый коллективный президент —институт под названием Европейский совет. Возглавляет этот институт по состоянию на начало 2019 г. экс-премьер Польши Д. Туск, он делает в основном церемониальные заявления.
Журналисты и политики вне Евросоюза постоянно путают Европейский совет и Совет ЕС, а также путают указанные институты ЕС с международной организацией под названием Совет Европы.
Европейская комиссия — это правительство Европейского союза, её роль можно сравнить с ролью правительства в парламентской республике. Соответственно, главный лидер в парламентской республике — глава правительства (в ЕС на начало 2019 г. это Ж. К. Юнкер). ЕК имеет большие полномочия, может вести антимонопольные расследования, давать или не давать согласования работы важной инфраструктуры и т. д.
Отличной новостью для «Газпрома» является и официальное прекращение антимонопольного расследования Еврокомиссии против концерна. Слухи о прекращении этого дела ходили давно, к концу весны 2018 г. они окончательно реализовались. Расследование закрыто без всяких штрафов в отношении «Газпрома», а уступки, на которые пошёл концерн, были известны ещё давно и кардинально его положение на европейском рынке не ухудшают. Они заключаются в разрешении реэкспорта и послаблений по принципу «бери или плати». Также должен быть разрешён виртуальный своп (например, чтобы прибалтийские компании могли покупать газ в Польше, хотя между ними пока нет физического интерконнектора), но за него покупатели должны будут заплатить «Газпрому». По сути, все эти требования в большей степени уже реализованы. Получается, что громкое дело, начавшееся ещё в 2012 г. и проходившее с обысками в дочках «Газпрома» и даже в компаниях из числа его европейских партнёров, было не способно кардинально подорвать позиции российского газа в Европе. Хотя определённое укрепление своих позиций в переговорах с «Газпромом» и в будущих контрактах страны Центральной и Восточной Европы получили.
Совет Евросоюза в ряде вопросов важнее, чем ЕК, так как он представляет собой коллективную волю стран, образующих ЕС. Совет ЕС — часть законодательной власти Европейского союза, в него входят представители всех стран-членов на уровне министров, принимающих ключевые решения2, поэтому его иногда называют также «Совет министров». Без Совета Евросоюза нельзя создать законодательство ЕС, а без этого законодательства у ЕК будут связаны руки, как в случае с «Северным потоком — 2».
В Совете ЕС по принципиальным вопросам (вроде санкций против России) необходимо формальное согласие всех стран-членов, либо, как в случае с распространением антимонопольных норм на СП-2, заблокировать изменение норм могли бы всего четыре страны.
Совет ЕС решил, что переговоры по «Северному потоку—2» не могут быть исключительной компетенцией ЕС, это сфера смешанной компетенции ЕС и входящей в него страны, в данном случае Германии, т. е. ЕК не сможет единолично решать данный вопрос. Но, по работе будущих ответвлений от «Северного потока — 2», по работе, например, перспективного газопровода Eugal ЕК вполне может создавать проблемы уже сейчас, многострадальная судьба OPAL является тому ярким доказательством. Но даже итоговые решения по OPAL показывают, что если Германия как страна чего-то действительно хочет, Еврокомиссия во многом оказывается бессильной.
С другой стороны, Германия сама хочет влиять на другие страны, вроде Греции или Испании, через ЕК. А значит, вопросы дальнейшего распреде-
2 Европейский союз: история, институты, политика. По ред. Н. Ю. Кавешников, Ю. А. Матвеевский; МГИМО МИД России. М.: Аспект Пресс. 2018. С. 209-220.
ления полномочий внутри ЕС ещё будут продолжаться. Вероятно будут попытки интерпретировать нормы Лиссабонского договора о функционировании Евросоюза, тем более когда начнётся имплементация национальными правительствами новых норм права ЕС.
Важно отметить, что у Берлина есть несколько очевидных союзников в Совете ЕС по вопросу СП-2: Австрия, Нидерланды, Венгрия, с высокой степенью вероятности Чехия и Кипр. Как прогнозируют специалисты по европейской интеграции, после Brexit, если он реализуется, роль периферии Евросоюза, вероятнее всего, окончательно трансформируется в страны «второго сорта», в «провинцию»3. В таком случае, спорить с Германией в институтах ЕС условному «польско-прибалтийскому» блоку, в том числе по газопроводной политике, будет ещё сложнее.
Французский протест, даже если бы развернулся здесь в полную силу, во многом дискредитировал бы Германию, но гарантированную победу Парижа в Совете ЕС не обеспечил бы. Если бы Макрон не снизил ставки в последний момент, то скорее всего он проиграл бы сам. Макрону неизбежно пришлось бы учитывать и мнение французского бизнеса, в том числе и Engie, кредитующей и заинтересованной в СП-2. Не говоря уже об иных работающих в России или с Россией компаниях от Total до Societe Generale, отношение к которым В. В. Путина могло бы поменяться.
Кроме того, демарш Франции даже в случае успеха вовсе не означал бы остановки «Северного потока — 2». Если распространить Третий энергопакет на данный газопровод, то это лишь технически осложнит работу «Газпрома». Быть собственником трубы европейское право ему не запрещает — нужно лишь создать формально независимого оператора. Компания получила бы право только на половину объёмов, но на вторую половину достаточно было бы объявить аукционы, в которых никто кроме «Газпрома» просто бы не участвовал по понятным причинам.
Конечно, «Газпром» помнит негативный опыт OPAL. Но, во-первых, в итоге «Газпром» доказал свою правоту в судах и теперь может использовать OPAL на полную мощность, а во-вторых, такие проблемы гораздо проще создать для продлевающих СП-2 сухопутных газопроводов, например, для проекта Eugal. Для европейских оппонентов СП-2 это гораздо более простой путь, не требующий спорных решений на грани нарушения международного морского права (всё же намерение распространить нормы европейского права на экономическую зону стран ЕС подменят собой действия Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.).
Фундаментальные характеристики европейского газового рынка тоже пока на российской стороне, и это помогает Москве. Энергетический тех-
3 Кавешников Н. Ю. Институционально-политическое развитие ЕС: кризис и варианты трансформации // Мировая экономика и международные отношения. № 5. 2017. С. 21.
нологический переход на ВИЭ всё же требует ещё много времени, серьёзных дополнительных научно-инженерных инноваций по системам промышленного хранения энергии и огромных финансовых затрат, а отказ от угля (по крайней мере, от старых угольных станций) и атома во многих странах ЕС, и особенно в Германии, является реальностью уже в обозримом будущем.
Германия официально объявила о планах прекратить использовать уголь в своей экономике в 2038 г. (шахты в стране уже закрыты). Замещать атом и уголь придётся газом (пусть и как «переходным топливом», так как полный переход на ВИЭ возможен только через несколько десятилетий), да ещё и с учётом падающей внутренней добычи в ЕС. СПГ в большинстве случаев дороже газа трубопроводного на несколько десятков процентов, поэтому его использование ограничено. Решение Германии о выходе из угольной энергетики будет настоящим подарком для природного газа—ведь сегодня почти 40% в энергобалансе Германии приходится на каменный уголь и лигнит. Полагаться же на украинский транзит в силу совокупности связанных с ним проблем (политического конфликта Украины и России, недостаточности вложений в модернизацию устаревшего оборудования и т. п.)4 также не может быть рациональным решением на долгосрочную перспективу.
Заключение
При реализации проекта «Северный поток — 2» Россия и «Газпром» делали ставку не только на фундаментальный фактор его поддержки со стороны Германии и ещё ряда стран, но также значимых крупных компаний. Расчёт был ещё и на соответствие проекта не только международному праву, но и праву ЕС, что можно считать хоть и «поддерживающим» фактором, но всё же немаловажным. Однако, как и в случае с Данией, так и в случае с Ев-рокомиссией, Россия является заложником политизированной интерпретации права, которой современная Европа оказалась совершенно не чужда.
Первый важный «звонок» прозвенел ещё в связи с решениями Стокгольмского арбитража, очевидно диспаритетно трактовавшего обязанности по контракту российской и украинской стороны, в пользу которой «Газпром» должен заплатить ещё 2,56 млрд долл. Но в шведской системе правосудия «Газпром» хотя бы не имеет проблемы скованности во времени, не нужно спешить с апелляцией.
В случае же с Данией суды с правительством страны в международных инстанциях неизбежно займут продолжительные сроки — а тем временем
4 Юшков И. В. Конфликт «Газпрома» и «Нафтогаза»: экономические и политические аспекты // Постсоветский материк. Специальный выпуск. Геоэкономика энергетики. 2018. № 1. С. 82—91.
действующий транзитный контракт с Украиной истечёт уже скоро. Чем больше проблем у реализации обходных газопроводов — тем более жёсткой будет запросная позиция украинской стороны в новых переговорах о транзите.
Несмотря на то что Россия и «Газпром» могут подстроиться под текущую «букву» права ЕС, в том числе права антимонопольного, именно в руках самого Евросоюза находится возможность интерпретировать собственное право, а заодно и менять его. Россия взаимодействует с игроком, который со своей стороны может менять правила игры в процессе самой игры, поэтому от политики, т. е. борьбы за принятие стратегических решений, в вопросе «Северного потока — 2» никак не уйти. Вопрос в том, будут ли итоговые регулятивные (политические) решения позитивны для СП-2 и его сухопутных ответвлений или нет — во многом это определит дальнейшее развитие отношений России и Европейского союза.
Список литературы
Европейский союз: история, институты, политика. По ред. Н. Ю. Кавешников, Ю. А. Матвеевский; МГИМО МИД России. М.: Аспект Пресс. 2018. С. 209-220.
[Evropejskij soyuz: istoriya, instituty, politika. Po red. N. YU. Kaveshnikov, YU. A. Matveevskij; MGIMO MID Rossii. M.: Aspekt Press. 2018. S. 209-220]
Кавешников Н. Ю. Институционально-политическое развитие ЕС: кризис и варианты трансформации // Мировая экономика и международные отношения. 2017. № 5. С. 21.
[Kaveshnikov N. YU. Institucional'no-politicheskoe razvitie ES: krizis i varianty transformacii // Mirovaya ehkonomika i mezhdunarodnye otnosheniya. 2017. № 5. S. 21]
Митрахович С. П. Капля в море. Можно ли победить российский газ в Европе за 1 млрд долл. // URL: https://www.forbes.ru/biznes/368263kaplyavmore-mozhno-li-pobedit-rossiyskiy-gazvevrope-za1mlrd
[Mitrahovich S. P. Kaplya v more. Mozhno li pobedit' rossijskij gaz v Evrope za 1 mlrd doll. // URL: https://www.forbes.ru/biznes/368263kaplyavmore-mozhno-li-pobedit-rossiyskiy-gazvevrope-za1mlrd]
Юшков И. В. Конфликт «Газпрома» и «Нафтогаза»: экономические и политические аспекты // Постсоветский материк. Специальный выпуск. Геоэкономика энергетики. 2018. № 1. С. 82-91.
[ YUshkov I. V. Konflikt «Gazproma» i «Naftogaza»: ehkonomicheskie i politicheskie aspekty // Postsovetskij materik. Special'nyj vypusk. Geoehkonomika ehnergetiki. 2018. № 1. S. 82-91]
