CC BY
124Аграрное, земельное, экологическое право
ПОДЗЕМНЫЕ ВОДЫ: ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
КУДЕЛЬКИН Николай Сергеевич,
кандидат юридических наук,
старший научный сотрудник сектора эколого-правовых исследований Института государства и права Российской академии наук (ИГП РАН). E-mail: nkkix@inbox.ru
Краткая аннотация: в статье рассматриваются вопросы правового регулирования в области охраны и использования подземных вод. Проанализированы положения водного, горного законодательства, а также законодательства о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах, предлагается определение понятия «подземные воды», сделаны предложения по совершенствованию законодательства в данной сфере.
Abstract: the article deals with the issues of legal regulation in the field of protection and use of groundwater. The provisions of the water and mining legislation, as well as the legislation on natural curative resources, therapeutic and health resorts are analyzed, the definition of the concept of "groundwater" is suggested, proposals are made to improve legislation in this area.
Ключевые слова: подземные воды, водный объект, недра, недропользование, гидроминеральные ресурсы, охрана и использование подземных вод.
Keywords: groundwater, water body, subsoil, subsoil use, hydromineral resources, protection and use of groundwater.
Водную оболочку Земли — гидросферу — формируют подземные воды, атмосферная влага, ледники и поверхностные водоемы. Все воды гидросферы взаимосвязаны между собой и находятся в беспрерывном круговороте. Подземные воды — воды, содержащиеся в водо-вмещающих осадочных породах, слагающих верхний слой земной коры. В зависимости от окружающих условий, таких как: температура, давление, виды горных пород, - воды находятся в твердом, жидком или парообразном состоянии [1].
По данным государственного мониторинга состояния недр (ГМСН) прогнозные ресурсы подземных вод на территории России составляют 869055 тыс. м3/сут. (317 км3/ год). В целом по России обеспеченность прогнозными ресурсами подземных вод составляет - 6 м3/сут. на человека. При этом ряд субъектов РФ испытывает значительный дефицит воды, что обусловлено неравномерностью распределения ресурсов подземных вод. На территории России на 1 января 2015 г., по данным ГМСН, разведано 15054 месторождения (участка) подземных вод, из которых 10556 (70%) находится
в эксплуатации. Общее количество оцененных запасов подземных вод, пригодных для хозяйственно-питьевого, производственно-технического водоснабжения, орошения земель и обводнения пастбищ, составило 85826 тыс. м3/сут. [2].
Подземные воды, несомненно, являются одним из важнейших элементов природы, имеющим стратегическое значение, обеспечивающим жизнедеятельность населения, сельское хозяйство, промышленность. От качества подземных вод во многом зависит состояние окружающей среды.
Согласно российскому законодательству подземные воды относятся к ресурсам недр: так в соответствии с Преамбулой Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» [3] данный Закон регулирует отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр, использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, специфических минеральных ресурсов (рапы лиманов и озер, торфа, сапропеля и других), подземных вод, включая попутные воды (воды,
извлеченные из недр вместе с углеводородным сырьем), и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд.
В соответствии с пунктом 3 ст. 2.3 рассматриваемого Закона участки недр, содержащие подземные воды, которые используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности либо объектов сельскохозяйственного назначения, и объем добычи которых составляет не более 500 кубических метров в сутки, относятся к участкам недр местного значения. (О порядок отнесения участков недр к участкам недр федерального значения см.: ст. 2.1 Закона «О недрах»).
Согласно ст. 18 Закона «О недрах» участки недр местного значения предоставляются в пользование, в том числе для геологического изучения в целях поисков и оценки подземных вод, для добычи подземных вод или для геологического изучения в целях поисков и оценки подземных вод и их добычи.
Согласно ст. 10 указанного Закона участки недр предоставляются в пользование для добычи подземных вод - на срок до 25 лет.
Обратим внимание на то, что собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков имеют право использовать для собственных нужд, имеющиеся в границах земельных участков подземные воды. При этом подземные воды не должны числиться на государственном балансе, объем их извлечения должен составлять не более 100 кубических метров в сутки, осуществляться из водоносных горизонтов, не являющихся источниками централизованного водоснабжения и расположенных над водоносными горизонтами, являющимися источниками централизованного водоснабжения.
Под использованием подземных вод для собственных нужд понимается их использование собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами, арендаторами земельных участков для личных, бытовых и иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд.
Подземные воды, имеющиеся в грани-
цах земельного участка и используемые собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами, арендаторами земельных участков для личных, бытовых и иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд, не могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому (ст. 19 Закона «О недрах»).
Таким образом, Государство разрешает свободное, безвозмездное использование природного ресурса, находящегося в государственной собственности, но при этом накладывается ряд ограничений, направленных, в первую очередь, на охрану окружающей среды от возможных негативных последствий такой деятельности, а также на предотвращение истощения природного ресурса (в рассматриваемом случае - подземных вод) и сохранения его для последующих поколений.
Данные нормы Закона «О недрах» перекликаются с положениями Конституции Российской Федерации [4], содержащимися в статьях 9, 36, 42, 58.
Отметим тот факт, что довольно часто собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков, злоупотребляют своим правом, осуществляя добычу подземных вод с нарушением рассмотренных выше требований (добыча из источников централизованного водоснабжения и т.п.). Так, по словам министра экологии и природопользования Московской области Александра Когана: «В Московской области остро стоит вопрос лицензирования подземных вод. Бесконтрольная добыча воды ведет к истощению запасов, несоблюдению правил пользования источниками воды, загрязнению подземных вод» [5].
По нашему мнению, решению данной проблемы могут помочь такие средства, как экологический мониторинг и учет источников, используемых для целей питьевого водоснабжения и обеспечения хозяйственных нужд (колодцы, скважины, родники). Такие меры поспособствуют выявлению, пресечению и предупреждению нарушений законодательства в данной сфере, а, следовательно, охране как подземных вод, так и природной среды в целом.
В свою очередь, согласно пункту 3 ст. 1
ВК РФ [6] подземные воды, которые находятся в водных объектах и используются или могут быть использованы, - относятся к водным ресурсам. Таким образом, Водный Кодекс не дает определения понятию «подземные воды», а относит их к водным ресурсам посредством установления ряда критериев: месту нахождения и возможности использования.
С учетом положений горного законодательства, а также естественнонаучных понятий, предлагается следующие определение подземных вод: «Подземные воды - это воды, находящиеся в толще земной коры ниже дневной поверхности или дна водоемов и водотоков в любом агрегатном состоянии (жидком, твердом, газообразном), а также их выходы на земную поверхность или в поверхностные водные объекты».
Согласно части 5 ст. 5 ВК РФ к подземным водным объектам относятся бассейны подземных вод и водоносные горизонты. При этом в ВК РФ не содержится определения понятий «бассейн подземных вод», «водоносный горизонт». В естественных науках под бассейном подземных вод (гидрогеологический бассейн) понимается — элемент подземной гидросферы, выделенный по положению геолого-структурных границ различного типа и порядка, гидродинамических границ (водоразделов) потоков подземных вод на основе единства их формирования и распространения ресурсов (запасов) [7]. Под водоносным горизонтом понимается — однородные или близкие по фаци-ально-литологическому составу и гидрогеологическим свойствам пласты водопроницаемых горных пород, пустоты (поры, трещины) которых заполнены гравитационными водами [8].
Классификация водоносных горизонтов утверждена Приказом Минприроды России от 27 декабря 2016 № 679 [9]. Согласно данному постановлению водоносные горизонты классифицируются по порядку расположения сверху вниз по разрезу от земной поверхности на: первый водоносный горизонт; второй водоносный горизонт; иные (третий и более глубокие, следующие по порядку) водоносные горизонты.
По наличию или отсутствию гидравлической связи с поверхностными водными объектами - на: имеющие гидравлическую связь с
поверхностными водными объектами; не имеющие гидравлической связи с поверхностными водными объектами.
По возможности использования водоносных горизонтов в качестве источников централизованного водоснабжения классифицируются на: используемые в качестве источников централизованного водоснабжения; не используемые в качестве источников централизованного водоснабжения.
Отметим, что в Водном кодексе Российской Федерации от 16 ноября 1995 № 167-ФЗ [10] в ст. 17 содержались определения данных понятий.
Под водоносным горизонтом понимались воды, сосредоточенные в трещинах и пустотах горных пород и находящиеся в гидравлической связи.
Бассейн подземных вод определялся как совокупность водоносных горизонтов, расположенных в недрах. Также в рассматриваемой статье давались определения понятиям «месторождение подземных вод», «естественный выход подземных вод».
Важным моментом являлось и то, что естественные выходы подземных вод (которые определялись в ВК 1995 г. как выход подземных вод на суше или под водой) относились к подземным водным объектам. В настоящее время природные выходы подземных вод (родники, гейзеры) согласно п. 5 ч. 2 ст. 5 ВК РФ относятся к поверхностным водным объектам. Что на наш взгляд является некорректным, так как выходы ресурсов недр на поверхность должны относиться к недрам, следовательно, природные выходы подземных вод следует по своей сути относить к подземным водным объектам (для целей настоящей статьи естественные выходы подземных вод будут рассматриваться как подземные водные объекты).
В случае если выход подземных вод будет отнесен к природным лечебным ресурсам, то на него будет распространяться действие законодательства Российской Федерации о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.
Согласно ст. 1 Федерального закона от 23 февраля 1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных
местностях и курортах [11]», природные лечебные ресурсы - это минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха.
Природные лечебные ресурсы являются государственной собственностью (ч.1 ст. 9 Федерального закона от 23 февраля 1995 № 26-ФЗ). При этом природные лечебные ресурсы могут предоставляться юридическим и физическим лицам для лечения и профилактики заболеваний, а также в целях отдыха. Минеральные воды могут использоваться также для промышленного розлива. Таким образом, извлеченные из недр минеральные воды могут выступать в качестве объекта предпринимательской деятельности (о предпринимательской деятельности, связанной с использованием природных ресурсов см. подробнее: [12]).
Согласно ч. 1 ст. 11 указанного Закона, месторождения минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов разрабатываются в соответствии с лицензией. На курортах, в курортных регионах (районах) разработка природных лечебных ресурсов осуществляется специализированными гидрогеологическими предприятиями и организациями, имеющими лицензии на этот вид деятельности.
В качестве примера можно назвать курортный регион Кавказские Минеральные Воды, который расположен в Ставропольском крае и включает в себя крупные и известные в стране курорты. По разнообразию минеральных вод региону нет равных не только в России, но и во всем мире. В отношении минеральных вод, прежде всего следует выделить четыре крупных месторождения углекислых вод — Кисловодское, Ессентукское, Пятигорское и Железноводское [13].
Одним из важнейших аспектов правового регулирования в данной сфере, направленного на обеспечение благополучия и здоровья граждан, национальной безопасности и сохранение окружающей среды, является охрана подземных вод. Ее основы установлены ст. 59 ВК РФ. В соответствии с указанным положением Закона физические и юридические лица,
деятельность которых оказывает или может оказать негативное воздействие на состояние подземных водных объектов, обязаны принимать меры по предотвращению загрязнения, засорения подземных водных объектов и истощения вод, а также соблюдать установленные нормативы допустимого воздействия на подземные водные объекты.
Также на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не допускается размещать объекты размещения отходов производства и потребления, кладбища, скотомогильники и иные объекты, оказывающие негативное воздействие на состояние подземных вод. Использование сточных вод для орошения и удобрения земель может осуществляться только в соответствии с санитарным законодательством.
Если при использовании недр происходит вскрытие водоносных горизонтов, то необходимо принять меры по охране подземных водных объектов.
При проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных водных объектов, должны быть предусмотрены меры по предотвращению негативного воздействия таких сооружений на поверхностные водные объекты и другие объекты окружающей среды.
Поскольку подземные воды относятся к ресурсам недр, то на них распространяются требования по рациональному использованию и охране недр, которые содержаться в ст. 23 «Закона о недрах». Напрямую подземным водам посвящен пункт 11 данной статьи, гласящий о необходимости предотвращения размещения отходов производства и потребления на водосборных площадях подземных водных объектов и в местах залегания подземных вод, которые используются для целей питьевого водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности, либо объектов сельскохозяйственного назначения или резервирование которых осуществлено в качестве источников питьевого водоснабжения.
Непосредственно «Правила охраны
подземных водных объектов» утверждены постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2016 № 94 [14]. Данные Правила устанавливают порядок осуществления мероприятий по охране подземных водных объектов.
Согласно пункту 2 Правил охрана подземных водных объектов осуществляется путем проведения мероприятий по предупреждению загрязнения, засорения подземных водных объектов, истощения их запасов, а также ликвидации последствий указанных процессов.
Пункт 3 Правил содержит перечень видов деятельности, при которых осуществляется охрана подземных вод. Всего указано 7 видов такой деятельности, в том числе: геологическое изучение недр, сопровождаемое проведением горных работ, включая бурение скважин; осуществление хозяйственной и иной деятельности, которая связана с размещением, проектированием, строительством, реконструкцией, вводом в эксплуатацию, эксплуатацией, консервацией и ликвидацией зданий, строений, сооружений и иных объектов, которая оказывает прямое или косвенное воздействие на подземные водные объекты и приводит или может привести к загрязнению и (или) истощению их запасов.
В Правилах рассматриваются вопросы геологического и гидрогеологического обеспечения охраны подземных вод, охраны подземных водных объектов при добыче подземных вод, охраны подземных водных объектов при подземном размещении отходов и стоков.
Гигиенические требования по предотвращению воздействия хозяйственной или иной деятельности на подземные воды, которое может привести к ограничению использования этих вод для питьевых, хозяйственно -бытовых и лечебных целей, а также оказывать влияние на здоровье населения, в первую очередь установлены в Санитарных правилах - СП 2.1.5.1059-01, введенных в действие Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 июля 2001г. № 19 [15].
Указанные правила обязательны для соблюдения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, гражданами, деятельность которых связана с проектированием, строительством и эксплуатацией объек-
тов по добыче питьевых подземных вод, других хозяйственных и иных объектов, деятельность которых оказывает или может оказывать влияние на состояние подземных вод, а также для организаций, осуществляющих управление и контроль в области охраны подземных вод в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Нарушения законодательства в рассматриваемой сфере влечет применение различных мер юридической ответственности.
Уголовная ответственность за загрязнение, засорение, истощение подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, предусмотрена ст. 250 УК РФ [16].
Административная ответственность в области использования и охраны подземных вод установлена, главным образом, статьями 7.3, 8.9 КоАП РФ [17].
Дисциплинарная ответственность в данной сфере наступает за нарушение положений инструкций, уставов и т.п., то есть за невыполнение или ненадлежащее выполнение работником своих трудовых функций, связанных с использованием или охраной окружающей природной среды (отметим, что, как правило, в указанных выше актах не детализируется конкретный природный объект или ресурс, а устанавливается обязанность работника (служащего), например, по соблюдению законодательства об охране окружающей среды).
Возмещение вреда, причиненного подземным водам, регулируется законодательством о недрах. Согласно статье 51 Закон РФ от
и
21 февраля 1992 № 2395-1 «О недрах»1 - лица, причинившие вред недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах, возмещают его добровольно или в судебном порядке.
Порядок расчета размера вреда установлен в «Правилах расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах», утвержденных Постановлением Правительства РФ от 4 июля 2013 № 564 [18].
Подводя итог, отметим, что сложность
1 СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.
правового регулирования в сфере использования и охраны подземных вод заключается в том, что данные вопросы подпадают под сферу действия различных отраслей законодательства, главным образом, горного и водного.
В целях повышения эффективности правовой охраны подземных вод необходимо совершенствование системы экологического мониторинга, в особенности государственного мониторинга состояния недр, учет источников, используемых для целей питьевого водоснабжения и обеспечения хозяйственных нужд, и последующий контроль за их состоянием. Так
Библиография:
же, по нашему мнению, естественные (природные) выходы подземных вод должны быть отнесены к подземным водным объектам.
При этом следует обратить внимание и на некоторое несовершенство понятийного аппарата, ввиду отсутствия определений таких понятий, как: «подземные воды», «бассейн подземных вод», «водоносный горизонт». Учитывая то, что данные понятия относятся к основным, фундаментальным не только для водного, но и экологического законодательства, от них во многом зависит качество законодательного регулирования.
1. Подземные воды: характеристика и виды / 1пМр://сезоны-года.рф/подземные воды.ЬЛт! (10.10.2017).
2. Доклад
3. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 № 2395-1 «О недрах» // СЗ РФ. 1995.№ 10. Ст. 823.
4. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. № 237.
5. Миллионам дачников грозит штраф за отсутствие лицензии на скважины/ http://iz.ru/news/626377?utm_source=smi2 (10.10.2017).
6. Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 № 74-ФЗ// СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.
7. Горная энциклопедия / Гидрогеологический бассейн / http://www.mining-enc.ru/g/gidrogeologicheskij-bassejn/ (10.10.2017).
8. Горная энциклопедия / Водоносный горизонт/ http://www.mining-enc.ru/v/vodonosnyj-gorizont/
9. Приказ Минприроды России от 27 декабря 2016 № 679 / Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 16.01.2017.
10. Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 № 167-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 447.
11. Федеральный закон от 23 февраля 1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» // СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 713.
12. Будникова Ю.Е. Некоторые аспекты государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере использования природных ресурсов //Нефть, газ и право. 2016. № 6 (132). С. 21-26; Она же. Понятие и признаки предпринимательской деятельности, связанной с использованием природных ресурсов // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2014. № 2. С. 87-104; Она же. Правовые основы предпринимательской деятельности в сфере использования природных ресурсов // Право и государство: теория и практика. 2015. № 11 (131). С. 82-87;
13. Уникальные курорты России / http://www.lyubimie-kurorti.ru/choose.html?choose=53 (10.10.2017).
14. Правила охраны подземных водных объектов, утверждённые постановление Правительства РФ от 11 февраля 2016 № 94 // СЗРФ. 2016. № 8. Ст. 1115.
15. СП 2.1.5.1059-01, введенные в действие Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 июля 2001г. № 19 // «Российская газета» № 172. 2001.
16. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13июня 1996 № 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
17. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30 декабря 2001 № 195-ФЗ.
18. Правила расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 4 июля 2013 № 564 // СЗ РФ. 2013. № 28. Ст. 3830.
