CC BY
81
В.Н. Чернега
Подходы Совета Европы к проблемам миграции
Аннотация. В статье рассматриваются подходы Совета Европы к проблемам миграции, отразившиеся прежде всего в большом числе выработанных в нем конвенций, рекомендаций, а также методических пособий, исследований и докладов. В этих актах и документах регулируются основные вопросы правового положения мигрантов или даются практические советы государствам-членам по обеспечению их прав и их интеграции в принимающие общества. Большой интерес представляют также концептуальные подходы СЕ к роли миграционных процессов в экономическом и социальном развитии европейских стран и к проблемам «муль-тикультурного общества».
Abstract. The article considers the approach of the Council of Europe to migration problem which is reflected in a great number of conventions, recommendations, instructional guidelines and reports, elaborated by this organization. These instruments and documents contain provisions for regulations concerning the main questions of the legal status of migrants or practical advice to member states aimed at ensuring their rights and their integration in society. The conceptual approaches of the Council of Europe towards the role of migration processes in the economic and social development of the European countries and towards the problems of the «multicultural society» are also of great interest.
Ключевые слова: миграция, права человека, интеграция, конвенции, рекомендации, методические указания.
Keywords: migration, human rights, integration, conventions, recommendations, instructional guidelines.
Совет Европы, учрежденный в 1949 г. и объединяющий ныне 47 государств-членов (все признанные государства континента, кроме Беларуси), изначально создавался как организация, имеющая главной целью продвижение демократии, прав человека и верховенства закона. Соответственно, любая проблематика, которая затрагивается СЕ, рассматривается прежде всего через призму этих «общих европейских ценностей». В зависимости от конкретной проблемы акцент может ставиться на одной из частей указанного «триптиха». В частности, вопросы миграции1 трактуются главным образом с точки зрения защиты прав человека. На это направлены как довольно большое число международно-правовых инструментов СЕ, выработанных за время его существования, так и практическая деятельность ряда его органов.
Конечно, в этой связи следует отметить прежде всего принятую СЕ еще в 1950 г. Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, известную как Европейская конвенция по правам человека (ЕКПЧ), которая обоснованно считается «конституцией» этой организации (4). Как неоднократно подчеркивалось в документах СЕ, в том числе в решениях Европейского суда по правам человека, призванного обеспечивать исполнение ЕКПЧ судебными средствами, на мигрантов распространяются все права и личные свободы, зафиксированные в ней. Речь идет о таких основополагающих политико-гражданских правах и свободах общего характера, как, например, право на жизнь, право на свободу и личную неприкосновенность, свобода мысли, совести и вероисповедания, свобода выражения мнения, право на уважение частной и семейной жизни, свобода собраний и объединений, право на защиту собственности, право на образование (ст. 2, 5, 6, 8, 10, 11, а также ст. 1 и 2 Протокола 1 к Конвенции).
1 В настоящей статье рассматриваются главным образом вопросы трудовой миграции, которой в Совете Европы традиционно уделялось и уделяется наибольшее внимание. Другие вопросы, касающиеся, например, беженцев, нелегальных мигрантов, перемещенных лиц, затрагиваются лишь в самом общем плане.
Вместе с тем ЕКПЧ содержит ряд статей, имеющих особое значение для мигрантов, в частности ст. 4, запрещающая рабство и принудительный труд, ст. 5, устанавливающая право на свободу и личную неприкосновенность, ст. 14, содержащая запрет на дискриминацию. Прямо затрагивает их и ст. 16, устанавливающая, что ст. 10, 11 и 14 не препятствуют властям государств-членов устанавливать ограничения на политическую деятельность для иностранных граждан. Европейский суд по правам человека за время своего существования вынес большое число решений в пользу мигрантов, в частности по ст. 5, в связи с нарушениями их прав при задержании, аресте и высылке (4).
Следует, однако, отметить, что ЕКПЧ была принята в то время, когда большинство мигрантов в государствах - членах СЕ составляли перемещенные лица и беженцы, попавшие в эти государства в результате войны или перемещений тех или иных категорий населения по окончании войны. Обеспечение их политических и гражданских прав содействовало легализации их пребывания, что было тогда первейшей необходимостью, но не решало проблемы их доступа к социально-экономическим правам. Но уже послевоенное восстановление экономик Франции, Германии, государств Бенилюкса, в какой-то степени и Великобритании потребовало привлечения рабочей силы, главным образом неквалифицированных или малоквалифицированных работников, из других стран, бывших колоний или традиционных партнеров (как в случае с Германией и Турцией). Эта потребность резко усилилась в 50-е и 60-е годы, когда экономика стран Западной Европы развивалась ускоренными темпами. Экономический бум повлек за собой и бум трудовой миграции.
Соответственно, наплыв трудовых мигрантов потребовал более детальной регламентации их прав, в том числе в социально-экономической области. В Совете Европы этот императив привел сначала к принятию в 1953 г. Временного соглашения по социальному обеспечению по старости, инвалидности и утратой кормильца и Временного соглашения по социальному обеспечению за исключением случаев, относящихся к социальному обеспечению по старости, инвалидности и утрате кормильца. В них в довольно общем виде определялись права мигрантов на получение пособий по линии социального страхования, временной нетрудоспособности, 40
несчастным случаям на производстве и профессиональным заболеваниям (1; 2). Однако, хотя эти соглашения и дополнительные протоколы к ним были ратифицированы более чем 20 государствами, большого практического значения они не приобрели.
Одновременно с Временными соглашениями СЕ принял Европейскую конвенцию о социальной и медицинской помощи, определяющую условия оказания социальных и медицинских услуг вне страхового формата (т.е. за счет государственных бюджетов) иностранным гражданам, находящимся на территории другого государства на законных основаниях, но не имеющим достаточных средств для существования. По этому акту государства-участники обязывались предоставлять им тот же объем помощи, что и собственным гражданам (7). Конвенцию ратифицировали 18 государств, но существенного влияния на положение мигрантов в Европе она также не оказала.
Еще более сложной оказалась судьба Европейской конвенции о поселении 1955 г. - первой «большой» конвенции СЕ, посвященной регулированию широкого круга проблем мигрантов, - от въезда, проживания в принимающем государстве, приобретения собственности, профессиональной деятельности, уплаты налогов и взносов в социальные фонды, доступа к административным и судебным органам до конфискации или национализации имущества и возможной высылки (ст. 1-22) (8). Она смогла набрать пять ратификаций, необходимых для вступления документа в силу, только в 1965 г., а всего ее ратифицировали лишь 12 государств.
Главная причина этих неудач состояла в том, что Совет Европы, претендовавший тогда на ведущую роль в европейском интеграционном процессе, целью которого было бы создание наднационального объединения, обгонял свое время. По сути, упомянутые конвенции и временные соглашения были попыткой обеспечить условия для свободного передвижения иностранной рабочей силы в европейском масштабе.
Однако, как вскоре выяснилось, большинство европейских стран еще не были готовы к подобным изменениям, требовавшим, помимо прочего, глубоких реформ национального законодательства и правоприменительной практики. Движение в этом направлении таких государств - членов СЕ, как Германия, Франция, Италия, Бельгия, Голландия и Люксембург, началось только после
подписания ими в 1957 г. Римского договора об учреждении Европейского экономического сообщества, который предусматривал постепенный переход к свободному движению товаров, капиталов и рабочей силы, причем на основе собственных актов ЕЭС. Именно ЕЭС, а не СЕ, взял на себя наднациональную функцию.
Однако опыт работы над указанными конвенциями и соглашениями был учтен при выработке второго по значению, после ЕКПЧ, международно-правового акта СЕ - Европейской социальной хартии. В первой ее версии, принятой в 1961 г., правам мигрантов, а точнее обязательствам государств-членов по их осуществлению, посвящена ст. 19 «Право работников-мигрантов и их семей на защиту и помощь» (одна из самых больших статей этой конвенции) (15). Примечательно, что ее первый пункт требует от государств создавать или поддерживать деятельность служб, которые предоставляли бы мигрантам бесплатную помощь информационного характера, а также, «насколько это соответствует национальному законодательству», принимать меры против «вводящей в заблуждение пропаганды», касающейся мигрантов.
В других пунктах статьи устанавливаются следующие обязательства: принимать меры по облегчению въезда, выезда и проезда мигрантов и членов их семей, обеспечивать их во время проезда санитарными и медицинскими услугами, а также «хорошими медицинскими условиями»; гарантировать законно находящимся в стране мигрантам такой же административный режим, как и собственным гражданам, в отношении оплаты и условий труда, членства в профессиональных союзах, жилья, налогов и сборов, отчислений в социальные фонды, а также доступа к судебным процедурам по вопросам, затронутым в данной статье; содействовать «в максимально возможной степени» воссоединению семей; гарантировать мигрантам, что они не могут быть высланы, кроме случаев, затрагивающих интересы национальной безопасности, общественный порядок или нравственность; разрешить мигрантам переводить за рубеж любую часть их заработка или сбережений; распространить защиту и помощь, предусмотренную данной статьей, на самозанятых работников-мигрантов (15).
Статья 19 в полном объеме вошла и в новую (пересмотренную) версию Европейской социальной хартии, принятую в 1996 г. В то же время к ней были добавлены два новых обязательства: по-42
ощрять обучение и оказывать содействие в обучении работников-мигрантов и членов их семей языку (или языкам) принимающего государства; поощрять, «насколько это практически возможно», обучение и оказывать содействие обучению детей работников-мигрантов языку их родителей.
Особо следует отметить включение в пересмотренную хартию важной для мигрантов отдельной статьи о запрете дискриминации по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, здоровья, принадлежности к какому-либо национальному меньшинству, рождения или иным признакам статуса (ч. V, ст. Е) (16).
Внесение этих положений в хартию было бесспорным прорывом в деле обеспечения прав мигрантов. Однако значимость этого прорыва существенно ослаблялась тем, что механизм ратификации этого акта государствами был сделан максимально гибким и они могли ратифицировать не все статьи, а только те, которые выбирали из определенного списка. Так, в хартии 1961 г. государствам предлагается выбрать пять из семи обязательных статей (ст. 1, 5, 6, 12, 13, 16 и 19), в пересмотренной хартии - шесть из девяти (ст. 1, 5, 6, 7, 12, 13, 16, 19 и 20). В результате, хотя в совокупности обе версии хартии были ратифицированы 43 государствами, ст. 19 оказалась в числе «нелюбимых». Ее ратифицировали только 20 государств, т.е. менее половины, в том числе, кстати, Украина и Молдова. Российская Федерация эту статью не ратифицировала.
Следует также иметь в виду, что статьи хартии носят общий характер и должны конкретизироваться в национальном законодательстве, а это обычно требует довольно длительного времени и создает для государств возможности для дополнительного маневрирования.
Вместе с тем следует отметить, что в промежуток времени, разделяющий две версии хартии, в сфере миграции в большинстве государств-членов произошли большие изменения, усложнившие ее регулирование и породившие ряд новых проблем. С одной стороны, вследствие массовой трудовой иммиграции в них «накопилось» множество мигрантов, отношение к которым в принимающих обществах оставляло желать лучшего. Более того, впервые обозначилась проблема мигрантов второго поколения, которые
родились уже в принимающих странах, получили представление о правах человека, но при этом продолжали сталкиваться с проблемами неравенства, социального отторжения, расовой нетерпимости и дискриминации. В итоге образовывалась протестная «горючая смесь», грозившая конфликтами и потрясениями1. С другой стороны, получение в 1950-1960-е годы независимости бывшими колониями привело к появлению государств с множеством внутренних конфликтов и противоречий, зачастую перераставших в гражданские войны, с большими социально-экономическими проблемами, в частности массовой безработицей и бедностью. Это породило вторую волну миграции в направлении Европы с намного большим, чем ранее, удельным весом нелегальных мигрантов со всеми присущими этой категории опасностями: маргинализацией, ростом преступности и усилением криминальных структур, специализирующихся на торговле людьми.
Как отмечается в исследовании СЕ «К стратегии управления миграционными потоками», реакцией на эти изменения многих государств-членов явились попытки, предпринятые, в частности, в 1974-1975 гг., остановить поток мигрантов с помощью жестких «заградительных» мер на границах и депортации нелегальных или «нежелательных» мигрантов в страны их гражданства. Однако эти меры оказались малоэффективными, поскольку в демократических государствах, соблюдающих права человека, полностью «закрыть» границы невозможно. К примеру, въезд в соответствующие страны новых мигрантов по линии воссоединения семей в эти годы даже увеличился. Кроме того, упомянутые меры не были согласованы с политикой на рынках труда, и работодатели, руководствуясь экономической конъюнктурой, продолжали набирать работников-мигрантов, в том числе нелегалов. Наконец, не существовало никакой координации миграционной политики на европейском уровне (33, с. 20-21).
В Совете Европы сделали несколько выводов из этой ситуации. Во-первых, ужесточение иммиграционной политики чаще всего не достигает своей цели, т.е. не обеспечивает существенного
1 В связи с этой проблемой Комитет министров СЕ принял специальную рекомендацию, содержащую методические указания по устранению неравенства и дискриминации в отношении данной категории. Ом.: 30.
44
сокращения притока мигрантов, но в то же время ведет к увеличению числа нелегалов. Во-вторых, необходимо продвигаться к скоординированной политике в миграционной сфере как внутри принимающих стран, так и между самими этими странами. В-третьих, невозможно добиться возвращения хоть какой-то части мигрантов в страны их гражданства без повышения уровня социально-экономического развития в соответствующих государствах, что требует оказания им внешней экономической помощи (33, с. 20-21).
В широком плане проблемы мигрантов были включены в контекст поддержания и укрепления социальной сплоченности европейских обществ, над концепцией которой СЕ начал работать именно в эти годы. Речь шла о переходе от политики «социальной благотворительности» (поддержка бедных с помощью различных пособий) к созданию таких социально-экономических и политических координат, которые позволяли бы всем уязвимым категориям населения (малоимущие, инвалиды, дети, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации, лица с длительным «стажем» безработицы, мигранты, национальные меньшинства, в целом люди в положении социального отторжения) интегрироваться в общество в качестве полноценных его членов. При этом мигранты рассматривались как категория «повышенного риска» в плане социального отторжения и маргинализации, особенно в моменты экономических кризисов, когда они становятся первыми жертвами сокращения занятости.
Соответственно, основной акцент при решении проблем мигрантов переносился на их интеграцию в принимающие общества, что требовало прежде всего обеспечения им реального доступа к основным социальным правам - на труд, социальную защиту, жилье, образование и культуру, а также на эффективную борьбу с их дискриминацией на всех уровнях. Важное значение в этой связи придавалось продвижению Европейской конвенции о социальном обеспечении, принятой СЕ в 1972 г. и направленной на усиление социальной защиты мигрантов по сравнению с тем, что предусматривалось предыдущими соглашениями. В ней содержались более жесткие обязательства для государств-участников по обеспечению мигрантов всеми видами социальных пособий, в том числе пособий по безработице, по беременности и родам, семейных по-
собий, трудовых пенсий, пенсий по инвалидности и пенсий по утрате кормильца (9).
Однако это было сочтено недостаточным, и СЕ принял в 1977 г. Европейскую конвенцию о правовом статусе мигрантов, в которой была сделана попытка обобщить все права мигрантов, содержавшиеся в предыдущих актах Совета. В ней регулировались, в частности, вопросы въезда, выезда, возвращения, вида на жительство и разрешения на работу, увольнения, воссоединения семей, обучения языку принимающей страны, обучения родному языку детей мигрантов, уплаты алиментов, доступа к жилью, приема на работу, условий и охраны труда, перехода на другую работу, перевода за границу заработанных средств, выплаты социальных пособий и пенсионного обеспечения, медицинского и социального обслуживания, доступа к административным и судебным процедурам (ст. 1-23) (10).
Обе эти конвенции квалифицировались в СЕ как «прорывные». Но, видимо, именно их «продвинутый» характер, требовавший не только серьезного изменения законодательства и адаптации правоприменительной практики, но и значительных затрат, обусловил настороженное отношение к ним государств-членов. Процесс ратификации этих конвенций затянулся, а в конце 1980-х годов, когда в связи с исчезновением «железного занавеса» в Западной Европе начали опасаться наплыва мигрантов из восточноевропейских стран, и вовсе остановился. В конечном счете конвенция 1972 г. была ратифицирована лишь восемью государствами, а конвенция 1977 - одиннадцатью. Не помогло даже то, что в 2002 г. Конференция СЕ министров по делам миграции, состоявшаяся в Хельсинки, приняла специальную декларацию, содержавшую обязательство «как можно быстрее» ратифицировать конвенцию 1977 г.
Этот опыт оказал серьезное воздействие на деятельность СЕ в миграционной сфере. Хотя Европейским советом были приняты еще три конвенции, имеющие отношение к проблемам мигрантов -Европейская конвенция об участии иностранцев в политической жизни на местном уровне (1992) (12), Европейская конвенция о признании квалификаций, касающихся высшего образования в европейском регионе (1997) (13), и Европейская конвенция о гражданстве (1997) (11), - акцент в практической деятельности СЕ сместился, с одной стороны, на продвижение отдельных положений в 46
поддержку прав мигрантов в конвенциях, которые в целом были посвящены другим темам. В качестве примера можно сослаться на Конвенцию СЕ о противодействии торговле людьми 2005 г., направленную на борьбу с трансграничной проституцией и торговлей детьми, но также запрещающей любой принудительный труд и эксплуатацию (ст. 3 и 4) (5). Еще один пример - Конвенция СЕ 2011 г. о предотвращении и противодействии насилию в отношении женщин и домашнему насилию (Стамбульская конвенция), подготовленная Комиссией СЕ по вопросам тендерного равенства. В ней государства-участники обязываются выдавать самостоятельный вид на жительство женщинам-мигранткам, прибывшим в принимающее государство по линии воссоединения семей и ставшим жертвами семейного насилия, после того, как в результате развода они утрачивали право на проживание в этом государстве (ст. 59) (6).
С другой стороны, СЕ усилил внимание к конкретизации подходов к проблемам миграции, что нашло отражение в его рекомендациях и методиках, а также к продвижению в государствах-членах практической политики, основанной на этих подходах. Как уже отмечалось выше, речь шла прежде всего об интеграции мигрантов в принимающие общества в рамках поддержания и укрепления их социальной сплоченности. Этому способствовало и то, что на саммите глав государств и правительств СЕ в 1997 г. в Страсбурге социальная сплоченность была включена в число ее главных приоритетов (20, с. 51).
В результате СЕ выработал в 2000 г. стратегию социальной сплоченности, главными элементами которой помимо сокращения дистанции между богатыми и бедными явились достижение равенства шансов возможностей, эффективный доступ к рынку труда и основным социальным правами, а также участие в политической и общественной жизни на основе демократических принципов уязвимых категорий населения, в том числе мигрантов (политическое участие для них предполагалось на местном уровне и в рамках профессиональных союзов). Эта стратегия неоднократно пересматривалась, окончательный ее вариант был принят в 2010 г. вместе с планом действий по ее претворению в жизнь (22).
Стоит процитировать ряд положений этих двух документов: «Совет Европы определяет социальную сплоченность как способ-
ность общества обеспечить благосостояние всех своих членов путем минимизации неравенства и устранения маргинализации»; «возникающая картина раздробленного общества наряду с возрастающим неравенством между богатыми и бедными становится величайшим вызовом социальной сплоченности Европы»; «необходимо обеспечивать представительство всего общества в государственных службах и адекватные уровни подготовки и навыков для улучшения коммуникации и решения проблем, связанных с межкультурным диалогом»; «социальная мобильность, в том числе мигрантов, должна приветствоваться, общества должны обеспечивать надежное будущее и перспективы каждому индивиду и каждой социальной группе, предоставляя при этом поддержку тем, кто находится в неблагополучной ситуации»; «все должны иметь полный доступ к социальным правам, независимо от их социально-экономического положения, пола или национально-этнической принадлежности: это подразумевает необходимость выявления и преодоления барьеров, создаваемых, среди прочего, неэффективными процедурами информирования и сложным бюрократическим языком; нужно также искоренять дискриминацию и двойные стандарты» (22, с. 2, 3, 5, 6, 9).
«Интеграционно-защитный» подход СЕ к проблемам миграции основывался, помимо прочего, на убеждении в объективном характере миграционных процессов в «глобализированном» мире, понимании неправильности сложившихся в принимающих обществах стереотипов в отношении мигрантов как «бремени» или «источнике проблем» и, соответственно, тщетности попыток остановить или существенно ограничить эти процессы. C одной стороны, как отмечалось в документе конференции СЕ «Достижение социальной сплоченности в мультикультурной Европе», состоявшейся в 2006 г. в Страсбурге, западные экономики будут и далее нуждаться в притоке мигрантов. С другой стороны, обвинения в их адрес в «социальном демпинге» скрывают за собой тот факт, что мигранты в основном представляют собой низкоквалифицированную или неквалифицированную рабочую силу и в силу этого в целом не являются конкурентами для местного населения. И даже если они имеют тот же уровень квалификации, что и местные работники, преимущество при приеме на работу обычно отдается последним, и это неравенство наносит ущерб социальной сплоченности (3, с. 6). 48
В документах СЕ подчеркивалось также, что уже только в связи с неблагоприятной демографической ситуацией, прежде всего низкой рождаемостью и старением населения в подавляющем большинстве европейских стран и, как следствие, сокращением трудовых ресурсов, численность мигрантов в них будет возрастать. Кроме того, непрекращающийся поток беженцев из различных регионов мира будет вести к росту числа нелегальных мигрантов, часть которых рано или поздно приобретет легальный статус. В специальном докладе СЕ «Нынешние тенденции в международной миграции», опубликованном в 2005 г., указывалось, что, если в 1995 г. число новых зарегистрированных трудовых мигрантов в государствах-членах составляло 7,29 млн человек, то в 2003 г. их было уже 10,07 млн. Вместе с тем в 2000-2003 гг. было удовлетворено 1,47 млн просьб о предоставлении убежища. Причем если поток трудовых мигрантов все больше захватывал и страны Восточной Европы, в первую очередь Россию, но также Польшу, Чехию, Словакию, то беженцы распределялись следующим образом: Западная Европа - 87,0%, Южная Европа - 7,4, Восточная Европа - 4,7% (32, с. 33, 41). Иными словами, именно западноевропейские страны должны были затрачивать больше всего ресурсов на прием этой категории мигрантов.
В докладе «группы мудрецов Совета Европы» во главе с бывшим министром иностранных дел ФРГ Йошкой Фишером, подготовленном в 2011 г. по инициативе генерального секретаря СЕ Тур-бьерна Ягланда и озаглавленном «Жить вместе: Сочетать разнообразие и свободу в Европе XXI века», содержится прогноз, что к 2050 г. экономически активное население Европы сократится на 50 млн человек. Отсюда следующий вывод: «Европа нуждается в мигрантах. Мы не можем и не должны игнорировать эту реальность. Скорее нужно пытаться извлечь выгоду из этого разнообразия как в культурном, так и экономическом плане» (34, с. 3).
Исходя из подобных прогнозов и выводов, СЕ занял твердую позицию в дискуссиях по вопросу об эффективности политики, основанной на концепции «мультикультурного общества», которые участились в европейских странах в 2000-е годы. В этих дискуссиях обозначились две главные точки зрения: первая - эта политика была изначально обречена на неудачу в силу культурно-цивилизационной несовместимости мигрантов из стран Африки и
Азии с местным европейским населением; вторая - она оказалась неэффективной или недостаточно эффективной, потому что, несмотря на провозглашаемые лозунги, на деле не устраняла дискриминацию и расовую нетерпимость в отношении мигрантов и не обеспечивала им равных возможностей в доступе к основным социальным правам, особенно к праву на образование. В практическом плане первая точка зрения предполагала главным образом принятие жестких мер по ограничению миграции и по ассимиляции мигрантов, вторая, не отрицая необходимости контроля за миграционными потоками, делала упор на взаимодействие культур, устранение неравенства и социального отторжения мигрантов.
Позиция СЕ была четко обозначена в уже упоминавшемся документе «Достижение социальной сплоченности в мультикуль-турной Европе», в котором говорилось: «Вместо того чтобы поддерживать взаимное проникновение культур и процессы взаимной адаптации различных категорий населения или обличать возможную связь между миграцией и социальным отторжением, политика интеграции в некоторых странах строится на идее о том, что причина трудностей в миграционной сфере состоит в "культурной удаленности" или культурной несовместимости мигрантов с принимающим обществом» (3, с. 7).
В соответствии с указанными установками СЕ сосредоточился на выработке методических документов, направленных прежде всего на решение практических проблем социальной интеграции мигрантов. Этому способствовали активизация и увеличение веса организационных структур СЕ, занимающихся этими проблемами. Еще в 1953 г. в СЕ был назначен специальный представитель генерального секретаря СЕ по вопросам миграции, беженцев и переселенцев, инициировавший или способствовавший принятию упомянутых выше соглашений и конвенций. В 1979 г. в Совете был создан Руководящий комитет по вопросам внутриевропейской миграции, преобразованный в 1987 г. в Европейский руководящий комитет по вопросам миграции (ЕРКВМ). Параллельно в 1975 г. был учрежден Комитет экспертов ad hoc, который занимался правовыми вопросами предоставления убежища, размещения беженцев и регулирования статуса апатридов.
Именно стараниями ЕРКВМ в 2003 г. в рамках осуществления стратегии социальной сплоченности был подготовлен упоминав-50
шийся выше методический документ «К стратегии управления миграционными потоками». В нем предлагались четыре базовых элемента такой новой стратегии: упорядоченность; защита; интеграция; сотрудничество. Первый элемент предусматривал принятие комплекса мер по гармонизации и координации миграционной политики на внутригосударственном и европейском уровнях. Второй элемент требовал обеспечить необходимый объем правовой и социальной защиты мигрантам, прибывающим в принимающие страны «в рамках неожиданных или неупорядоченных потоков». Третий элемент был связан с необходимостью создавать в этих странах благоприятную среду для интеграции мигрантов. Наконец, четвертый элемент предусматривал установление диалога и сотрудничества со странами происхождения мигрантов, причем эти задачи должны были включаться как в миграционную, так и во внешнюю политику принимающих стран (33, с. 31).
Эти элементы были впоследствии в той или иной степени конкретизированы в ряде рекомендаций Комитета министров СЕ, принимающихся на основе консенсуса всех государств-членов и также считающихся правовыми инструментами (правда, в отличие от конвенций, они обычно не предполагают создания контрольных механизмов, следящих за их исполнением, что снижает их значение).
Одна из первых таких рекомендаций «Мигранты и соразви-тие» (2007) касалась четвертого базового элемента. Соразвитие определялось в ней как «любые действия по социальному, экономическому, культурному и политическому развитию стран происхождения, основанные на сотрудничестве между мигрантами, их организациями и партнерами государственного и частного характера, одновременно в странах происхождения и в принимающих странах» (24). Политика поощрения соразвития должна была проводиться на всех уровнях - международном (путем подписания соответствующих межгосударственных и многосторонних соглашений), национальном (федеральном), региональном и местном (в том числе в рамках сотрудничества между региональными и местными территориальными образованиями стран происхождения и принимающих стран), а также на уровне институтов гражданского общества (НПО).
К категории соразвития можно отнести также рекомендацию «О приеме, правах и обязанностях студентов-мигрантов и сотрудничестве со странами их происхождения» (2006) (29).
Но большинство рекомендаций носило «интеграционно-защитный» характер. Речь идет о рекомендациях, названия которых говорят сами за себя: «Улучшение доступа к занятости мигрантов и лиц из среды иммигрантов» (2008) (26); «Жизненные проекты для несопровождаемых детей-мигрантов» (2007) (23); «Продвижение интеграции детей из семей мигрантов или из среды иммигрантов» (2008) (25); «О предотвращении рисков уязвимости для мигрантов пожилого возраста и об улучшении их благосостояния» (2011) (27); «О мобильности, миграции и доступе к здравоохранению» (2011) (28). Основная цель этих рекомендаций, как указывается в них, состояла в том, чтобы обеспечить мигрантам стабильность, защищенность, уверенность в своем будущем.
В первой из этих рекомендаций, кстати, была еще раз вкратце изложена принципиальная позиция СЕ по вопросам миграции. В ней, в частности, отмечался важный вклад мигрантов в экономическое развитие принимающих стран и подчеркивалось, что только успешная социальная, экономическая, культурная и политическая интеграция мигрантов в принимающее общество может позволить им полностью реализовать свой потенциал на пользу этому обществу. Но это требует стремления к взаимной адаптации обеих сторон. Пока же в этом плане существуют большие проблемы, связанные в первую очередь с дискриминацией мигрантов на рынке труда (26).
Симптоматично, что сразу две рекомендации были посвящены детям, а именно: детям мигрантов, уже проживающих в принимающих странах, и детям-мигрантам, находящимся в них без сопровождения взрослых (по сути, это - беспризорные или безнадзорные дети). Это внимание объяснялось, с одной стороны, тем, что по классификации СЕ дети являются особо уязвимой группой, нуждающейся в усиленной защите. С другой стороны, СЕ пытался таким образом нацелить государства на приоритетное решение проблем интеграции указанной категории в связи с тем, что именно такие дети чаще всего бросали школу или не учились вовсе и в дальнейшем маргинализировались со всеми вытекавшими отсюда негативными последствиями в плане социализации. Деви-52
антное поведение, правонарушения, противопоставление себя обществу делают их легкой добычей преступного мира, не говоря уже об участии в разного рода «бунтарских» акциях. В конечном счете при неудавшейся интеграции они превращаются в подлинное «бремя» для страны проживания.
По этой причине в первой из этих рекомендаций основной акцент делался на эффективное включение их в процесс школьного образования, что требовало, с одной стороны, активной работы школы с детьми (в том числе из семей коренного населения, чтобы обеспечить дружественную атмосферу в классе и вне него), и с их родителями, с другой стороны, соответствующей подготовки педагогического персонала, который должен был, помимо прочего, владеть навыками межкультурного диалога. Особое значение при этом придавалось успешному овладению детьми-мигрантами языком (или языками) принимающей страны при уважительном отношении к их родным языкам и помощи в их изучении (25).
В рамках ЕРКВМ было выработано методическое пособие, посвященное особенностям школьного обучения таких детей в связи с их двуязычностью. В них отмечалось, например, что изначальное владение двумя языками в принципе представляет собой преимущество с точки зрения личностного развития ребенка. Однако при несоблюдении определенного баланса между ними у ребенка либо ослабляется связь с родителями и родственниками, что может привести к сильнейшему психологическому дискомфорту, либо он начинает отставать в изучении языка страны пребывания, что закрывает ему перспективу дальнейшего образования. Иначе говоря, он может «выпасть» из своего естественного культурного окружения, но при этом не включиться в новое окружение, а это ведет к социальной изоляции и отторжению (18, с. 13-15).
Эта опасность, как отмечается во второй рекомендации, еще более актуальна для детей-мигрантов, не сопровождаемых взрослыми, поскольку они уже находятся в социальной изоляции и часто становятся жертвами преступных группировок. Их социальную интеграцию осуществлять труднее еще и в силу неопределенности их правового статуса, ибо, как правило, у них нет документов, удостоверяющих личность. Даже их возраст зачастую приходится устанавливать с помощью медицинской аппаратуры, так как обычно они его занижают, чтобы не быть высланными (во многих европей-
ских странах, к примеру во Франции, такого ребенка нельзя выслать до достижения им возраста 18 лет).
В рекомендации в этой связи подчеркивается важность предоставления таким детям условий, обеспечивающих защиту их прав: помещение в учреждение опеки, где могут быть удовлетворены их основные потребности, в том числе образовательные и медицинские; информирование ребенка о его правовой и фактической ситуации на языке, который он понимает; выработка для каждого ребенка индивидуального проекта социальной интеграции; наличие специально подготовленного персонала, способного осуществлять такие проекты; назначение для каждого ребенка «куратора», ответственного за его «жизненный проект» (23).
В ЕРКВМ было подготовлено также методическое пособие для этих «кураторов» и в целом для персонала соответствующих учреждений. В нем, помимо прочего, рекомендуется заключение с помещенными в них детьми «соглашений», в которых оговаривались бы цель проекта, а также права и обязанности обеих сторон. Эти соглашения должны мотивировать детей участвовать в проектах, а без этой мотивации, как подчеркивается в пособии, они вряд ли могут быть успешными (14, с. 48).
Заслуживает упоминания и выработанное в отдельной рабочей группе ЕРКВМ пособие для учителей школ, особенно подготовительных классов, где учатся дети-цыгане. Оно было подготовлено в 2004 г. во исполнение рекомендации Комитета министров СЕ 2000 г. «Об образовании детей-цыган в Европе» (31). Цыгане выделены в СЕ в отдельную категорию, потому что, во-первых, они считаются самой дискриминируемой группой, во-вторых, поскольку рассматриваются одновременно и как национальное меньшинство, и как категория мигрантов. Основной акцент в указанном пособии делается на необходимости учитывать особенности образа жизни цыган, их представление о самых себе. Следует учитывать, в частности, что родители детей-цыган с недоверием относятся к школе, так как опасаются, что образование может стать средством ассимиляции. В этой связи пособие требует, чтобы учителя «были способны признать и понять специфику культуры, языка и характера ребенка-цыгана» и выстраивать соответствующим образом программы и процесс обучения (19, с. 15).
Следует отметить, что в поле зрения СЕ также была и остается проблема нелегальной миграции. Эта сложная тема не может быть подробно рассмотрена в настоящей статье. Стоит все же отметить несколько моментов, прежде всего общую позицию СЕ по этой проблеме. С одной стороны, он признает необходимость для государств бороться с данным видом миграции, в том числе в форме депортаций, с другой, - основываясь на приоритете защиты прав человека, продвигает установку на максимально возможную легализацию этих мигрантов в странах пребывания. Миссии СЕ регулярно посещают также центры временного содержания задержанных нелегалов в целях защиты их прав.
Именно под углом зрения защиты прав таких мигрантов в ЕРКВМ была подготовлена серия докладов по вопросу о попытках урегулирования проблемы нелегальной миграции различными государствами-членами, в том числе Российской Федерацией. В соответствующем докладе, опубликованном в 2008 г., акцент сделан на том, что по числу нелегальных мигрантов Россия занимает первое место в Европе. Эта ситуация объясняется в документе, с одной стороны, проницаемостью границ, с другой - «чрезмерно жесткой и крайне забюрократизированной» регламентацией миграционной сферы, которая побуждает мигрантов не регистрироваться. С этим можно согласиться, хотя в последующий период российские власти неоднократно пытались упростить процедуру регистрации.
Вместе с тем вызывает сомнения следующее утверждение: «Увеличение преступности среди мигрантов, отмечаемое полицией, а также тенденция, обозначившаяся на мировом уровне под влиянием СМИ, связывать нелегальную миграцию с международным терроризмом, привели к появлению в России общего негативного представления о мигрантах, что вызвало волну нетерпимости к ним в российском обществе» (17, с. 71). Такая трактовка проблемы выглядит слишком упрощенной, а упоминание о «связи между нелегальной миграцией и международным терроризмом» в российском контексте представляется некорректным.
В то же время трудно не согласиться с содержащейся в других документах СЕ точкой зрения о том, что нахождение нелегальных мигрантов вне правового поля опасно и для них самих, и для страны пребывания. В уже упоминавшемся докладе «группы муд-
рецов СЕ» «Жить вместе: Сочетать разнообразие и свободу в Европе XXI века» указывается, что, поскольку эта категория живет в условиях полного бесправия, по сути, в «параллельном мире», она легко становится жертвой как недобросовестных работодателей (сверхэксплуатация), так и различных преступных группировок. Вовлеченность же какого-то числа нелегалов в те или иные виды преступного «бизнеса» еще больше восстанавливает местное население против мигрантов как таковых (34, с. 20).
В связи с «интеграционно-защитным» подходом Совета Европы к проблемам миграции следует упомянуть также проведенную в ЕРКВМ работу по выработке индикаторов социальной интеграции мигрантов. Результатом стал объемный труд, в котором предлагается ряд конкретных индикаторов, касающихся, в частности, доступа мигрантов к рынку труда, жилью, социальному и медицинскому обслуживанию, образованию, участию в политической жизни и принятию решений на разных уровнях, а также индикаторов уровня заболеваемости и смертности, числа задержаний и арестов с учетом их доли в населении. Одновременно были разработаны организационные меры, позволяющие государствам-членам эффективно применять эти индикаторы (21, с. 22-25, 6578).
В заключение следует подчеркнуть, что указанный «интеграционно-защитный» подход, был, конечно, в первую очередь обусловлен функцией СЕ защиты прав человека, «запрограммированной», как показано выше, при создании этой организации. Однако в более широком плане он отражал и отражает тенденцию к строительству «глобализированной», наднациональной Европы, как части «глобализированного» мира, в котором процессы миграции являются непременным элементом. Упорядочение и урегулирование проблем миграции становится одним из важнейших факторов экономического и социального развития.
Как уже было упомянуто, СЕ пытался даже возглавить это строительство, но потерпел неудачу, и эта роль перешла к Европейскому союзу. Но СЕ с его международно-правовыми инструментами и методическими наработками, с более широким членством (47 государств против 28 в ЕС) нашел свою нишу. С одной стороны, он обеспечивает исполнение уже принятых в нем конвенций, пытается продвигать свой подход, в том числе по тематике, 56
не относящейся к сфере миграции, с другой стороны, продолжает играть роль своего рода методической лаборатории по интеграции мигрантов в общеевропейском масштабе.
В этой связи представляется целесообразным еще раз обратиться к докладу «группы мудрецов СЕ», в частности к содержащемуся в нем выводу о том, что рост в европейских обществах в последние два десятилетия ксенофобии и нетерпимости в отношении мигрантов, дискриминация их в различных областях несет в себе угрозу социальной сплоченности и устойчивому экономическому развитию принимающих стран. В этой связи в докладе указывается: «Разнообразие европейских обществ является данностью на длительную перспективу. Оно предопределяет будущее Европы в быстро меняющемся мире. Жизненно важно, чтобы европейцы решительно, конструктивно и успешно противостояли этому вызову, причем, нужно сказать об этом откровенно, успешнее, чем сейчас» (34, с. 8).
Список литературы
1. Accord intérimaire européen concernant la sécurité sociale à l'exclusion des régimes relatifs à la vieillesse, à l'invalidité et aux survivants / Conseil de l'Europe. - Paris, 1953. - 11.12. - Mode of access: http://conventions.coe. int/Treaty/FR/Treaties/Html/013.htm (Дата обращения - 18.04.2015).
2. Accord intérimaire européen concernant les régimes de sécurité sociale relatifs à la vieillesse, à l'invalidité et aux survivants / Conseil de l'Europe. -Paris, 1953. - 11.12. - Mode of access: http://conventions.coe.int/Treaty/ FR/Treaties/Html/012.htm (Дата обращения - 18.04.2015).
3. Achieving social cohesion in a multicultural Europe: Concepts, situation and developments / Council of Europe. - Strasbourg, 2010. - 18 p.
4. Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales telle qu'amendée par les Protocoles N 11 et N 14 / Conseil de l'Europe. - Rome, 1950. - 04.11. - Mode of access: http://conventions.coe. int/Treaty/FR/Treaties/Html/005.htm (Дата обращения - 18.04.2015).
5. Convention du Conseil de l'Europe sur la lutte contre la traite des êtres humaines / Conseil de l'Europe. - Varsovie, 2005. - 16.05. - Mode of access: http://conventions.coe.int/Treaty/FR/Treaties/Html/197.htm (Дата обращения - 18.04.2015).
6. Convention du Conseil de l'Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique / Conseil de
l'Europe. - Istanbul, 2011. - 11.05. - Mode of access: http://conventions.coe. int/Treaty/FR/Treaties/Html/210.htm (Дата обращения - 18.04.2015).
7. Convention européenne d'assistance sociale et médicale / Conseil de l'Europe. - Paris, 1953. - 11.12. - Mode of access: http://conventions.coe. int/Treaty/FR/Treaties/Html/014.htm (Дата обращения - 18.04.2015).
8. Convention européenne d'établissement / Conseil de l'Europe. - Paris, 1955. -13.12. - Mode of access: http://conventions.coe.int/Treaty/FR/Treaties/ Html/019.htm (Дата обращения - 18.04.2015).
9. Convention européenne de sécurité sociale / Conseil de l'Europe. - Paris, 1972. - 14.12. - Mode of access: http://conventions.coe.int/Treaty/FR/ Treaties/Html/078.htm (Дата обращения - 18.04.2015).
10. Convention européenne relative au statut juridique du travailleur migrant / Conseil de l'Europe. - Strasbourg, 1977. - 24.11. - Mode of access: http://conventions.coe.int/Treaty/FR/Treaties/Html/093.htm (Дата обращения - 18.04.2015).
11. Convention européenne sur la nationalité / Conseil de l'Europe. -Strasbourg, 1997. - 06.11. - Mode of access: http://conventions.coe.int/ Treaty/FR/Treaties/Html/166.htm (Дата обращения - 18.04.2015).
12. Convention sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local / Conseil de l'Europe. - Strasbourg, 1992. - 05.02. - Mode of access: http://conventions.coe.int/Treaty/FR/Treaties/Html/144.htm (Дата обращения - 18.04.2015).
13. Convention sur la reconnaissance des qualifications relatives à l'enseignement supérieur dans la région européenne / Conseil de l'Europe. -Lisbonne, 1997. - 11.04. - Mode of access: http://conventions.coe.int/ Treaty/FR/Treaties/Html/165.htm (Дата обращения - 18.04.2015).
14. Drammeh L. Projets de vie pour des mineurs migrants non accompagnes: Manuel a l'usage des professionnels de terrain / Conseil de l'Europe. -Strasbourg, 2010. - 70 p.
15. European social charter / Council of Europe. - Turin, 1961. - 18.10. - Mode of access: http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/035.htm (Дата обращения - 18.04.2015).
16. European social charter (revised) / Council of Europe. - Strasbourg, 1996. -03.05. - Mode of access: http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/ Html/163.htm (Дата обращения - 18.04.2015).
17. Gevorgyan V.P., Cavounidis J., Ivakhnyuk I.V. Les politiques relatives aux migrants irréguliers / Conseil de l'Europe. - Strasbourg, 2008. - Vol. 2: République d'Arménie, Grèce et Fédération de Russie. - 104 p.
18. Gogolin I. Diversité linguistique et nouvelles minorités en Europe: Guide pour l'élaboration des politique linguistiques éducatives en Europe: De la
diversite linguistique a l'education plurilingüe / Conseil de l'Europe. -Strasbourg, 2002. - 22 p.
19. Hornakova M. Education des enfants roms: Formation des enseignants, classes preparatoires: Seminaire du Conseil de l'Europe du 20 au 24 octobre 2002, Kosice, Slovaquie: Synthese / Conseil de l'Europe. - Strasbourg, 2002. -28 p. - Mode of access: - http://www.coe.int/t/dg4/education/roma/ Source/Kosice2002_FR.pdf (Дата обращения - 18.04.2015).
20. Le Conseil de l'Europe: 800 millions d'Européens / Conseil de l'Europe. -Strasbourg, 2001. - 108 p.
21. Measurement and indicators of integration / Council of Europe; Directorate of social and economic affairs. - Strasbourg, 1997. - 198 p.
22. New strategy and Council of Europe action plan for social cohesion / Council of Europe. - Strasbourg, 2010. - 07.07. - 11 p. - Mode of access: http://www.coe.int/t/dg3/socialpolicies/socialcohesiondev/source/2010S trategy_ActionPlan_SocialCohesion.pdf (Дата обращения - 18.04.2015).
23. Recommandation CM/Rec (2007) 9 du Comité des Ministres aux Etats membres sur les projets de vie en faveur des mineurs migrants non accompagnés / Conseil de l'Europe. - Strasbourg, 2007. - 12.07. - Mode of access: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM/Rec(2007)9&Language= lanFrench&Ver=original&Site=CM&BackColorInternet=C3C3C3&BackColor Intranet=EDB021&BackColorLogged=F5D383# (Дата обращения -18.04.2015).
24. Recommandation CM/Rec (2007) 10 du Comité des Ministres aux Etats membres relative au codéveloppement et aux migrants œuvrant au développement dans leur pays d'origine / Conseil de l'Europe. - Strasbourg, 2007. -12.07. - Mode of access: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM/Rec
(2007)10&Language=lanFrench&Ver=original&Site=CM&BackColorInternet =C3C3C3&BackColorIntranet=EDB021&BackColorLogged=F5D383 (Дата обращения - 18.04.2015).
25. Recommandation CM/Rec (2008) 4 du Comité des Ministres aux Etats membres relative à la promotion de l'intégration des enfants de migrants ou issus de l'immigration / Conseil de l'Europe. - Strasbourg, 2008. - 20.02. -Mode of access: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM/Rec(2008) 4&Language=lanFrench&Ver=original&Site=CM&BackColorInternet=C3C3 C3&BackColorIntranet=EDB021&BackColorLogged=F5D383# (Дата обращения - 18.04.2015).
26. Recommandation CM/Rec (2008) 10 du Comité des Ministres aux Etats membres relative à l'amélioration de l'accès à l'emploi des migrants et des personnes issues de l'immigration / Conseil de l'Europe. - Strasbourg, 2008. -10.07. - Mode of access: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM/Rec
(2008)10&Language=lanFrench&Ver=original&Site=CM&BackColorInternet
=C3C3C3&BackColorIntranet=EDB021 &BackColorLogged=F5D383# (Дата обращения - 18.04.2015).
27. Recommandation CM/Rec (2011) 5 du Comité des Ministres aux Etats membres sur la prévention des risques de vulnérabilité des migrants âgés et l'amélioration de leur bien-être / Conseil de l'Europe. - Strasbourg, 2011. -25.05. - Mode of access: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM/Rec (2011)5&Language=lanFrench&Ver=original&Site=CM&BackColorInternet= C3C3C3&BackColorIntranet=EDB021 &BackColorLogged=F5D383# (Дата обращения - 18.04.2015).
28. Recommandation CM/Rec (2011) 13 du Comité des Ministres aux Etats membres sur la mobilité, les migrations et l'accès aux soins de santé / Conseil de l'Europe. - Strasbourg, 2011. - 16.11. - Mode of access: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM/Rec(2011)13&Language=lanFre nch&Ver=original&Site=CM&BackColorInternet=C3C3C3&BackColorIntran et=EDB021&BackColorLogged=F5D383# (Дата обращения - 18.04.2015).
29. Recommandation Rec (2006) 9 du Comité des Ministres aux Etats membres sur l'admission, les droits et les obligations des étudiants migrants et la coopération avec les pays d'origine / Conseil de l'Europe. - Strasbourg, 2006. - 12.07. - Mode of access: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=Rec (2006)9&Language=lanFrench&Ver=original&Site=CM&BackColorInternet= DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864# (Дата обращения - 18.04.2015).
30. Recommandation R (84) 9 du Comité des Ministres aux Etats membres sur les migrants de la deuxième génération / Conseil de l'Europe. - Strasbourg, 1984. - 20.03. - Mode of access: https://wcd.coe.int/com.instranet.Instra Servlet?command=com.instranet.CmdBlobGet&InstranetImage=2076625&Se cMode=1&DocId=682196&Usage=2 (Дата обращения - 18.04.2015).
31. Recommandation R (2000) 4 du Comité des Ministres aux Etats membres sur l'éducation des enfants roms/tsiganes en Europe / Conseil de l'Europe. -Strasbourg, 2000. - 03.02. - Mode of access: https://wcd.coe.int/View Doc.jsp?Ref=Rec(2000)4&Language=lanFrench&Ver=original&Site=CM&Ba ckColorInternet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged= FDC864# (Дата обращения - 18.04.2015).
32. Salt J. Current trends in international migration in Europe / Council of Europe. - Strasbourg, 2005. - 178 p.
33. Vers une stratégie de gestion des flux migratoires / Conseil de l'Europe. -Strasbourg, 2003. - 55 p.
34. Vivre ensemble: Conjuguer diversité et liberté dans l'Europe du XXIe siècle: Rapport du Groupe d'éminentes personnalités du Conseil de l'Europe / Conseil de l'Europe. - Strasbourg, 2011. - 84 p.
