CC BY
72
Вестник Института экономики Российской академии наук
6/2019
Т.В. ТИЩЕНКО
кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Российской академии народного хозяйства и государственной службы
при Президенте РФ
ПОДХОДЫ К УПРАВЛЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ВНЕШНИМИ ЗАИМСТВОВАНИЯМИ: МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ
В условиях роста долгового бремени вопросы, связанные с анализом рисков суверенного дефолта, не потеряли свою актуальность, в том числе в отношении внешней задолженности. В настоящей статье проводится анализ подходов по управлению внешними государственными заимствованиями для снижения рисков долговой устойчивости. Выявлены ограничения, накладываемые на привлечение правительством средств на внешних рынках и/или у нерезидентов, цели заимствований, структура долга, и особенности учета внешнего долга в различных странах мира, в том числе входящие в G-7 (США, Великобритания и пр.). Для исследования использовались статистические данные, официальные сайты правительств, аналитические обзоры. Ключевые слова: внешние государственные заимствования, риски долговой устойчивости. JEL: H630.
DOI: 10.24411/2073-6487-2019-10076
По данным OECD1, объем неоплаченного государственного долга стран ОЭСР вырос с 49,5% ВВП в 2007 г. до 72,6% ВВП к 2018 г., доля государственного долга в иностранной валюте в общем объеме долга также выросла - с 0,5% в 2007 г. до 1,3% в 2016 г. Однако следует заметить, что ряд стран ОЭСР размещают облигации на внешних рынках, номинированные в национальной валюте. Страны со средним уровнем дохода также изменили долговую стратегию и после кризиса увеличили объем внешнего долга с 25% ВВП в 2008 г. до 30% ВВП в 2014 г.2 Рост государственного долга во всем мире заставил инвесторов вновь задуматься о риске суверенного дефолта, опасаясь повторения финансового кризиса 2008 г. и возможности возвращения глобальной рецес-
1 SOVEREIGN BORROWING OUTLOOK// OECD, 2019.
2 Monitoring commitments and actions Inaugural Report 2016 // Inter-agency Task Force on Financing for Development//United Nations. New York, 2016.
сии. Тем не менее данные опасения пока не оказали влияния на кредитные рейтинги подавляющего большинства стран. Так, по данным3 все страны С-20, за исключением Турции и Аргентины, имеют кредитный рейтинг выше В+. Ситуация, когда рост государственных заимствований не приводит к снижению кредитного рейтинга большинства стран, связана во многом с формированием эффективных стратегий управления государственным долгом.
Вопросы устойчивости суверенного долга актуальны не только для правительства, но и для инвесторов и частного сектора. Однако в работах российских авторов вопросы межстрановых различий в управлении государственными внешними заимствованиями с точки зрения целей, ограничений и подходов к управлению устойчивостью долга, пока не исследованы4.
Цели и ограничения по привлечению государственных
внешних заимствований
Главной целью управления государственным долгом является обеспечение потребности правительства в денежных средствах с минимальной стоимостью заимствований в долгосрочном периоде с учетом оптимального уровня риска5. Политика управления государственным внешним долгом включает следующие компоненты:
- полномочия органов власти и центральных банков в отношении заимствований;
- цели заимствований и направление их использования;
- ограничения по объему и структуре заимствований;
- оценку рисков долговой устойчивости.
Полномочия, цели и ограничения по заимствованиям устанавливаются как на уровне национального законодательства, так и на уровне фискальных нормативно-правовых актов и отдельных соглашений. В США в соответствии с Конституцией объем и условия федеральных заимствований устанавливаются Конгрессом. Аналогичная ситуация характерна для Австралийского союза, где Парламент имеет право устанавливать правила заимствований у стран - членов Британского Содружества. Участие центральных банков в управлении государственным внешним долгом является достаточно распространенной мировой практикой. Так, Центральный банк Кореи осуществляет контроль за выпуском, продажей и выкупом облигаций от имени правитель-
3 Tradinge conomics. tradingeconomics.com/countries.
4 Например, в работах [1;2] рассматриваются механизмы управления государственными долговыми обязательствами, но без выделения внешних заимствований.
5 REVISED GUIDELINES FOR PUBLIC DEBT MANAGEMENT// IMF. April 7, 2014.
ства, а министерство финансов осуществляет функции управления долгом [3]. В соглашении между министерством финансов Исландии и Центральным банком страны предусмотрено, что ответственность за управление долгом возлагается на министерство финансов, которое принимает решение об осуществлении казначейских заимствований, о выпуске облигаций, оплате долга и управлению потоками, а ЦБ осуществляет выпуск ценных бумаг на внутреннем и внешнем рынках, развивает/укрепляет рынок и кредитоспособность страны на глобальных кредитных рынках, оказывает консультационную поддержку Министерству финансов по данному кругу вопросов.
Цели внешних заимствований устанавливаются на основе фискального/бюджетного законодательства (например, заимствования могут осуществляться только для цели финансирования инфраструктурных проектов), в рамках соглашений Министерства финансов с Центральным банком, законом о бюджете. Основными целями государственных внешних заимствований являются:
- финансирование дефицита бюджета;
- сохранение присутствия на внешних рынках в качестве заемщика для кредитования в случае возникновения форс-мажорных ситу-
- пополнение/поддержание валютных резервов;
- капитализация Центрального банка и обеспечение денежно-кредитной политики;
- пополнение оборотного капитала государственных компаний для закупок иностранных товаров/услуг;
- финансирование инфраструктурных проектов в иностранной
- замещение внутренних государственных облигаций с высокими затратами на обслуживание;
- рефинансирование долга.
Примером привлечения средств на внешних рынках для финансирования дефицита бюджета являются США, осуществляющие при этом все внешние заимствования не в иностранной валюте, а в американских долларах, что снижает риски долговой устойчивости, связанные с изменением курса национальной валюты. В ЮАР в соответствии с законодательством6 правительство может осуществлять заимствования в целях финансирования дефицита бюджета, рефинансирования задолженности, получения иностранной валюты, поддержания баланса Фонда национального дохода и в других целях, утвержденных органом законодательной власти [4].
6 The Public Financial Management Act.
аций;
валюте;
Стратегия поддержания валютных резервов и сохранения присутствия на внешних рынках в качестве заемщика используется в Дании. Согласно отчету Национального банка страны, правительство осуществляет заимствования в иностранной валюте для поддержания валютного резерва, в эквиваленте суммы выкупа иностранного правительственного долга. Если валютный резерв снижается до уровня, ниже необходимого для поддержания курса, правительство осуществляет внешние заимствования. Даже в тех случаях, когда объем валютных резервов остается на приемлемом уровне, правительство может осуществлять заимствования на иностранных рынках для поддержания непрерывности присутствия в качестве заемщика для быстрого привлечения средств в случае необходимости, сокращения затрат на поиск новых заемщиков и обслуживания долгов. В Швеции, согласно закону о государственном заимствовании и управлении долгом от 2008 г., правительству страны разрешено осуществлять заимствования для выполнения требований к валютным резервам Центрального банка.
Примером внешних заимствований для пополнения оборотного капитала государственных компаний для закупки товаров/услуг является решение правительства Индии. В 2018 г. Резервный Банк страны (RBI) разрешил государственным предприятиям, осуществляющим импорт топлива, проводить внешние заимствования в объеме до 10 млрд долл. США на срок от 3 до 5 лет для пополнения оборотных средств (до этого компании могли привлекать заимствования только в виде краткосрочных кредитов). Решение было вызвано ростом мировых цен на нефть, существенным падением национальной валюты, а также тем, что около 70% объема потребляемой страной нефти импортируется7. Для стран с развитой экономикой и рынками капитала привлечение средств на внешних рынках для замещения внутренних долговых обязательств можно объяснить снижением расходов на облуживание долга, когда процентные платежи по внутреннему долгу выше расходов на обслуживание внешнего долга.
Ретроспективный анализ целевого назначения государственных внешних заимствований для стимулирования экономического роста можно провести на примере Индонезии [5]. В конце 60-х годов прошлого века правительство страны осуществляло заимствования за рубежом для восстановления экономики. Инвесторами стали страны, объединившиеся в Межправительственную группу по Индонезии (IGGI), которая привлекла средства Азиатского банка развития, Всемирного банка, МВФ, программы ПРООН и других финансовых институтов развитых стран. В последующее десятилетие правительство про-
7 State-Owned Oil Retailers Allowed. To Raise $10 Billion From Overseas // Economy Press Trust of India. October 03, 2018.
должало осуществлять как внешние, так и внутренние заимствования. Тем не менее на фоне снижения мировых цен на нефть и азиатского финансового кризиса 1997 г. объем ВВП страны с положительного значения (+) 4,7% в 1997 г. сократился до (-) 13,1% в 1998 г., и правительство было вынуждено обратиться к МВФ с просьбой о финансовой помощи. На конец 2018 г. темпы роста ВВП страны превысили 5%, объем государственного долга расширенного правительства сократился до 29,2% ВВП.
В зависимости от целей заимствований могут использоваться различные финансовые инструменты. Например, в ряде стран привлечение средств осуществляется на основе сукук (эикик), в рамках которого объем периодически/ежегодно получаемого платежа по выпущенным правительством ценным бумагам не устанавливается; размер выплат меняется в зависимости от доходности проекта/приобретенного актива, который финансировался из привлеченных средств. Сукук считается одним из основных государственных долговых инструментов, используемых правительством Катара для финансирования проектов. Инструмент был использован и Пакистаном в 2014 г. для привлечения средств с внешних рынков, и достаточно успешно. Так, при запланированном объеме выпуска 500 млн долл. США правительству удалось привлечь 1,0 млрд долл. США по ставке на 50 базисных пункта ниже, чем по евробондам, выпущенным в этом же году. Основными инвесторами проекта, финансируемого в рамках этого займа (автомагистраль Исламабад - Лахор), выступили компании из Европы (35 % от объема выпуска) и Среднего Востока (32 % от объема выпуска). Привлечение средств позволило не только сократить внутренний долг, но и увеличить валютные резервы8. Законом Великобритании о государственных финансах от 2008 г.9 казначейству были предоставлены широкие полномочия для привлечения средств на основе альтернативных механизмов финансирования. В 2014 г. в развитие закона утверждены «Положения об альтернативных финансовых механизмах», в которых прописаны условия и нормы, позволяющие казначейству заключать сделки, подобные сукук, однако прямой ссылки на сукук нет10.
Ограничения по объему государственного долга устанавливаются, как правило, без разделения на внешние и внутренние заимствования, что, согласно рекомендациям МВФ, позволяет оценить все риски и сформировать лучшую стратегию управления государственными заимствованиями. Лимиты государственного долга устанавливаются на основе политических требований для снижения долговой нагрузки
8 State Bank of Pakistan // Annual Report 2014-2015.
9 The Finance Act of 2008, section 157.
10 Statutory Instruments. 2014. No. 1327 // National Debt. The Government Alternative Finance Arrangements Regulations 2014.
на последующие поколения (США), на основе наднациональных соглашений (Маастрихтский договор в странах ЕС - до 60% ВВП), валютных союзов ^ЛЕМИ 5911 и СЕМАС 1260 - до 70% ВВП, ЕССИ13 - 60% ВВП), в рамках отдельных законодательных актов. Ограничения по объему внешних заимствований могут устанавливаться в относительных величинах (в % ВВП), в номинальных значениях (в национальной или иностранной валюте), относительно других показателей (например, объема резервов) как на ежегодной основе, так и в среднесрочной/ долгосрочной перспективе. В Швеции ограничения по объемам заимствований устанавливаются ежегодно, как в номинальных величинах, так и по срочности внешнего и внутреннего долга. Так, на 2018 г. долг правительства в иностранной валюте ограничивался краткосрочной задолженностью (до 1 года) и должен был сокращаться не более чем на 30 млрд крон ежегодно. При этом правительство самостоятельно принимает решения о валютах внешних заимствований. Общий объем долга при пересчете на национальную валюту не должен превышать 75 млрд крон14.
В ряде стран налагаются ограничения на валюту внешних заимствований и структуру долговых обязательств. В Италии, где объем государственного долга один из самых высоких в странах ЕС (в 2018 г. -132% ВВП), установлены ограничения по валютам внешних государственных заимствований. Однако перечень валют достаточно широк, что позволяет диверсифицировать риски. Кроме этого, при утверждении закона о бюджете накладываются ограничения по структуре долга. Например, в 2017 г. для краткосрочных и долгосрочных ценных бумаг (в % от общего объема)15 доля ценных бумаг, выпущенных на внешних рынках, не должна превышать 5% общего объема выпуска ценных бумаг в 2017 г.
Ограничения по объему внешнего государственного долга вводятся международными организациями, предоставляющими кредиты странам-заемщикам, на основе собственных правил/руководств (пример, МВФ), а также с учетом суверенных кредитных рейтингов.
Подходы к ограничению заимствований, налагаемые правительством на субнациональные органы власти, зависят, в основном, от формы устройства и сложившейся практики межбюджетных отношений. Общей для большинства стран является норма, согласно
11 West African Economic and Monetary Union.
12 Central African Economic and Monetary Community.
13 Eastern Caribbean Currency Union.
14 GUIDELINES FOR CENTRAL GOVERNMENT DEBT MANAGEMENT 2018// Decision taken at the Cabinet meeting. November, 9, 2017.
15 MINISTRY OF ECONOMY AND FINANCE// 2017 PUBLIC DEBT REPORT.
которой иностранные заимствования субнациональных правительств и их лимиты должны согласовываться/утверждаться федеральным министерством финансов или казначейством (Австрия - утверждение, Дания - лимиты, Франция - одобрение, Испания - одобрение Министерства финансов и отдельные ограничения от Центрального банка и Межминистерского комитета по заграничным займам, Великобритания - согласие Казначейства, Чили - одобрение правительства как для внутренних, так и внешних займов, Китай - с разрешения Агентства по международным кредитам для внешних заимствований по облигациям, выпускаемым совместными предприятиями в зарубежной юрисдикции). В Финляндии, Швеции, Канаде ограничения по заимствованиям, как внешним, так и внутренним, для субнациональных правительств не устанавливаются, все выпуски ценных бумаг осуществляются на открытых рынках. В Норвегии местные органы власти могут делать внешние заимствования исключительно с разрешения Министерства финансов, но в национальной валюте. В ряде стран внешние заимствования, осуществляемые субнациональными органами, не разрешены или не практикуются (Италия, Нидерланды -запрещение, Ирландия, Греция, Япония - нет внешних займов, Индия и Мексика - запрещены) [6]. В отношении государственных предприятий - заемщиков на внутреннем и внешнем рынках также могут устанавливаться ограничения по полномочиям и объемам привлеченных средств. Так, в Дании перед началом нового бюджетного года Министерство финансов представляет в Центральный банк список компаний, которые могут осуществлять заимствования и лимиты их кредитования в текущем финансовом году.
В Турции ограничения в отношении внешних заимствований были установлены для всех предприятий реального сектора, включая госкомпании, так как основные риски финансовой устойчивости страны связаны с внешними заимствованиями частного сектора. Согласно данным Агентства банковского регулирования и надзора, объем неработающих кредитов по состоянию на июль 2018 г. достиг 74 млрд тур. лир, что эквивалентно 14 млрд долл. США. Для снижения волатильности национальной валюты правительство ввело ряд ограничений по заимствованиям в иностранной валюте16, которые могут осуществлять только компании, имеющие доход в иностранной валюте, а сумма кредита ограничивается среднегодовым валютным доходом заемщика по итогам последних трех финансовых лет. Исключение делается для организаций, которые имеют остаток по иностранным заимствованиям в объеме, эквивалентном не менее 15 млн долл. США, или в случае, когда внешние заимствования предназначены для
16 Foreign currency debt // The slide of the Turkish Lira // Publication August 2018.
финансирования проектов ГЧП17 или приватизации. Требование не распространяется на государственные учреждения и ряд финансовых организаций.
При анализе международной практики управления внешними заимствованиями выявлены также существенные различия в подходах к учету государственного долга и объемов принимаемых обязательств. Значимость учета обязательств, как внешних, так и внутренних, трудно переоценить. Так, по мнению Международного валютного фонда, одной из причин кризиса в Греции в 2010 г.18, кроме наличия первичного дефицита, является непрозрачный финансовый долговой учет. Как следует из [7], внешний долг признается таковым в случаях:
- долг выпущен в иностранной валюте (иностранный долг);
- долг является обязательством перед иностранных лицом (нерезидентом). Данное понятие является общепринятым для международных организаций;
- долг выпущен в зарубежных странах и под юрисдикцией суда другого государства.
Каждый из этих подходов к учету внешних долговых обязательств имеет свою специфику при оценке рисков долговой устойчивости. Так, юрисдикция важна кредитору в случае дефолта заемщика. Информация о держателях долга важна для оценки финансовых рынков, на которых работают потенциальные кредиторы. При заимствованиях в зарубежных странах существуют риски, обусловленные различиями в правовых системах в отношении споров и возможности обжалования/ исполнения решения суда, особенно при рассмотрении дел в зарубежных арбитражных судах. В ряде юрисдикций государственный долг включает все обязательства, по которым требуется выплата процентов, такие как прямые кредиты, ценные бумаги. В других странах в состав государственного долга включают и условные обязательства, например, гарантии. Так, в Австралии после 1997 г. изменились подходы к учету внешнего долга. До этого валовый внешний долг определялся как сумма заимствований у нерезидентов резидентами страны. В результате введения нового учета валовый внешний долг стал включать все производные финансовые инструменты и все обязательства, не связанные с основным капиталом, что привело к его росту на 50 млрд австр. долл. Чистый внешний долг стал рассчитываться как валовый долг за вычетом всех неэмиссионнных активов, его объем вырос на 4 млрд австр. долл.19
17 Государственно-частное партнерство.
18 MF-WB Workshop on Medium Term Debt Management Strategy (MTDS) // Baseline Projections and Risks in Key Policy Areas: Fiscal, Monetary and Externals Sectors. Joint Vienna Institute // Vienna, Austria. February 23-27, 2015.
19 Parliament of Australia // Foreign Debt.
Подходы к оценке долговой устойчивости
Общими показателями долговой устойчивости, без разделения на внешние и внутренние заимствования, являются:
1. Отношение долга к ВВП - стандартный показатель для введения правил и ограничений. Преимуществом данного показателя является возможность сопоставить уровень долга по странам (но не более того), однако наличие множества других факторов снижает значимость данного показателя для оценки рисков.
2. ВВП на душу населения - показатель состояния экономики страны относительно ее граждан, и, как следствие, способности правительства выполнять свои долговые обязательства в долгосрочной перспективе.
3. Отношение государственного долга к налоговым поступлениям, в %. Положительная динамика свидетельствует о повышении рисков долговой устойчивости.
Подходы к оценке долговой устойчивости, связанные с внешними государственными заимствованиями, основаны, как правило, на анализе рисков ликвидности и рефинансирования долга. Риски ликвидности возникают в ситуациях существенного снижения активов и поступлений денежных средств в валюте.
Для оценки риска ликвидности внешнего долга используются показатели:
- объема экспорта. Экспорт обычно составляет значительную часть валютного дохода страны и является более стабильным источником иностранной валюты, чем, например, потоки иностранных инвестиций, которые могут значительно различаться из года в год;
- отношения краткосрочного долга в основных валютах к международным резервам страны. Впервые сформулированное в ответ на кризис в Аргентине в 1999 г. правило Гвидотти-Гринспена20 ограничивает соотношение объема краткосрочного (на срок до одного года) внешнего долга к объему иностранных резервов страны значением 1; это предполагает, что у страны должно быть достаточно резервов, чтобы снизить риски при выводе из страны иностранных активов;
- отношения чистой международной инвестиционной позиции (Ы11Р) к внешнему долгу. Как правило, положительное значение Ы11Р к внешнему долгу свидетельствует об отсутствии дефицита валюты в стране и снижении риска ликвидности. Однако, как показывает пример США, отрицательное значение ЫПР может
20 ТЬе Сш^Ш-СгеепБрап ги1е.
компенсироваться положительным балансом за счет поступлений средств от зарубежных активов. В развивающихся странах риски ликвидности по краткосрочному и долгосрочному кредитованию зависят от объема накопленных резервов и объема импорта, необходимого для экономики.
Риски невозможности рефинансирования связаны с ограничениями выхода на открытые финансовые рынки для новых заимствований, в том числе и для обслуживания ранее принятых обязательств, что приводит к росту стоимости заимствований или к дефолту.
Показатели риска невозможности рефинансирования:
- объем внешнего долга, не оплаченный в течение 12-24-36 месяцев, в абсолютных величинах;
- объем внешнего долга, который не может быть реструктуризирован, в абсолютных величинах и в долях от общего внешнего долга.
Кредитные рейтинги являются комплексной оценкой способности и готовности правительства осуществлять без задержки платежи по своим долговым обязательствам и, по сути, являются индикатором вероятности дефолта для финансовых рынков и экономических агентов правительства. Как указано в [8], рейтинги являются ключевым детерминантом процентных ставок и, как следствие, стоимости кредита и могут оказать влияние на рейтинги компаний-резидентов, повлиять на выбор институциональных инвесторов при оценке рисков/преимуществ по облигациям заемщика. При этом изменение кредитного рейтинга в большей мере оказывает влияние на страны, которые осуществляют заимствования на открытых финансовых рынках, и/или на развивающиеся страны с ограниченным доступом к рынкам капитала. Так, при высоком кредитном рейтинге, обслуживание 10-летних облигаций Казначейства США составляет 2,25% ежегодно, в то время как Венесуэла с кредитным рейтингом ССС выплачивает ежегодно по 10-летним облигациям ставку в размере 23,7%.
При оценке рисков необходимо также учитывать различия в целях выхода на иностранный рынок. Принимается во внимание и сложившаяся структура накопленного долга, ее временные характеристики (краткосрочные и долгосрочные заимствования), структура держателей долга (банки, институциональные инвесторы, правительство зарубежных стран), расходы на обслуживание долга, долг предприятий государственного сектора. Так, можно ожидать, что долг, выпущенный в облигациях в иностранной валюте на открытых финансовых рынках, будет менее подвержен рискам дефолта вследствие наличия большего количества держателей долга, когда продажа долговых бумаг одним из них не сможет вызвать немедленную цепную реакцию избавления от ценных бумаг эмитента другими кредиторами.
Концентрация долга как фактор долговой устойчивости рассматривается в работе [9]. Делаются выводы о существовании доказательств/признаков, что долговые активы в ЕС становятся все более концентрированными, что может повлиять на ликвидность рынка облигаций. Так, из общего портфеля долговых ценных бумаг, выпущенных резидентами еврозоны, держателями которых также являются инвесторы еврозоны, 22,5% бумаг находятся на балансе инвесторов одного конкретного сектора одной страны. Несмотря на то что исследование проводилось по облигациям, выпущенным как корпоративным сектором, так и государственным, уровень концентрации держателей внешнего государственного долга также должен приниматься во внимание при оценке долговой устойчивости. В то же время наличие нескольких кредиторов, действия которых могут быть скоординированы, может оказать и положительное влияние на возможность рефинансирования внешнего долга. Парижский Клуб является реальным подтверждением данного тезиса.
При оценке рисков принимается во внимание и валюта долга нерезидентов. При этом долговая устойчивость в странах развивающихся рынков повышается за счет роста доли государственных облигаций, выпушенных в национальной валюте эмитента. Так, по данным21, в отдельных странах выросла (хотя и незначительно) доля нерезидентов, владеющих государственными облигациями в национальной валюте эмитента (в Малайзии на 5,9 п. п., в России на 4,1 п. п., в Индонезии на 1,9 п. п.), что, возможно, связано со стабильным кредитным рейтингом страны, высокой доходностью по облигациям, возможностью диверсификации портфеля ценных бумаг инвестором.
Кроме этого, существуют и другие, менее явные риски долговой устойчивости, связанные с внешними заимствованиями государственными компаниями, организациями частного сектора и компаниями финансового сектора. Действия таких компаний оказывают влияние на существующие и будущие долговые обязательства правительства посредством изменения спроса на иностранную валюту. Этот вопрос рассматривался в работе [10], посвященной анализу кризисов ликвидности в средине 90-х годов в развивающихся странах. Примером таких кризисов являются: Индонезия и Корея в 1990-х годах (влияние иностранных заимствований частного сектора у банков) и Таиланд в 1990-х годах, когда банки стали привлекать средства у иностранных организаций финансового сектора. Рост заимствований частного сектора может увеличить размер «премии за риск» для всех субъектов экономической деятельности страны, включая и государственный
21 Credit Suisse // Emerging Markets Emerging Markets: Non-residents' holdings in local currency government bonds / Fixed Income Research. 10 October 2016. Europe.
сектор, что, в свою очередь, приведет к увеличению расходов правительства на обслуживание внешнего долга. Для развитых стран риски ликвидности по внешним заимствованиям субъектами негосударственного сектора экономики не так значимы, как для развивающихся стран. Можно предположить, что накопленное богатство частного сектора также может снизить риски долговой устойчивости государственного сектора.
Выводы
Природа, степень и характер рисков внешних заимствований различны для каждой страны, и, как следствие, правительство принимает свои правила и ограничения по внешним заимствованиям, исходя из сложившихся макроэкономических условий, целей заимствований, денежно-кредитной политики, показателей внешнеторгового баланса и с учетом других факторов.
Снижение рисков долговой устойчивости обеспечивается на основе следующих подходов:
- согласования стратегий управления государственным долгом с центральным банком страны;
- установления целей заимствований, лимитов по объемам и структуре внешнего долга;
- введения ограничений по осуществлению внешних заимствований на уровне субнационального правительства и для государственных компаний;
- привлечения средств на внешних рынках в национальной валюте и увеличения зрелости долга;
- формирования новых подходов к учету долговых обязательств и оценке долговой устойчивости.
ЛИТЕРАТУРА
1. Гиндес Е.Г., Буценко И.Н. Мировой опыт управления государственным долгом // Азимут научных исследований: Экономика и управление. 2019. № 26. С. 123-128.
2. Филина С.Ю. Управление государственными заимствованиями: зарубежная практика // Финансовый журнал. 2016. № 3. С. 89-97.
3. Filardo A, Mohanty M., Moreno R. Central bank and government debt management: issues for monetary policy. BIS Papers chapters, in: Bank for International Settlements (ed.). Fiscal policy, public debt and monetary policy in emerging market economies. Bank for International Settlements. 2012. Vol. 67. Р. 51-71.
4. Awadzi E.A. //Designing Legal Frameworks for Public Debt Management // IMF Working Papers 15/147. 2015. July. С. 12-46.
5. Kuncoro H. The Sustainability Of State Budget In Debt Repayment // Bulletin of Monetary Economics and Banking. Bank Indonesia. 2011. April. Vol. 13(4). Р. 1-20.
6. Ter-Minassian Т., Craig J. Control of Subnational Government Borrowing. In: Ter-Minassian T. (ed.). Fiscal Federalism: Theory and Practice. Washington, D.C.: International Monetary Fund. 1997. C 2-17.
7. Shakira M, Prizzon A. Debt Sustainability and Debt Management in Developing Countries / Overseas Development Institute. 2015. July. C 1-34.
8. Afons A., Gomes P., Rother Ph. Short and Long-Run Determinants of Sovereign Debt Credit Ratings // International Journal of Finance and Economics. 2011. Vol. 16. No. 1. r. 1-15.
9. Boermans M.A. Market concentration in the euro area bond markets. An application with granular sectoral securities holdings statistics // IFC workshop on Combining micro and macro statistical data for financial stability analysis. Experiences, opportunities and challenges. Warsaw. Poland, 14-15 December 2015. C 2-15.
10. Hawkins J., Turner Ph. Managing Foreign Debt and Liquidity Risks in Emerging Economies: An Overview // Bank for International Settlements, Policy Paper. Basel. Switzerland. September 2000. No. 8. C 6-54.
ABOUT THE AUTHOR
Tischenko Tatyana Vladimirovna - Candidate of Economic Sciences, Senior Scientific Associate of the Laboratory of Budget Policy Research of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA), Moscow, Russia. tatyana-kat@yandex.ru
APPROACHES TO THE MANAGEMENT OF PUBLIC EXTERNAL BORROWING: INTERNATIONAL EXPERIENCE
In the context of growing debt burden, issues, related to the analysis of sovereign default risks, did not lose their relevance, including with regard to external debt. This article analyzes the approaches to managing external government borrowing to reduce the risks of debt sustainability. The restrictions on the attraction of funds by the government in foreign markets and / or from non-residents, the purpose of borrowing, the structure of the debt, and the peculiarities of accounting for external debt in various countries of the world, including those included in the G-7 (USA, Great Britain, etc.), were revealed. Statistical data, official websites of governments, analytical reviews were used for the study. Keywords: external government borrowing, debt sustainability risks. JEL: H630.
