CC BY
32ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ТАМОЖЕННОГО ДЕЛА
LEGAL ASPECTS OF CUSTOMS BUSINESS
Н. М. Кожуханов
ПОДХОДЫ К СИСТЕМАТИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В ТАМОЖЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В статье проводится анализ административных правонарушений в области таможенного дела и иных проступков, выявление которых отнесено к прерогативе таможенных органов. Автор приходит к выводу о необходимости систематизации исследуемых правонарушений, основываясь на компетенциях таможенных органов по рассмотрению и возбуждению дел об административных правонарушениях. Предлагается систематизация административных правонарушений в таможенной деятельности.
Ключевые слова: административные правонарушения; компетенция; таможенная деятельность; таможенные органы; юрисдикция.
APPROACHES TO SYSTEMATIZE ADMINISTRATIVE VIOLATIONS IN CUSTOMS ACTIVITY
Administrative offences in customs business and other violations the identification of which is referred to customs authorities are analyzed in the article. The author comes to the conclusion on the necessity to systematize the investigated violations based on the competence of customs authorities to consider and initiate cases on administrative offences. The systematization of administrative offences in customs activity is proposed.
Keywords: administrative offences; competence; customs activity; customs authorities; jurisdiction.
Значительное увеличение количества возбужденных таможенными органами Российской Федерации (РФ) дел об административных правонарушениях, по нашему мнению, свидетельствует о возникновении негативной тенденции в соблюдении законности участниками внешнеэкономической деятельности (ВЭД). В 2017 г. таможенными органами возбуждено 119 327 дел об административных правонарушениях, что на 48,5% больше аналогичного показателя 2016 г. (80 355 дел) [1, с. 52-53]. Для изменения сложившейся ситуации необходимо детальное изучение не только факторов, влияющих на рост числа таких проступков, но и юридической природы дел, разбирательство по которым отнесено к компетенции таможни, что объективно способствует выработке новых подходов к квалификации административных правонарушений в области таможенного дела в современных условиях.
По результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции таможенных органов РФ, принято 114 723 решения
N. M. Kozhukhanov
(в 2016 г. - 81 189 решений), из них должностными лицами таможенных органов принято 83 967 решений (в 2016 г. - 53 488 решений), судом или уполномоченным органом - 30 756 решений (в 2016 г. - 27 701 решение). Назначено наказаний по 111 663 делам об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции таможенных органов РФ, на общую сумму около 157 млрд руб. (в 2016 г. -по 77 587 делам на сумму около 140,5 млрд руб.), из них должностными лицами таможенных органов назначено наказаний по 81 955 делам об административных правонарушениях на сумму 50,8 млрд руб. (в 2016 г. - по 51 616 делам об административных правонарушениях на сумму 70,2 млрд руб.), судом или уполномоченным органом - по 29 708 делам об административных правонарушениях на сумму 106,2 млрд руб. (в 2016 г. - по 25 971 делу об административных правонарушениях на сумму 70,3 млрд руб.) [1, с. 52-53]. Как видно, по делам об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции таможенных органов РФ, выносят решение не только таможенные органы, но и должностные лица иных органов. Это не случайный факт. Он обусловлен не только спецификой назначения отдельных видов наказания только судом, но и тем, что нарушения таможенных правил в действительности выходят за рамки административных проступков, сгруппированных в гл. 16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (КоАП РФ). Установленный факт создает объективную аргументацию для оспаривания методологического подхода к группировке нарушений таможенных правил в рамках указанной главы КоАП РФ.
Существующее видение законодателем нарушений таможенных правил искусственно выводит из поля зрения правоприменителя в лице таможенных органов часть таких нарушений, относя их исходя из двойственной природы объекта противоправного посягательства к компетенции иных органов государственной власти. Из сказанного следует, что нарушения таможенных правил, за которые предусматривается административная ответственность, дробятся. Это приводит к тому, что таможенные органы лишаются возможности вынесения решения по делу. Данный факт, по нашему мнению, негативно сказывается на реализации принципа обеспечения законности при применении мер административного принуждения по данным административным правонарушениям. Указанный принцип «размывается», что становится возможным ввиду недостаточно логически верного подхода правотворца к определению уполномоченного правоприменительного органа (должностного лица), выносящего административное наказание и определяющего меры обеспечения производства по делам о рассматриваемых нами административных правонарушениях. В связи с этим в статье изложен авторский подход к систематизации правонарушений в области таможенного дела и иных проступков, выявляемых таможенными органами РФ.
Административные правонарушения группируются в единый блок - административные правонарушения в таможенной деятельности. Такой подход обусловлен тем, что таможенные органы РФ расследуют не только административные правонарушения, составы которых указаны в гл. 16 КоАП РФ, но другие проступки, которые содержатся в гл. 7, 14, 15 и т. п. В настоящее время таможенная деятельность представляет собой сложный процесс, включающий как деятельность таможенных органов, так и иных субъектов (юридических и физических лиц), участвующих в таможенных правоотношениях. Обобщить составы административных
правонарушений, объединенных сферой таможенной деятельности, возможно путем рассмотрения содержания понятия «юрисдикция таможенных органов».
Согласно «Большому юридическому словарю» под редакцией профессора А. Я. Сухарева «юрисдикция - 1) установленная законом совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и решать дела о правонарушениях, оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности либо неправомерности, применять юридические санкции к правонарушителям. Юрисдикция определяется по различным признакам: вид и характер разрешаемых дел (преступления, проступки, имущественные споры и т. д.); их территориальная принадлежность; участвующие в деле лица; 2) территория в подведомственности определенного органа; 3) отправление правосудия, а также иная деятельность государственных органов по разрешению споров, рассмотрению дел о правонарушениях и применению санкций» [2, с. 848].
Наиболее остро вопрос юрисдикции стоит перед учеными-административиста-ми и изучается в рамках административного права и процесса. Данная объективная потребность в исследовании сущности юрисдикции, административной юрисдикции возникла ввиду того, что этот правовой институт тесно связан с предметной областью правового регулирования административной отрасли права.
В частности, авторы-административисты имеют различные позиции относительно составных элементов административной юрисдикции. Так, О. В. Гречкина включает в нее следующие производства: по делам об административных правонарушениях и рассмотрению данных дел в соответствии с профильным законодательством РФ; по рассмотрению жалоб на решения, действия (бездействие) таможенных органов РФ в лице их должностных лиц; по осуществлению дисциплинарного производства в отношении должностных лиц таможенных органов РФ [3, с. 22]. О. В. Чекалина в содержание исследуемой категории включает схожую, но, вместе с тем, и отличную от приведенной выше группу производств: по делам об административных правонарушениях; по административно-правовым спорам; дисциплинарное производство [4, с. 19]. Однако большинство авторов сходятся во мнении и под административно-юрисдикционной деятельностью понимают осуществляемую в определенной процессуальной форме деятельность, которая носит правоохранительный, государственно-властный характер и состоит в рассмотрении, разрешении юридических конфликтов в досудебном порядке, дел об административных правонарушениях, включая производство по жалобам, дисциплинарным проступкам, а также производство по применению мер административного принуждения, осуществляемого в рамках соответствующего администра-тивно-юрисдикционного производства уполномоченными на то органами исполнительной власти и их должностными лицами [5, с. 126].
По своей сути юрисдикция таможенных органов в отношении административных правонарушений в области таможенного дела есть часть осуществляемой таможенными органами административной юрисдикции, которую достаточно полно и всесторонне рассмотрела в своей диссертации О. В. Гречкина. «Административная юрисдикция таможенных органов - это сфера государственной деятельности уполномоченных должностных лиц таможенных органов, осуществляемая во внесудебном порядке на основе административно-процессуальных норм с целью разрешения административно-правовых конфликтов и применения административно-правовых мер воздействия» [3, с. 18].
Согласно п. 1 разд. I «Положения о Федеральной таможенной службе», утвержденного постановлением Правительства РФ от 16.09.2013 № 809, «Федеральная таможенная служба (ФТС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по контролю и надзору в области таможенного дела, функции органа валютного контроля, функции по защите прав на объекты интеллектуальной собственности, функции по проведению транспортного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, а также санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного контроля и государственного ветеринарного надзора в части проведения проверки документов в специально оборудованных и предназначенных для этих целей пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации (специализированные пункты пропуска), функции по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, отнесенных к компетенции таможенных органов Российской Федерации, а также иных связанных с ними преступлений и правонарушений» [6].
В настоящее время ФТС России подчинено Министерству финансов РФ. ФТС России возглавляет систему таможенных органов РФ. Согласно ст. 253 Федерального закона от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ФЗ № 289) «таможенные органы составляют единую федеральную централизованную систему, которая состоит из:
1) федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в области таможенного дела (ФТС России);
2) региональных таможенных управлений;
3) таможен;
4) таможенных постов» [7].
Правоохранительная функция и решение в ее рамках частных задач отнесены к юрисдикции таможенных органов РФ. Так, в п. 5 ч. 2 ст. 351 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (ТК ЕАЭС) определено, что «в целях обеспечения выполнения возложенных на таможенные органы задач таможенные органы в пределах своей компетенции выполняют следующие функции: ... предупреждение, выявление и пресечение преступлений и административных правонарушений.» [8]. Данную норму гармонично дополняет положение п. 5 ч. 2 ст. 254 ФЗ № 289: «таможенные органы в пределах своей компетенции обеспечивают на территории Российской Федерации выполнение задач и функций, установленных статьей 351 Кодекса Союза, а также выполняют следующие функции: .выявляют, предупреждают, пресекают преступления и административные правонарушения, отнесенные законодательством Российской Федерации к компетенции таможенных органов, а также иные связанные с ними преступления и правонарушения, проводят неотложные следственные действия и осуществляют предварительное расследование в форме дознания по уголовным делам об указанных преступлениях, осуществляют производство по делам об административных правонарушениях.» [7].
Юрисдикция таможенных органов в отношении административных правонарушений в таможенной деятельности определена правом ЕАЭС, которое интегрировано в российское законодательство, и системой доктринальных подходов к рассматриваемому направлению.
Исходя из положений ч. 1 ст. 23.8 КоАП РФ таможенные органы России обладают правом рассматривать ряд дел об административных правонарушениях. Среди них дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 11.27 КоАП РФ (в части осуществления международных автомобильных перевозок грузов), ст. 11.29 КоАП РФ (в части осуществления международных автомобильных перевозок грузов), ч. 1-6 ст. 12.21.1 КоАП РФ (в части осуществления международных автомобильных перевозок, за исключением случаев фиксации административного правонарушения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото-и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи), ч. 1 ст. 12.21.2 КоАП РФ (в части осуществления международных автомобильных перевозок опасных грузов без специального разрешения), ч. 2 ст. 12.25, ч. 1 и 3 ст. 16.1, ст. 16.2-16.24, 19.7.13 КоАП РФ [9].
Рассмотрение дела об административном правонарушении подразумевает, что компетентный государственный орган, как правило, исполнительной ветви власти, установив факт административного правонарушения, возбуждает дело об административном правонарушении, полно, всесторонне изучив все обстоятельства дела и доказательную базу, выносит решение по делу или в случае, отдельно предусмотренном в законе, передает данное дело для разрешения в суд. Из данного утверждения следует, что рассмотрение дела об административном правонарушении включает: возбуждение дела об административном правонарушении (составление протокола об административном правонарушении), вынесение решения по делу об административном правонарушении. В случае если по статьям, которые приведены в ч. 1 ст. 23.8 КоАП РФ, вынесение решения по делу отнесено к компетенции суда, а это возможно согласно ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, если должностное лицо таможенного органа передает дело в суд, когда за правонарушение предусматривается санкция в виде конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения, то таможенные органы, по существу, только производят возбуждение дела об административном правонарушении. Подобная практика обусловливает дискуссионность вопроса о том, следует ли относить к делам, находящимся в юрисдикции таможенных органов РФ, только дела, которые они могут рассматривать? По нашему мнению, на данный вопрос необходимо смотреть шире. В юрисдикционном поле таможенных органов находится не только рассмотрение дел об административных правонарушениях, но и их возбуждение. Данные государственные органы исполнительной власти могут возбуждать не только дела об административных правонарушениях в области таможенного дела, но и нарушениях, которые возникают в таможенной деятельности. Под таможенной деятельностью мы понимаем «самостоятельную сферу жизнедеятельности государства и общества, в которой взаимодействуют и реализуют свои целевые установки таможенные органы как субъект, являющийся уполномоченным государственным органом в таможенном деле, а также иные физические и юридические лица (участники внешнеэкономической деятельности, лица, оказывающие им посреднические услуги, физические лица, пересекающие таможенную границу) как субъекты таможенных правоотношений» [10, с. 27-30].
В соответствии с ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:
1) составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения;
2) составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ;
3) составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;
4) вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 КоАП РФ;
5) вынесения постановления по делу об административном правонарушении в случае, предусмотренном ч. 1 или 3 ст. 28.6 КоАП РФ [9].
Должностные лица таможенных органов РФ вправе, согласно п. 12 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ, составлять протокол об административном правонарушении по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.15, 6.16, 6.33, ч. 1 ст. 7.12, ч. 4 ст. 8.28.1, ст. 11.14, 11.15, 14.10, 14.50, ч. 1 ст. 15.6, ч. 2 ст. 15.7, ст. 15.8, 15.9, ч. 2 ст. 16.1, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7, ч. 1 ст. 19.26, ч. 2 ст. 20.23 КоАП РФ.
Таким образом, разбирательство по делам об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции таможенных органов РФ, связано с реализацией ФТС России ее правоохранительной функции. Данные дела являются следствием нарушений таможенных правил, нарушений порядка нормального осуществления таможенной деятельности. Предложенный нами методологический подход к группировке административных правонарушений, отнесенных к юрисдикции таможенных органов РФ, позволяет более широко взглянуть на административные правонарушения в области таможенного дела и рассматривать их как административные правонарушения в таможенной деятельности.
Использованные источники
1. Информационно-аналитический обзор правоохранительной деятельности таможенных органов Российской Федерации (данные за первое полугодие 2017 года) / Федеральная таможенная служба; Управление таможенных расследований и дознания. М., 2017. 98 с.
2. Большой юридический словарь / под ред. проф. А. Я. Сухарева. 3-е изд., доп. и перераб. М.: ИНФРА-М, 2008. 858 с.
3. Гречкина О. В. Административная юрисдикция таможенных органов Российской Федерации: теоретико-прикладное исследование: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011 [Электронный ресурс]. URL: http://dspace.susu.ru/xmlui/bitstream/han-dle/0001.74/6457/000540071.pdf?sequence=3.
4. Чекалина О. В. Административно-юрисдикционной процесс: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005 [Электронный ресурс]. URL: http://www.dshb.net/admm-pravo/admmistrativ-no-jurisdikcionnyj-process.html.
5. Актуальные проблемы административного права: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / М. В. Костенников, А. В. Куракин, А. М. Кононов, П. И. Кононов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. 383 с. (Сер. «Magister»).
6. Постановление Правительства РФ от 16.09.2013 № 809 «О Федеральной таможенной службе» (вместе с «Положением о Федеральной таможенной службе») // Собрание законодательства РФ. 2013. № 38. Ст. 4823.
7. Федеральный закон от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 04.08.2018).
8. Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (приложение № 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза от 11.04.2017) [Электронный ресурс] // Официальный сайт Евразийского экономического союза. URL: http://www. eaeunion.org/ (дата обращения: 12.09.2018).
9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 03.08.2018) [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
10. Кожуханов Н. М. Таможенная деятельность: современное состояние и перспективы развития // Вестник Российской таможенной академии. 2014. № 2. С. 26-31.
Б. И. Кецба
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА ТАМОЖЕННЫХ ПЛАТЕЖЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье дана общая характеристика административно-правового регулирования института таможенных платежей в Российской Федерации. Рассмотрено значение таможенных платежей при формировании бюджета государства, изучены механизмы уплаты таможенных платежей в условиях Евразийского экономического союза.
Ключевые слова: таможенные платежи; таможенное законодательство; федеральный бюджет; таможенные органы; взимание; налоги.
B. I. Ketsba
ADMINISTRATIVE-LEGAL REGULATION OF THE INSTITUTE OF CUSTOMS PAYMENTS IN THE RUSSIAN FEDERATION
The general characteristic of administrative-legal regulation of the institute of customs payments in the Russian Federation is given in the article. The importance of customs payments in the formation of the state budget is considered, mechanisms of paying customs duties within the Eurasian Economic Union are studied.
Keywords: customs payments; customs legislation; federal budget; customs authorities; collection; taxes.
Опыт передовых стран свидетельствует о том, что эффективная система таможенных платежей является важным аспектом экономического развития, а также необходимым условием существования сильного государства. Особое значение таможенных платежей в системе доходов бюджета Российской Федерации (РФ) обусловливает актуальность изучения вопроса о своевременности и полноте их уплаты.
В современных экономических условиях таможенные платежи остаются одним из важнейших источников пополнения государственной казны. При этом эффективность собираемости таможенных платежей находится в прямой зависимости
