CC BY
333
Проблемы управления: теория и практика
Васильева Е.В.
Подходы к построению пенсионной системы: международный
и российский опыт1
Васильева Елена Витальевна — кандидат экономических наук, старший научный
сотрудник, Институт экономики УрО РАН, Екатеринбург, РФ.
E-mail: [email protected]
SPIN-код РИНЦ: 5080-8395
ORCID ID: 0000-0002-0446-1555
Аннотация
В статье описывается международный и российский опыт становления и развития пенсионных систем, построен графический анализ национальных пенсионных систем на основе достижения поставленных целей, заложенных в моделях Бисмарка и Бевериджа. Теоретически первая модель направлена на сохранение уровня жизни тех, кто платит взносы на основе принципа соучастия, а вторая модель — на оказание поддержки через обеспечение минимальной пенсии. На практике в странах, где в основе пенсионной системы лежит модель Бисмарка, выше уровень компенсации утраченного заработка и ниже уровень бедности среди пожилого населения. В ответ на старение населения международные организации предлагают построение многокомпонентных пенсионных моделей. Автором проводится сопоставление многокомпонентных моделей Всемирного банка и Организации экономического сотрудничества и развития по функциям пенсионной системы (предотвращение бедности в пожилом возрасте, адекватная компенсация утраченного заработка и сбережения для увеличения пенсионного дохода). Анализ показал, что страны с более дифференцированной структурой пенсионной системы более устойчивы к старению населения и в меньшей степени нуждаются в реформировании. Выделены основные характеристики этапов реформирования пенсионной системы России: ориентация на борьбу с бедностью среди текущих пенсионеров за счет уравнительных пенсионных выплат, финансируемых за счет страховых взносов и бюджетных средств; принятие непоследовательных решений в пенсионной политике; некоторые изменения в пенсионной системе нарушают страховые принципы. В результате российская пенсионная система утрачивает механизмы, мотивирующие уплату страховых взносов и участие работников (особенно высокооплачиваемых) в формировании пенсионных прав. Как показало исследование мировой практики формирования пенсионных систем, не существует универсальной модели, которая решала бы все функции пенсионного обеспечения и была бы устойчива ко всем вызовам.
Ключевые слова
Пенсионная система, пенсионная модель, модель Бисмарка, модель Бевериджа, многокомпонентная модель, реформирование.
DOI: 10.24411/2070-1381-2020-10046 Введение
Старение населения выступает серьезным долгосрочным вызовом развитию национальных пенсионных систем вне зависимости от их моделей. В большинстве стран проводятся реформы, направленные на адаптацию к новым демографическим реалиям. Пакет реализуемых реформ включает в себя повышение пенсионного возраста, снижение коэффициента замещения или введение фактора устойчивости, связывающего
1 Статья выполнена в соответствии с планом НИР ФГБУН «Институт экономики УрО РАН» на 20192022 гг.
пенсию с ожидаемой продолжительностью жизни [Conde-Ruiz, González 2016]. Но в зависимости от специфики страны и социально-экономических условий реализуемые меры в построенных пенсионных моделях будут отличаться степенью устойчивости и уязвимости к тем или иным вызовам.
На протяжении трех десятилетий в России происходит реформирование и совершенствование пенсионной системы, но до сих пор не достигнуты ее сбалансированность и финансовая устойчивость. В разное время в качестве образца был использован опыт построения пенсионной системы в Чили и Швеции. Но если чилийская и шведская пенсионные реформы считаются успешными, то очередной этап российской пенсионной реформы сталкивается с серьезными проблемами, которые требуют внесения дополнительных корректировок. Анализ подходов к построению и развитию национальных пенсионных систем позволит рассмотреть международный опыт решения задач пенсионного обеспечения и противодействия социально-экономическим и демографическим вызовам.
Модели пенсионной системы
Как показывает исторический опыт, построение и развитие моделей пенсионной системы происходит под влиянием социально-экономических условий и политических факторов. Так сформировались классические модели Бисмарка и Бевериджа. В целях урегулирования политического противостояния и формирования у граждан более лояльного отношения к государству в 1889 г. в Германии О. фон Бисмарком была разработана первая государственная пенсионная система [Гутник, Зимаков 2001]. Она предусматривала обязательное пенсионное страхование и финансировалась за счет взносов работников и работодателей. Впервые введенное государственное страхование по старости, инвалидности, в случае болезни и несчастных случаев на производстве улучшило положение рабочих, снизив социальную напряженность среди них [Беспалова 2011]. При этом вклад государства сводился к минимуму, поскольку работники во многом сами финансировали свою будущую пенсию [Хмелевский 2016], а, кроме того, возраст выхода на пенсию был значительно завышен (изначально был установлен 70 лет). Положительные результаты модели Бисмарка способствовали ее распространению в других странах, но ослабление экономики в результате Великой депрессии и Второй мировой войны вызвало потребность в разработке нового подхода к пенсионной системе.
В Великобритании было пересмотрено ее устройство в соответствии докладом 1942 г. У. Бевериджа. В основу доклада легли идеи Дж. Кейнс о государстве всеобщего благосостояния, предполагающие перераспределение доходов в интересах социальных групп. Пенсионная система предусматривала практически всеобщий охват и выплаты
пенсии в едином размере на уровне прожиточного минимума [Роик 2014]. Модель была реализована в послевоенное время в Великобритании и в ряде других стран и соответствовала положениям о равных правах человека на социальное обеспечение, принятым в 1948 г. во Всеобщей декларации ООН.
Основные элементы моделей Бисмарка и Бевериджа сохраняются в действующих пенсионных системах не только Германии и Великобритании, но ив других стран. В научной литературе [Заболотский 2017; Орлов, Шеметов, 2013; Хмелевский 2016] эти модели часто подвергаются сравнительному анализу, выявляются их недостатки и преимущества. В Таблице 1 приведены их базовые различия.
Таблица 1. Сравнение моделей пенсионной системы Бисмарка и Бевериджа2
Модель Бисмарка Модель Бевериджа
Основа Система обязательного пенсионного Система социального обеспечения
организации страхования
Принцип Экономическая (профессиональная) Социальная солидарность
построения солидарность
Источник финансирования Страховые взносы Государственный бюджет (налоги)
Охват Все работающее население Все население
Размер пенсии Размер зависит от величины Минимальный размер, не зависящий от
уплаченных страховых взносов трудового вклада
Степень участия Минимизирована Максимизирована
государства
Степень участия Максимизирована Минимизирована
застрахованного
Цель Компенсация утраченного заработка Защита граждан от бедности
Обе модели широко используются на практике, хоть и не в чистом виде. Существует ряд работ [Conde-Ruiz, González, 2018; Conde-Ruiz Profeta, 2007; Disney 2004; Krieger, Traub 2013], в которых различные национальные пенсионные системы классифицированы как модель Бисмарка и модель Бевериджа на основе их специфичных характеристик. Так, базовые элементы модели Бисмарка легли в основу пенсионных систем таких стран, как Франция, Австрия, Греция, Португалия, Германия, Финляндия, Испания, Швеция, Бельгия. В основе пенсионных систем Соединенных Штатов, Соединенного Королевства, Канады, Нидерландов, Дании, Швейцарии, Австралии — модель Бевериджа. Теоретически первая модель направлена на сохранение уровня жизни тех, кто платит взносы на основе принципа соучастия, а вторая модель — на оказание поддержки после установления единого стандарта [Calu, Stanciu 2018] через обеспечение минимальной пенсии. На практике в странах, где в основе пенсионной системы лежит модель Бисмарка, выше уровень компенсации утраченного заработка и ниже уровень
2 Составлено автором по: [Заболотский 2017; Орлов, Шеметов 2013; Хмелевский 2016; Conde-Ruiz, González 2016].
бедности среди пожилого населения. По данным Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) за 2018 г., брутто-коэффициент замещения в среднем по отмеченным странах, придерживающихся модели Бисмарка, составляет 59%, в то время как в странах с пенсионной моделью Бевериджа — 45% (Рисунок 1). Сложилась и заметная разница в уровне бедности среди пожилого населения, у первых — 8%, а у вторых — 14%.
Рисунок 1. Брутто-коэффициент замещения и уровень бедности в возрасте 66 лет и старше в странах, чьи пенсионные системы построены по моделям Бисмарка и
Бевериджа, 2018 г.3
Примечание: * при заработной плате получателя (мужчины), равной средней заработной плате в экономике.
Как видно из Рисунка 1, есть и исключения в результатах функционирования пенсионных систем в зависимости от используемой модели. Так, пенсионные системы Нидерландов и Дании, в основе которых элементы модели Бевериджа, являются лучшими с точки зрения финансовой выгоды для пожилого населения. Согласно
3 Составлено автором по: Net pension replacement rates // OECD. Data [Электронный ресурс]. URL: https://data.oecd.org/pension/net-pension-replacement-rates.htm (дата обращения: 20.02.2020); Poverty rate // OECD. Data [Электронный ресурс]. URL: https://data.oecd.org/inequality/poverty-rate.htm (дата обращения: 20.02.2020).
рейтингу Melbourne Mercer Global Pension Index 20194, составленному экспертами международной консалтинговой компании Mercer и мельбурнского Центра финансовых исследований при Университете Монаша, только эти две страны имеют надежную, устойчивую и целостную пенсионную систему, приносящую хорошие выгоды. Эти страны разработали многоплановые пенсионные системы, объединяющие государственные пенсии с частными профессиональными пенсиями. Роль государственной пенсионной системы заключается главным образом в обеспечении социально приемлемого минимального дохода для всех, система профессиональных пенсий же предоставляет пособия, связанные с получением дохода [Ebbinghaus, Gronwald 2011]. Как отмечает Пудова Д.О., такими профессиональными пенсионными схемами, основанными на коллективных договорах, охвачено большинство работающих граждан (порядка 90%), поэтому их называют квазиобязательными [Пудова 2017].
В большинстве стран одним из этапов эволюции стало расширение государственных пенсионных систем для обеспечения уровня жизни среднего класса за счет государственных пенсий, связанных с доходами, с сохранением частной инициативы — дополнительных пенсий [Ebbinghaus, Gronwald 2011]. Поэтому действующие национальные пенсионные системы выходят за рамки классификации Бисмарк-Беверидж, каждая система развивается исходя из конкретных социально -экономических и политических условий в стране. Как справедливо отмечено в докладе ОЭСР5, режимы пенсионных доходов разнообразны и часто включают в себя ряд различных программ, поэтому их сложно классифицировать.
Модели Бисмарка и Беверижда были актуальны и уместны в свое время, вводя социальное страхование для пожилых работников или базовую пенсию для граждан в целях предотвращения бедности. Старение населения, с которым большинство стран столкнулось уже во второй половине XX века, предъявило новые вызовы национальным пенсионным системам, построенным по принципу солидарности. Изменяющееся в результате старения соотношение численности плательщиков пенсионных взносов и получателей пенсионных выплат подрывает финансовую устойчивость пенсионных систем, угрожая благополучию будущих поколений пенсионеров [Holzmann 2013]. В ответ на эти изменения проводятся как параметрические (незначительные) реформы
4 Melbourne Mercer Global Pension Index 2019 // Mercer [Электронный ресурс]. URL: https://www.mercer.com.au/our-thinking/mmgpi.html (дата обращения: 20.02.2020).
5 Pensions at a Glance 2017: OECD and G20 Indicators // OECD [Электронный ресурс]. URL: https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/pension glance-2017-
en.pdf?expires=1587720803&id=id&accname=guest&checksum=FB732EC5A4B4DAE42D2BDF500D9F2FE4 (дата обращения: 20.02.2020).
традиционных распределительных систем, так и системные реформы, вплоть до полного перехода к накопительной системе.
В распределительной системе, в основе которой лежит принцип солидарности поколений, покрытие пенсионных расходов происходит из текущих поступлений в пенсионный фонд. Это делает ее, с одной стороны, простой в управлении и прогнозируемой, но, с другой стороны, зависимой от процесса старения населения, поскольку существует необходимость в поддержании баланса между плательщиками страховых взносов и получателями пенсионных выплат, которое осуществляется за счет реализации параметрических реформ.
В 1994 г. Всемирный банк опубликовал доклад6, где дал концептуальное обоснование применения накопительной системы и практические рекомендации по переходу к ней, предполагающие реализацию системных реформ. Впервые в 1981 г. такой переход был осуществлен в Чили, где благоприятная экономическая и политическая конъюнктура позволила повысить пенсии в среднем на 40-50% по сравнению с прежним уровнем при распределительной системе, сократить тариф страховых взносов с 19 до 13% и дать толчок развитию финансового рынка [Борисенко 2005; Дегтярь 2012]. В дальнейшем этот опыт был использован многими странами, даже при том что проявились и негативные черты новой чилийской пенсионной системы. Во-первых, из-за высокой доли самозанятых, безработных и занятых в нелегальном секторе экономики охват пенсионным обеспечением остался на уровне 60% [Подкорытов 2009]. Кроме того, высокий уровень бедности не мотивировал участвовать в пенсионной системе, поскольку при низких зарплатах люди отдают предпочтение текущему потреблению и не склонны к сбережению средств [Терентьева 2018]. Во-вторых, в приватизированных системах стоимость услуг администраций пенсионных фондов значительно выше, чем в распределительных [Дегтярь 2012]. Поэтому первоначальные недостатки конструкции и более поздние модификации потребовали повторных реформ, начиная от полного возврата к распределительной системе (как это произошло в Аргентине и Боливии) и заканчивая улучшением частной системы, обеспечивающей социальную солидарность (Чили) [Mesa-Lago, Valero 2020]. Повышение благосостояния от перехода к накопительной системе зависит не только от того, как разработаны и реализованы изменения в пенсионной системе, но и от специфики страны [ Barr, Diamond 2009]. Тем более что даже накопительные пенсионные системы могут быть подвержены
6 Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth. 1994 // World Bank [Электронный ресурс]. URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/973571468174557899/Averting-the-old-age-crisis-policies-to-protect-the-old-and-promote-growth (дата обращения: 20.02.2020).
негативному воздействию быстрого сокращения численности трудоспособного населения в силу его влияния на предложение рабочей силы7.
Учитывая преимущества и ограничения распределительной и накопительной системы, международные организации подчеркивают необходимость смешанного финансирования пенсионных систем для достижения адекватного уровня пенсионного обеспечения. В 1994 г. Всемирный банк предложил многокомпонентную модель построения пенсионной системы:
- первый — обязательная накопительная государственная пенсионная система с установленным размером выплат;
- второй — обязательная накопительная пенсионная система с установленным размером взносов, находящаяся в частном доверительном управлении;
- третий — система добровольных отчислений на индивидуальный пенсионный счет.
С учетом опыта проведения реформ пенсионных систем в 2005 г. она была дополнена еще двумя компонентами:
- «нулевой», не предусматривающий взносов и обеспечивающий минимальный уровень защиты от нищеты;
- четвертый — неформальная финансовая и нефинансовая поддержка, в том числе в семьях [Holzmann, Hinz 2005].
Концепция Всемирного банка заключается в диверсификации пенсионной системы, включение в нее государственных и частных пенсионных фондов, сочетание программ с установленными выплатами и схемами с установленными взносами. Такая многокомпонентная модель поддерживается международными организациями (МОТ [Social Security Pensions 2000], Женевская Ассоциация8), предлагающими свои модели пенсионных систем и варианты их совершенствования и реформирования. В отличие от
7 Pensions at a Glance 2019: OECD and G20 Indicators // OECD [Электронный ресурс]. URL: https://www.oecd-ilibrary.org/social-issues-migration-health/pensions-at-a-glance-2019 b6d3dcfc-en (дата обращения: 20.02.2020).
8 The Research Programme on the Four Pillars // Geneva Association [Электронный ресурс].
URL: https://www.genevaassociation.org/research-topics/global-ageing/four-pillars-project-25-years (дата
обращения: 20.02.2020).
11
них, модель (таксономия), предложенная ОЭСР в 2005 г.9, направлена на описание существующих пенсионных систем.
Модели Всемирного банка и ОЭСР определяют обязательный/добровольный характер пенсионных схем и характер финансирования (распределительная или накопительная система). На Рисунке 2 представлено сопоставление двух моделей по функциям пенсионной системы: предотвращение бедности в пожилом возрасте, адекватная компенсация утраченного заработка и сбережения для увеличения пенсионного дохода.
Функция 1: всеобщая, перераспределительная
Предотвращение бедности в пожилом возрасте
Первый компонент Государственная
Функция 2: обязательная, страховая
Компенсация утраченного заработка
Второй компонент Профессиональная (государственная / негосударственная)
Функция 3: добровольная, страховая
Увеличение пенсионного дохода
Третий компонент Индивидуальная
ОЭСР ОЭСР ОЭСР
Первый уровень Второй уровень Третий уровень
i-1 1
Всемирный банк Всемирный банк Всемирный банк Всемирный банк
Нулевой компонент Первый Второй Третий компонент
уровень компонент компонент
Базовая / целевая / минимальная
Распределительная система с установленными выплатами / балльная
Накопительная
система с установленными взносами
Добровольные пенсионные накопления
Рисунок 2. Сопоставление моделей пенсионной системы Всемирного банка и
ОЭСР10
Обе модели представляют собой пенсионную систему со смешанным финансированием, состоящую из двух обязательных компонентов (перераспределительной и страховой) и одного добровольного11. Первый компонент —
9 Pensions at a Glance 2005: Public Policies across OECD Countries // OECD [Электронный ресурс]. URL: https://www.oecd-ilibrary.org/finance-and-investment/oecd-pensions-at-a-glance-2005 pension glance-2005-en (дата обращения: 20.02.2020).
10 Составлено автором по: [Lannoo et al. 2014; Holzmann Hinz 2005]; Pensions at a Glance 2019: OECD and G20 Indicators // OECD [Электронный ресурс]. URL: https://www.oecd-ilibrary.org/social-issues-migration-health/pensions-at-a-glance-2019 b6d3dcfc-en (дата обращения: 20.02.2020).
11 В классификации ОЭСР в качестве единицы используется «уровень» (tier), в классификации Всемирного банка — «компонент» (pillar, дословный перевод — столб). В статье для сопоставления используется «компонент».
обязательные государственные пенсионные схемы, которые направлены на обеспечение минимального уровня жизни для всех пенсионеров, чтобы предотвратить бедность в пожилом возрасте. Перераспределительный характер пенсионного обеспечения реализуется через:
- базовую пенсию — выплату по плоской шкале или в зависимости от стажа или количества лет проживания;
- целевую пенсию — выплату, зависящую от доходов (менее обеспеченные пенсионеры получают более высокие пособия, и наоборот);
- минимальную пенсию — выплаты, для получения которых необходимо выплачивать взносы в течение минимального срока.
Второй компонент — это обязательные профессиональные государственные и негосударственные пенсионные схемы, предназначенные для сохранения прежнего уровня жизни на пенсии путем компенсации утраченного заработка. Выделяются различные формы пенсионного страхования:
- распределительная система с установленными выплатами — система, при которой пенсионные выплаты рассчитываются по заданной формуле на основе заработка, стажа, внесенных взносов;
- балльная система — доходо-ориентированная система, при которой пенсионные выплаты рассчитываются исходя из полученных пенсионных баллов, зависящих от заработка, и стоимости пенсионного балла;
- накопительная система с установленными взносами — система, при которой пенсионные выплаты зависят от взносов, накопленных на индивидуальных счетах, и дохода от инвестиций;
- система с условно-накопительными счетами — система, где взносы поступают на индивидуальные счета, к которым применяют условную норму доходности, имитируя накопительную систему с установленными взносами, а пенсионные выплаты рассчитываются путем конвертации капитала с использованием формулы, основанной на ожидаемой продолжительности жизни.
Третий компонент — добровольное пенсионное обеспечение (личное или предоставленное работодателем).
Национальные пенсионные системы представляют собой комбинации этих инструментов, которые с различной степенью успешности справляются с поставленными функциями и вызовами, в том числе со старением населения. В Таблице 2 представлена структура пенсионных систем в отдельных странах,
расположенных по уровню их устойчивости к старению населения, по версии Pension Sustainability Index [Pension Sustainability Index 2016] (от более устойчивой к менее).
Таблица 2. Структура обязательных пенсионных систем в отдельных странах12
Пе рераспределительная Страховая
Базовая Целевая Минимальная Государственная Негосударственная
Австралия • FDC
Дания • • FDC FDC q
Швеция • NDC + FDC FDC q
Нидерланды • DB q
Норвегия • NDC FDC
Новая •
Зеландия
Чили • FDC
Соединенные DB
штаты
Соединенное •
королевство
Мексика • FDC
Швейцария • DB DB
Канада • • DB
Литва • Points
Чехия • • DB
Аргентина • • DB
Германия • Points
Польша • NDC
Россия • Points FDC
Австрия • DB
Бельгия • DB
Франция • DB + Points
Ирландия •
Испания • DB
Япония • DB
Индия • DB + FDC
Италия NDC
Бразилия • DB
Греция • DB
Китай • NDC + FDC
Примечание:
1. Цветом выделены те страны, которые в большей степени нуждаются в реформировании в условиях стареющего общества в долгосрочной перспективе.
2. DB (defined benefit) — система с установленными выплатами; FDC (funded defined contribution) — накопительная система с установленными взносами; q (quasi-mandatory) — квазиобязательная схема (система коллективных соглашениях с очень широким охватом населения); Points — балльная система; NDC (notional defined contribution) — система с условно-накопительными счетами.
Национальные пенсионные системы отличаются сочетанием различных перераспределительных схем, систем с установленными выплатами и с установленными взносами, включением государственных и негосударственных пенсионных фондов. Как
12 Составлено автором по: [Pension Sustainability Index 2016]; Pensions at a Glance 2019: OECD and G20 Indicators // OECD [Электронный ресурс]. URL: https://www.oecd-ilibrary.org/social-issues-migration-health/pensions-at-a-glance-2019 b6d3dcfc-en (дата обращения: 20.02.2020).
видно из Таблицы 2, страны с более дифференцированной структурой пенсионной системы более устойчивы к старению населения и в меньшей степени нуждаются в реформировании. Распространенным ответом на демографические вызовы стала фрагментация пенсионных систем с различными формами накопительных схем. Однако использование накопительной системы с установленными взносами не гарантирует снижение демографической нагрузки на пенсионную систему, что видно на примере пенсионных систем Индии, Италии и Китая. Как отмечает Дегтярь Л.С., в настоящее время по мере исчерпания возможностей сокращения пенсионных обязательств за счет расширения охвата работников накопительными планами главным направлением стало увеличение продолжительности трудовой жизни [Дегтярь 2012].
Наиболее устойчивые пенсионные системы — это системы с обязательными (в случае с Данием, Швецией и Нидерландами — квазиобязательными) негосударственными схемами, охватывающими все или практически все население. Для успешного функционирования таких схем необходимо создание эффективной правовой базы, прочной институциональной и финансовой рыночной инфраструктуры, а также надежной системы регулирования и надзора за пенсионным обеспечением13. Однако не все страны способны обеспечить эти условия, поэтому не существует универсальной эффективной модели пенсионной системы, которая соответствовала бы национальной специфике и уровню социально-экономического развития каждой страны.
Развитие пенсионной системы России
Основа пенсионной системы России была еще заложена в советский период, когда в совокупности с развитой системой государственных гарантий пенсия имела характер государственного социального пособия по старости [Соловьев 2013]. За свою тридцатилетнюю историю пенсионная система был подвержена реформированию несколько раз, но унаследованные недостатки советской пенсионной системы до сих пор не устранены: отсутствие четких и прозрачных правил назначения пенсий, широкая система досрочных пенсий, слабая связь размера пенсий с предыдущими заработками и несбалансированный бюджет ПФР [Чичканов, Чистова 2019]. На Рисунке 3 представлены этапы реформирования пенсионной системы России с основными характеристиками.
13 Core Principles of Private Pension Regulation // OECD [Электронный ресурс]. URL: http://www.oecd.org/pensions/Core-Principles-Private-Pension-Regulation.pdf (дата обращения: 20.02.2020).
1990-1998 гг.
2002-2008 гг.
2010-2015 гг.
2019-2028 гг.
« о
о К о К 1)
С
«
о И о
й и о
1) н ю о л
с
€3 &
§ к
и и 8 С
л „
5
и :
к ' £
В
^
о н О
€3 £
Внедрение принципов универсальности и всеобщего охвата
Индексация пенсий — Индексация пенсий Валоризация
Ограничение на занятость пенсионеров X Снятие ограничения на занятость пенсионеров X Отмена индексации работающим пенсионерам
Расширение системы досрочного Развитие системы льготных и
выхода на пенсию досрочных пенсий
Включение в трудовой стаж «нестраховых периодов»
Повышение пенсионного возраста с исключениями для отдельных категорий граждан
Расширение перечня «нестраховых периодов»
Введение формулы расчета пенсии, учитывающей уплаченные страховые взносы
Введение социальной пенсии для тех, кто не смог заработать достаточных трудовой стаж
Построена трехуровневая система. Введение накопительного механизма в распределительную систему
Введение новой пенсионной формулы
Введение доплат к пенсиям до величины ПМ
Изменена структура трудовой пенсии
Заморозка пенсионных накоплений
а
ате
н * од
¡а ё
§2 мо ин В л ил
в ал ар
го 5Т
д
е
Отказ от бюджетных дотаций, источник финансирования — страховые взносы работодателей и работников
Покрытие дефицита бюджета ПФР за счет федерального бюджет
Отмена взносов с работников и введение ЕСН с регрессивной шкалой
Замена ЕСН социальными взносами с единой ставкой
Введение программы «1000 на 1000»
Рисунок 3. Реформирование пенсионной системы России14
нн
р а
ап ря зи он ре
еа ин
I 3
тс н
тл у ли
о&
е
Н
са нк ет
еп от пра оба
мз з
аи рм ьи
з
ящ
8 ^
бе § &
о
й
нР а
вФ
I &
ад
5 2 аб б
Примечание: 1. Цветом выделены изменения в пенсионной системе, нарушающие страховой принцип. 2. Зачеркнутая линия обозначает непоследовательное решение в пенсионной политике.
14 Составлено автором по: [Чичканов, Чистова 2019].
© Факультет государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова, 2020
Каждый этап реформирования пенсионной системы был обусловлен происходящими в России социально-экономическими изменениями. Внедрение страховых принципов в государственную систему пенсионного обеспечения и создание основ системы негосударственного пенсионного обеспечения в 1990-х гг. связаны с формированием рыночных отношений в стране. Однако в новых макроэкономических реалиях (гиперинфляция и массовая безработица) перед пенсионной системой, по сути, была поставлена основная задача — борьба с бедностью, причем не только среди пожилого населения; кроме того, была расширена система досрочных пенсий, чтобы предотвратить рост безработицы [Синявская 2010a]. Такое увеличение объема пенсионных обязательств вызвало необходимость разработки новой стратегии развития пенсионной системы. Во второй половине 1990-х гг. были разработаны и утверждены три ее варианта, но в силу различных причин серьезное реформирование системы началось только в 2002 г., когда появилась финансовая возможность не только повышения пенсионного обеспечения, но и формирования резерва в Пенсионном фонде. Эта реформа предполагала переход от распределительной к распределительно -накопительной системе. Если первые годы реализации реформы связаны с внедрением принципов учета пенсионных прав и организации накопительной составляющей системы для будущих пенсионеров, то с 2005 г. акценты были смещены в пользу текущих пенсионеров. Дополнительная индексация пенсий, снижение тарифа единого социального налога (ЕСН), расширение системы льготных и досрочных пенсий, отсутствие активного вовлечения населения в формирование накопительной части пенсии и финансово-экономический кризис 2008 г. усилили давление на пенсионную систему. Тем не менее в результате уровень пенсионного обеспечения текущих пенсионеров был повышен, но в первую очередь за счет роста дефицита Пенсионного фонда и трансфертов из федерального бюджета, в ответ на что в 2010 г. был осуществлен новый этап реформы [Гурвич 2010]. Так, для оптимизации поступлений и расходов была возвращена система социальных взносов, была еще раз изменена структура трудовой пенсии. С 2010 г. за счет социальных доплат к пенсиям до прожиточного минимума предполагается предотвращать бедности среди пенсионеров. Из-за низкой эффективности формирования пенсионных накоплений с 2014 г. был введен мораторий на них. С 2015 г. действует новая пенсионная формула, которая, как отмечает Грянченко Т.В., не соответствует актуарной эквивалентности взносов и выплат [Грянченко 2015]. Такие меры не обеспечили сбалансированность пенсионной системы, а с ростом демографической нагрузки привели в 2019 г. к решению о повышении пенсионного
17
возраста. Однако, по мнению Соловьева А.К., таким секвестированием пенсионных прав сложно снизить демографическую нагрузку на федеральный бюджет без создания условий для занятости [Соловьев 2018].
Таким образом, для реформирования пенсионной системы характерны три момента. Во-первых, пенсионная система становится все более ориентированной на борьбу с бедностью среди текущих пенсионеров за счет уравнительных пенсионных выплат, финансируемых за счет страховых взносов и бюджетных средств. Во -вторых, пенсионная система слишком часто подвергается реформированию, что подрывает не только доверие населения, но и ведет к принятию непоследовательных решений (отмена социальных взносов и возврат к ним; «заморозка» накопительной части пенсии и др.). Пенсионная политика требует не мер тактического реагирования на изменившиеся социально-экономические условия [Синявская 2010Ь], а стратегического подхода. В-третьих, ряд изменений в пенсионной системе ведет к нарушениям страховых принципов. Такие популистские меры, как расширение системы доплат и досрочных пенсий, противоречат страховому характеру пенсионной системы (персонифицированный характер страховых взносов, взаимосвязь пенсионных выплат и уплаченных взносов и компенсация части утраченного заработка [Горлин, Ляшок 2019]). В результате российская пенсионная система утрачивает механизмы, мотивирующие уплату страховых взносов и участие работников (особенно высокооплачиваемых) в формировании пенсионных прав.
Заключение
Как показывает мировая практика становления и развития пенсионных систем, не существует универсальной модели, которая решала бы все функции пенсионного обеспечения (предотвращение бедности, компенсация утраченного заработка и увеличение пенсионного дохода) и была бы устойчива ко всем вызовам (в том числе демографическим). Данные задачи с различной степенью успешности решаются исходя из специфики страны и социально-экономических условий сочетанием различных механизмов и инструментов перераспределительных схем, систем с установленными выплатами и с установленными взносами, включением государственных и негосударственных пенсионных фондов. В соответствии с мировыми тенденциями российская пенсионная система дифференцирована, но из-за отсутствия целостности и последовательности в пенсионной политике заимствованные компоненты вступают в противоречие со сложившимся порядком формирования пенсионных прав и назначения
пенсий. Поэтому на нерешенные проблемы накладываются новые, из-за чего усиливается несбалансированность пенсионной системы. Пенсионная политика требует не мер тактического реагирования на изменившиеся социально -экономические условия, а стратегического подхода во взаимодействии со смежными системами (налогообложения, трудоустройства и др.).
Список литературы:
Беспалова Л.Н. Социальная политика Отто фон Бисмарка // Известия Алтайского государственного университета. 2011. № 4-2(72). С. 229-233.
Борисенко Н.Ю. Чилийский вариант пенсионной реформы // Финансы и кредит. 2005. № 15(183). С. 61-66.
Горлин Ю.М., Ляшок В.Ю. Пенсионный гамбит // Журнал новой экономической ассоциации. 2019. № 2(42). С. 138-148. DOI: 10.31737/2221-2264-2019-42-2-7. Грянченко Т.В. Основные проблемы пенсионной системы РФ и ориентиры ее совершенствования // Труд и социальные отношения. 2015. № 1. С. 111-126. Гурвич Е.Т. Реформа 2010 г.: решены ли долгосрочные проблемы пенсионной системы? // Журнал новой экономической ассоциации. 2010. № 6. С. 98-119. Гутник В.П., Зимаков А.В. Пенсионная реформа в Германии // Современная Европа. 2001. № 2. С. 49-59.
Дегтярь Л.С. Пенсионные реформы в развитых странах: новейшие тенденции и выводы для России // Проблемы прогнозирования. 2012. № 2. С. 101-112.
Заболотский Е.Д. Опыт реформирования пенсионных систем стран Европейского союза и возможности его использования // Вестник СПбГУ. Экономика. 2017. Т. 33. Вып. 3. С. 472-497. DOI: 10.21638/11701/spbu05.2017.307.
Орлов С.Н., Шеметов А.П. Пенсионное обеспечение в Российской Федерации. Курган: Изд-во Курганского гос. ун-та, 2013.
Подкорытов Р.А. Применим ли чилийский опыт реформирования пенсионной системы в России? // Вестник Московского университета. Серия 6: Экономика. 2009. № 5. С. 2334.
ПудоваД.О. Накопительные системы пенсионного сбережения: опыт Нидерландов, Дании и Швеции // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2017. Т. 13. № 11. С. 2152-2165. DOI: https://doi.org/10.24891/ni.13.11.2152.
Роик В.Д. Обязательное и добровольное пенсионное страхование: институты и финансы. М.: Альпина Паблишер, 2014.
Синявская О.В. История пенсионной реформы в России // История новой России. 2010b. URL: http://ru-90.ru/node/978 (дата обращения: 20.02.2020).
Синявская О.В. Российская пенсионная реформа: куда идти дальше? // SPERO. 2010а. № 13. С. 187-210.
Соловьев А.К. Пенсионный возраст как фактор регулирования дефицита государственной пенсионной системы // Проблемы прогнозирования. 2018. № 1(166). С. 117-128.
Соловьев А.К. Экономический механизм регулирования государственных пенсионных
обязательств // Экономическая наука современной России. 2013. № 2(61). С. 103-113.
Терентьева И.В. Оценка эффективности распределительной и накопительной моделей
пенсионного обеспечения в России // Государственное управление. Электронный
вестник. 2018. № 70. С. 62-83. DOI: 10.24411/2070-1381-2018-00084.
Хмелевский С.В. Эволюция пенсионного страхования в некоторых зарубежных странах //
Проблемы экономики и юридической практики. 2016. № 2. С. 21-28.
Чичканов В.П., Чистова Е.В. Реформирование пенсионной системы России:
направления развития и критерии оценки // Журнал экономической теории. 2019. Т. 16.
№ 4. С. 606-616. DOI: 10.31063/2073-6517/2019.16-4.1.
Barr N., Diamond P.J. Reforming Pensions: Principles, Analytical Errors and Policy Directions // International Social Security Review. 2009. Vol. 62. Is. 2. P. 5-29. DOI: https://doi.org/10.1111/j. 1468-246X.2009.01327.x.
Calu M., Stanciu C. An Insight of the Future — Pan European Pension Product // Global Economic Observer. 2018. Vol. 6(1). P. 101-106.
Conde-Ruiz J.I., González C.I. European Pension System: Bismarck or Beveridge? // FEDEA Working Papers No. 2018-01. 2018. URL: https://ideas.repec.org/p/fda/fdaddt/2018-01.html (дата обращения: 20.02.2020).
Conde-Ruiz J.I., González C.I. From Bismarck to Beveridge: The Other Pension Reform in Spain // SERIEs. 2016. No. 7. P. 461-490. DOI: 10.1007/s13209-016-0148-3. Conde-Ruiz J.I., Profeta P. The Redistributive Design of Social Security Systems // Economic Policy. 2007. Vol. 117(520). P. 686-712.
Disney R. Are Contributions to Public Pension Programmes a Tax on Employment? // Economic Policy. 2004. Vol. 19(39). P. 267-311. DOI: https://doi.org/10.1111/j.1468-0327.2004.00124.x.
Ebbinghaus B., Gronwald M. International Policy Diffusion or Path Dependent Adaptation? The Changing Public Private Pension Mix in Europe // Varieties of Pension Governance. The
20
Privatization of Pensions in Europe / Ed. by B. Ebbinghaus. Oxford: Oxford University Press, 2011. DOI: 10.1093/acprof:oso/9780199586028.003.0002.
Holzmann R. Global Pension Systems and Their Reform: Worldwide Drivers, Trends and Challenges // International Social Security Review. 2013. Vol. 66. No. 2. P. 1-29. DOI: https://doi.org/10.1111/issr. 12007.
Holzmann R., Hinz R Old Age Income Support in the 21st century: An International
Perspective on Pension Systems and Reform. Washington DC: World Bank, 2005.
Krieger T., Traub S. The Bismarckian Factor: A Measure of Intra-Generational Redistribution
in International Pension Systems // CESifo DICE Report. 2013. No. 1. P. 64-66.
Lannoo K., BarslundM., Chmelar A., von Werder M. Pension Schemes. Directorate General
for Internal Policies. Policy Department A: Economic and Scientific policy.
IP/A/EMPL/ST/2013-07. Brussels: European Parliament, 2014.
Mesa-Lago C., Valero D. The New Wave of Pension Reforms in Latin America // Economic Challenges of Pension Systems / Ed. by M. Peris-Ortiz, J. Álvarez-García, I. Domínguez-Fabián, P. Devolder. Cham: Springer, 2020. P. 255-274. DOI: 10.1007/978-3-030-37912-4_12.
Pension Sustainability Index. International Pension Papers 1/2016 / Ed. by R. Finke, M. Sabatini. Munich: Allianz SE, 2016.
Social Security Pensions: Development and Reform / Ed. by C. Gillion et al. Geneva: Intern. labour office, 2000.
Дата поступления: 20.02.2020
Vasilyeva E. V.
Approaches to Creating Pension System: International and Russian
Experience
Elena V. Vasilyeva — PhD, Senior Researcher, Institute of Economics, Ural Branch, RAS,
Ekaterinburg, Russian Federation.
E-mail: [email protected]
ORCID ID: 0000-0002-0446-1555
Abstract
The article describes the international and Russian experience of creating and developing pension systems. A graphical analysis of national pension systems is constructed based on the achievement of the goals set in the Bismarck and Beveridge models. Theoretically, the first model is aimed at preserving the lives of those who pay contributions, and the second model is aimed at providing a minimum pension. In practice, in countries where the pension system is based on the Bismarck model, not only the level of compensation for lost earnings is higher, but also the level of poverty among the elderly population is lower. International organizations offer multi-pillar pension models as a response to aging. The article compares multi-pillar models on the functions of the pension system (prevention of poverty in old age, adequate compensation for lost earnings and savings to increase retirement income). The analysis showed that countries
with a more differentiated pension system structure are more resilient to population ageing and less in need of reform. The main characteristics of reforming the Russian pension system are highlighted: focusing on reducing poverty among current retirees by equalizing pension payments funded by insurance premiums and budget funds; making inconsistent decisions in pension policy; and some changes in the pension system violate insurance principles. Finally, the world practice of creation pension systems has shown, there is no universal model that would solve all the functions of pension provision and would be stable to all challenges.
Keywords
Pension system, pension model, Bismarck model, Beveridge model, multi-pillar model, reform. DOI: 10.24411/2070-1381-2020-10046
References:
Barr N., Diamond P.J. (2009) Reforming Pensions: Principles, Analytical Errors and Policy Directions. International Social Security Review. Vol. 62. Is. 2. P. 5-29. DOI: https://doi.org/10.1111/j.1468-246X.2009.01327.x.
Bespalova L.N. (2011) Otto von Bismarck's Social Policy. Izvestiya Altayskogo gosudarstvennogo universiteta. No. 4-2(72). P. 229-233.
Borisenko N.Yu. (2005) Chiliyskiy variant pensionnoy reformy [Chilean version of pension reform]. Finansy i kredit. No. 15(183). P. 61-66.
Calu M., Stanciu C. (2018) An Insight of the Future — Pan European Pension Product. Global Economic Observer. Vol. 6(1). P. 101 -106.
Chichkanov V.P., Chistova E.V. (2019) Reform of the Russian Pension System: Development Directions and Evaluation Criteria. Zhurnal ekonomicheskoy teorii. Vol. 16. No. 4. P. 606-616. DOI: 10.31063/2073-6517/2019.16-4.1.
Conde-Ruiz J.I., González C.I (2016) From Bismarck to Beveridge: The Other Pension Reform in Spain. SERIEs. No. 7. P. 461-490. DOI: 10.1007/s13209-016-0148-3. Conde-Ruiz J.I., González C.I. (2018) European Pension System: Bismarck or Beveridge? FEDEA Working Papers 2018-01. Available: https://ideas.repec.org/pfda/fdaddt/2018-01.html (accessed: 20.02.2020).
Conde-Ruiz J.I., Profeta P. (2007) The Redistributive Design of Social Security Systems. Economic Policy. Vol. 117(520). P. 686-712.
Degtyar' L.S. (2012) Pension Reforms in Developed Countries: The latest Tendencies and
Conclusions for Russia. Problemy prognozirovaniya. No. 2. P. 101-112.
Disney R. (2004) Are Contributions to Public Pension Programmes a Tax on Employment?
Economic Policy. Vol. 19(39). P. 267-311. DOI: https://doi.org/10.1111/j.1468-
0327.2004.00124.x.
Ebbinghaus B., Gronwald M. (2011) International Policy Diffusion or Path Dependent Adaptation? The Changing Public Private Pension Mix in Europe. In: B. Ebbinghaus (ed.)
22
Varieties of Pension Governance. The Privatization of Pensions in Europe. Oxford: Oxford University Press. DOI: 10.1093/acprof:oso/9780199586028.003.0002.
Finke R., Sabatini M. (eds.) (2016) Pension Sustainability Index. International Pension Papers 1/2016. Munich: Allianz SE.
Gillion C. et al. (ed.) (2000) Social Security Pensions: Development and Reform, Geneva: Intern. labour office.
Gorlin Yu.M., Lyashok V.Yu. (2019) Pension Gambit. Zhurnal novoy ekonomicheskoy assotsiatsii. No. 2(42). P. 138-148. DOI: 10.31737/2221-2264-2019-42-2-7. Gryanchenko T.V. (2015) Main Issues of the Pension System of the Russian Federation and Guidelines of its Improvement. Trud i sotsial'nye otnosheniya. No. 1. P. 111-126. Gurvich E.T. (2010) Reform of 2010: Are the Long-Term Problems of the Pension System Properly Addressed? Zhurnal novoy ekonomicheskoy assotsiatsii. No. 6. P. 98-119. Gutnik V.P., Zimakov A.V. (2001) Pensionnaya reforma v germanii [Pension Reform in Germany]. SovremennayaEvropa. No. 2. P. 49-59.
Holzmann R. (2013) Global Pension Systems and Their Reform: Worldwide Drivers, Trends and Challenges. International Social Security Review. Vol. 66. No. 2. P. 1-29. DOI: https://doi.org/10.1111/issr. 12007.
Holzmann R., Hinz R. (2005) Old Age Income Support in the 21st century: An International Perspective on Pension Systems and Reform. Washington DC: World Bank. Khmelevskiy S.V. (2016) Evolution of Pension Insurance in Some Foreign Countries. Problemy ekonomiki i yuridicheskoy praktiki. No. 2. P. 21-28.
Krieger T., Traub S. (2013) The Bismarckian Factor: A Measure of Intra-Generational Redistribution in International Pension Systems. CESifo DICE Report. No. 1. P. 64-66. Lannoo K., Barslund M., Chmelar A., von Werder M. (2014) Pension Schemes. Directorate General for Internal Policies. Policy Department A: Economic and Scientific policy. IP/A/EMPL/ST/2013-07. Brussels: European Parliament.
Mesa-Lago C., Valero D. (2020) The New Wave of Pension Reforms in Latin America. In: M. Peris-Ortiz, J. Álvarez-García, I. Domínguez-Fabián, P. Devolder (eds.) Economic Challenges of Pension Systems. Cham: Springer. P. 255-274. DOI: 10.1007/978-3-030-379124-12.
Orlov S.N., Shemetov A.P. (2013) Pensionnoe obespechenie v Rossiyskoy Federatsii [Pension provision in the Russian Federation]. Kurgan: Izd-vo Kurganskogo gos. un-ta.
Podkorytov R.A. (2009) Primenim li chiliyskiy opyt reformirovaniya pensionnoy sistemy v Rossii? [Is the Chilean experience of pension reforming suitable for Russia?]. Vestnik Moskovskogo universiteta. Seriya 6: Ekonomika. No. 5. P. 23-34.
Pudova D.O. (2017) Funded Pension Systems: Evidence from the Netherlands, Denmark, and Sweden. Natsional'nye interesy: prioritety i bezopasnost'. Vol. 13. No. 11. P. 2152-2165. DOI: https://doi.org/10.24891/ni.13.11.2152.
Roik V.D. (2014) Obyazatel'noe i dobrovol'noe pensionnoe strakhovanie: instituty i finansy [Mandatory and voluntary pension insurance: institutions and finance]. Moscow: Al'pina Pablisher.
Sinyavskaya O.V. (2010a) Rossiyskaya pensionnaya reforma: kuda idti dal'she? [Russian pension reform: where to go next?]. SPERO. No. 13. P. 187-210.
Sinyavskaya O.V. (2010b) Istoriya pensionnoy reformy v Rossii [History of pension reform in Russia]. Istoriya novoy Rossii. Available: http://ru-90.ru/node/978 (accessed: 20.02.2020). Solovjev A.K. (2013) Problems of Improving the Economic Mechanism of Pension Rights Regulation for the Insured Persons and the State Pension Obligations in the Process of Reforming the Pension System. Ekonomicheskaya nauka sovremennoy Rossii. No. 2(61). P. 103-113.
Solovjev A.K. (2018) Pensionnyy vozrast kak faktor regulirovaniya defitsita gosudarstvennoy pensionnoy sistemy [The pension age as a factor regulating the deficit of the state pension system]. Problemyprognozirovaniya. No. 1(166). P. 117-128.
Terent'eva I.V. (2018) Evaluation of the Distributive and Accumulative Models of Pension Provision Efficiency in Russia. Gosudarstvennoe upravlenie. Elektronnyy vestnik. No. 70. P. 62-83. DOI: 10.24411/2070-1381-2018-00084.
Zabolotskiy E.D. (2017) Experience of European Pension Systems Reforming and the Possibility of its Use in the Russian Federation. Vestnik SPbGU. Ekonomika. Vol. 33. No. 3. P. 472-497. DOI: 10.21638/11701/spbu05.2017.307.
Received: 20.02.2020
