CC BY
85
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 33, 34 ББК 65, 67
DOI 10.24411/2073-0454-2020-10051 © О.В. Курбатова, 2020
ПОДХОДЫ К ПОНИМАНИЮ СУЩНОСТИ ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ
Ольга Владимировна Курбатова, доцент кафедры административного права, кандидат экономических наук, доцент Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: Statya2015@mail.ru
Рецензент: кандидат юридических наук, доцент Л.Л. Сакулина
Аннотация. Анализируются подходы к пониманию сущности публичных услуг в контексте теорий сервисного государства и позитивного государственного управления. Подчеркивается, что отождествление публичных услуг с государственными неоправдано; они должны рассматриваться как целое и часть. Показана взаимосвязь категорий «публичная услуга» и «публичный интерес».
Ключевые слова: публичное администрирование, публичный интерес, государственное управление, публичная власть, сервисное государство, социальное государство, публичная услуга, государственная услуга.
APPROACHES TO UNDERSTANDING THE NATURE OF PUBLIC SERVICES
Olga V. Kurbatova, associate professor of administrative law, candidate of economic sciences, associate professor Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: Statya2015@mail.ru
Reviewer: candidate of legal sciences, associate professor L.L. Sakulina
Abstract. Approaches to understanding the essence of public services in the context of service state and positive public administration theories are analyzed. It is emphasized that the identification of public services with state services is unjustified, they should be considered as a whole and a part. The relationship between the categories «public service» and «public interest» is shown.
Keywords: public administration, public interest, public administration, public authority, service state, social state, public service, public service.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Курбатова О.В. Подходы к пониманию сущности публичных услуг. Вестник Московского университета МВД России. 2020;(1):229-232.
С началом проведения в России административной реформы, нацеленной на повышение эффективности и результативности работы органов власти, связано появление таких понятий, как «публичные услуги», «государственные услуги», «социальные услуги».
Преобразование системы публичного администрирования связано с развитием теорий сервисного государства и позитивного управления.
Если говорить о первой теории, то на первый план выдвигается необходимость эффективного и гарантированного обеспечения удовлетворения потребностей частных лиц в публично-правовой сфере. Контрольные и юрисдикционные функции органов исполнительной власти отходят на второй план, в их деятельности прослеживается переход на клиентскую ориентацию [4]. Государство понимается как субъект предоставления публичных услуг, обязанный обеспечивать достойное жизнеобеспечение человека, защиту его прав и свобод [15]. Происходит противопоставление свободы личности государственно-
властному воздействию. При этом граждане начинают оказывать влияние на количество и содержание услуг, а государственные органы в своей деятельности должны подстраиваться под возникающие потребности населения [10, с. 34]. Такому пониманию государства способствуют положения Конституции РФ, закрепляющие, что Российская Федерация — социальное государство.
В то же время, в научной литературе отмечается, что Российской Федерации ближе сформированная в Германии модель предоставления публичных услуг. В основе данной модели — понятие «государственное управление», включающее в себя два направления: негативное управление (вмешательство и ограничения) и позитивное (предоставление публичных услуг) [7, с. 91]. Так, обеспечение общественной безопасности и порядка в Германии не охватывается публичными услугами, также как и в России. Установление различных ограничений реализуется посредством функций государственного органа, а предоставление услуг —
это позитивная деятельность. Одним из ярких примеров позитивного управления является предоставление социальных услуг. При этом нельзя провести «жесткую» границу между негативным и позитивным управлением. Использование императивного метода при предоставлении публичных услуг возможно, однако данный метод не является доминирующим.
Отметим, что первое комплексное научное исследование государственного управления по предоставлению публичных услуг было выполнено немецким ученым-административистом Э. Форстхоффом, ссылка на работы которого дана в диссертации А.Ф. Васильевой [3, с. 10].
Следует констатировать, что в настоящее время отсутствует единое понимание сущности публичной услуги. В российском законодательстве отсутствует определение публичной услуги, хотя в некоторых международных правовых актах, например, в Конвенции ООН против коррупции 2003 г., такой термин используется. Соответственно, он должен быть раскрыт в актах национального законодательства.
И в научной литературе, и в документах программного характера (например, в Посланиях Президента РФ Федеральному собранию от 30 ноября 2010 г., от 22 декабря 2011 г.) публичная услуга отождествляется с государственной. Имеющиеся легальные определения государственной услуги приведены для целей конкретного нормативного правового акта.
Совершенствование деятельности по оказанию публичных услуг предполагает четкое понимание данного термина. Отметим, что в России развитие законодательного регулирования сферы публичных услуг идет опережающим темпом по отношению к науке, что влечет отставание научного осмысления и отставание научного стратегического планирования как такового. Хотя предвидением развития общественных отношений и их законодательного регулирования как раз и должна заниматься наука [9, с. 445].
Анализ выделенных в научной литературе признаков публичных услуг [8, с. 266; 11, с. 6-7; 16, с. 196; 17, с. 17; 20, с. 5; 21, с. 153] позволяет рассматривать государственные и публичные услуги как часть и целое. Перечислим эти признаки: обеспечивают деятельность общезначимой направленности; имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся ими; осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти либо другим субъектом (в этой связи актуальным является вопрос о формах предоставления пуб-
личных услуг); основываются как на публичной, так и на частной собственности; выгоды от многих публичных услуг потребляются совокупностью третьих лиц, а не лицом, обратившимся за услугой; ресурсное обеспечение процесса предоставления услуг возлагается на государственный или местный бюджет.
Н.В. Путило отмечает, что отождествление государственных услуг с публичными услугами приводит к отождествлению деятельности государственных органов с деятельностью организаций, предоставляющих населению услуги массового характера [14, с. 81]. Включение в деятельность по предоставлению публичных услуг собственно государственных или муниципальных органов вовсе не обязательно, в большинстве случаев возможно автоматизировать эту деятельность (например, получение гражданином необходимого блага от государства без проявления со своей стороны инициативы). Таким образом, одновременно воплощаются идеи «сервисно-ориентированного государства» и «социального государства» [9, с. 444].
Публичные услуги надо понимать шире, так как это услуги, имеющие публичную (общественную) значимость. Такое понимание было продемонстрировано и в некоторых решениях Конституционного Суда РФ (например, в определении Конституционного Суда РФ от 6 июля 2010 г. № 1082-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Страховая компания «УРАЛРОС» на нарушение конституционных прав и свобод положениями п. 2 ст. 20, п. 2 и 3 ст. 27 ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»).
Категория «публичные услуги» тесно связана с категорией «публичный интерес», под которым в юридической литературе понимается признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития [18, с. 62]. Важной чертой публичных интересов является то, что они имеют официальное признание и поддержку со стороны государства и обеспечиваются его правовой защитой.
Публичный интерес отражается в разных отраслях права. В рамках данной статьи обозначим административно-правовой аспект. Административное право отражает не все публичные интересы, а преимущественно те из них, которые выявляются в рамках предмета его регулирования. И тогда публичные интересы
становятся нормативными ориентирами деятельности и критериями принятиях правовых актов и иных документов. При этом надо иметь в виду, что административное право как публичная отрасль права должно обеспечивать приоритет публичных интересов, формировать у членов общества социально активное правомерное поведение, а при необходимости — предусматривать применение мер принудительного воздействия [1, с. 107].
Анализ научной литературы показывает, что публичные услуги рассматривают и как форму реализации функций публичного субъекта [14, с. 84]; и как форму официально востребованного подтверждения права обладания имущественным благом или профессиональным навыком [12, с. 17]; и как благо; и как деятельность.
Как благо публичные услуги представляют собой частные (индивидуализированные) блага, предоставляемые органами государственной власти и управления гражданам и организациям (физическим и юридическим лицам) [21], неограниченному кругу лиц, добровольно обратившихся для удовлетворения своих потребностей [2, с. 61]. При этом рассматриваемые услуги выступают как особые разновидности экономических благ — виды полезной деятельности, которые не создают материальных ценностей или самостоятельного материального продукта для удовлетворения общественных потребностей, при этом формируются общественным сектором экономики [6, с. 90].
Учитывая, что любое государство, в том числе и либеральное, обладает свойством определенной отчужденности от общества, что и делает его важным орудием упорядочения конфликта частных интересов, В.П. Воробьев и И.А. Мурзина предлагают понимать под публичной услугой лишь те блага, которые предоставляются не обществу в целом, а его отдельным гражданам и ассоциациям. В этом смысле публичная услуга становится важным социальным институтом [5, с. 115-116].
Как деятельность органов публичной власти, а также как результат (продукт) такой деятельности публичные услуги рассматриваются в статье И.В. Пон-кина [13, с. 136]. Это деятельность по предметам, находящимся в исключительной компетенции публичной власти (в рамках «традиционной» модели публичного управления), или в случаях дефицита (полного отсутствия) частной инициативы в предоставлении такого рода услуг при условии их особой
социальной и/или правовой важности, что вынуждает публичную власть оказывать эти услуги.
Профессор Ю.А. Тихомиров, выступая на международной конференции, предлагает считать «публичными услугами» всю совокупность государственных, муниципальных, бюджетных, социальных и частных услуг, оказываемых и отдельному гражданину, и неограниченному кругу субъектов пользования [19].
В заключение отметим следующее: развитие нового института предполагает анализ эффективности предоставлении публичных услуг. В связи с этим в первую очередь необходимо определить сущность публичной услуги, что в дальнейшем будет способствовать разработке модели правового регулирования публичных услуг.
Литература
1. Альхименко В.В., Салищева Н.Г., Гришковец А.А. Публичный интерес в административном праве // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2011. № 4. С. 98-129.
2. Бакулина Л.Т., Шишкин А.А. Публичные услуги в социальной сфере // Бизнес в законе. 2012. № 3. С. 61-63.
3. Васильева А.Ф. Административно-правовое регулирование публичных услуг в Германии и России: сравнительно-правовой анализ: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2009.
4. Винницкий А.В. Институт публичных услуг в России: перспективы развития в контексте европейского опыта // КВ: Административное право и практика администрирования. 2013. № 10. С. 1-27.
5. Воробьев В.П., Мурзина И.А. Институциональные аспекты развития публичных услуг в современном российском обществе // Известия высших учебных заведений. 2011. № 2. С. 114-119.
6. Кайсарова В.П. Теория и практика управления сферой публичных услуг // Вестник Санкт-Петербургского университета. 2010. Сер. 5. Вып. 4. С. 88-97.
7. Кандрина Н.А. Государственные услуги как разновидность публичных услуг: теоретико-правовые основы, классификация // Известия АлтГУ. 2018. № 6. С. 90-94.
8. Кудреватых С.А. Некоторые проблемы гражданско-правового регулирования оказания публичных услуг // Вестник ЮУрГУ. 2006. № 13. С. 265-270.
9. Мамай Е.А. Стратегия законодательного регулирования публичных услуг в современной России: тенденции и ошибки // Юридическая техника. 2015. № 9. С. 444-448.
10. Мартынова С.Э. Государственные и муниципальные услуги в рамках «сервисного государства»: объем и «субъекты» сервиса // Вестник ПАГС, 2011. № 3. С. 32-37.
11. Неделько С.Н., Мурзина И.А., Егоров С.Н. Понятие государственной услуги как категории государственного управления // Известия высших учебных заведений. 2008. № 3. С. 3-11.
12. Поникаров И.В. Теоретические подходы к пониманию определения публичной услуги // Вопросы экономики и права. 2012. № б. С. 17-20.
13. Понкин И.В. Понятие публичных услуг // Вестник Омского университета. 2014. № 1. С. 134-138.
14. Путило Н.В. Публичные услуги: между доктриналь-ным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. 2017. № 8. С. 81-92.
15. Романовская О.В. Политико-правовое учение М. Рот-барда и основы сервисного государства в России // Наука. Общество. Государство. 2018. Т. б. № 1 (21).
16. Симагина О.В. Подходы к формированию качества публичных услуг // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. № 2. С. 194-201.
17. Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10. С. 15-23.
18. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М.: Юринформцентр, 2003.
19. Тихомиров Ю.А. Публичные услуги: спрос общества и реализующие его институты: Доклад на VI междунар. науч. конф. «Модернизация экономики и выращивание институтов». Секция № 4 «Эволюция правовых институтов» URL://http:www.hse.ru/ic6/report33.doc
20. Тихомиров Ю.А, Талапина Э.В. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. № б. С. 3-9.
21. Шаститко А.Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг // Вопросы экономики. 2004. № 7. С. 150-155.
References
1. Al'khimenko V. V, Salishcheva N. G., Grishkovets A.A. Pub-lichnyy interes v administrativnom prave // Trudy Instituta gosu-darstva i prava Rossiyskoy akademii nauk. 2011. № 4. S. 98-129.
2. Bakulina L. T., Shishkin A.A. Publichnye uslugi v sotsi-al'noy sfere // Biznes v zakone. 2012. № 3. S. б1-б3.
3. Vasil'eva A.F. Administrativno-pravovoe regulirovanie publichnykh uslug v Germanii i Rossii: sravnitel'no-pravovoy analiz: Avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk. SPb., 2009.
4. VinnitskiyA.V. Institut publichnykh uslug v Rossii: per-spektivy razvitiya v kontekste evropeyskogo opyta // NB: Admini-strativnoe pravo i praktika administrirovaniya. 2013. № 10. S. 1-27.
5. Vorob'ev V.P., Murzina I.A. Institutsional'nye aspekty razvitiya publichnykh uslug v sovremennom rossiyskom obshchestve // Izvestiya vysshikh uchebnykh zavedeniy. 2011. № 2. S. 114-119.
6. Kaysarova V.P. Teoriya i praktika upravleniya sferoy publichnykh uslug // Vestnik Sankt-Peterburgskogo universi-teta. 2010. Ser. 5. Vyp. 4. S. 88-97.
7. Kandrina N.A. Gosudarstvennye uslugi kak raznovid-nost' publichnykh uslug: teoretiko-pravovye osnovy, klassifi-katsiya // Izvestiya AltGU. 2018. № 6. S. 90-94.
8. Kudrevatykh S.A. Nekotorye problemy grazhdansko-pravovogo regulirovaniya okazaniya publichnykh uslug // Vestnik YuUrGU. 2006. № 13. S. 265-270.
9. Mamay E.A. Strategiya zakonodatel'nogo regulirovaniya publichnykh uslug v sovremennoy Rossii: tendentsii i os-hibki // Yuridicheskaya tekhnika. 2015. № 9. S. 444-448.
10. Martynova S.E. Gosudarstvennyye i munitsipal'nyye uslugi v ramkakh «servisnogo gosudarstva»: ob'yem i «sub'-yekty» servisa // Vestnik PAGS, 2011. № 3. S. 32-37.
11. Nedel'ko S.N., Murzina I.A., Egorov S.N. Ponyatie go-sudarstvennoy uslugi kak kategorii gosudarstvennogo upravleniya // Izvestiya vysshikh uchebnykh zavedeniy. 2008. № 3. S. 3-11.
12. Ponikarov I.V. Teoreticheskie podkhody k ponima-niyu opredeleniya publichnoy uslugi // Voprosy ekonomiki i prava. 2012. № 6. S. 17-20.
13. Ponkin I. V. Ponyatie publichnykh uslug // Vestnik Om-skogo universiteta. 2014. № 1. S. 134-138.
14. Putilo N.V. Publichnye uslugi: mezhdu doktrinal'nym ponimaniyem i praktikoy normativnogo zakrepleniya // Zhur-nal rossiyskogo prava. 2017. № 8. S. 81-92.
15. Romanovskaya O.V. Politiko-pravovoe uchenie M. Rot-barda i osnovy servisnogo gosudarstva v Rossii // Nauka. Ob-shchestvo. Gosudarstvo. 2018. T. 6. № 1 (21).
16. Simagina O.V. Podkhody k formirovaniyu kachestva publichnykh uslug // Voprosy gosudarstvennogo i munitsi-pal'nogo upravleniya. 2012. № 2. S. 194-201.
17. Tereshchenko L.K. Uslugi: gosudarstvennye, publichnye, sotsial'nye // Zhurnal rossiyskogo prava. 2004. № 10. S. 15-23.
18. Tikhomirov Yu.A. Administrativnoe pravo i protsess: polnyy kurs. M.: Yurinformtsentr, 2003.
19. Tikhomirov Yu.A. Publichnye uslugi: spros obshche-stva i realizuyushchie ego instituty: Doklad na VI mezhdunar. nauch. konf. «Modernizatsiya ekonomiki i vyrashchivanie in-stitutov». Sektsiya № 4 «Evolyutsiya pravovykh institutov» URL://http:www.hse.ru/ic6/report33.doc
20. Tikhomirov Yu.A., Talapina E. V. Publichnye funktsii v ekonomike // Pravo i ekonomika. 2002. № 6. S. 3-9.
21. Shastitko A.E. Organizatsionnyye ramki predostavleniya publichnykh uslug // Voprosy ekonomiki. 2004. № 7. S. 150-155.
