CC BY
505М^етодология оценки бюджетных целеВых программ
ПОДХОДЫ К МОНИТОРИНГУ И ОЦЕНКЕ БЮДЖЕТНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
М.А. ИСАКИН,
кандидат экономических наук, начальник центра прикладной экономики ПФ ГУ-ВШЭ
Е.А. ШАКИНА,
научный сотрудник лаборатории инвестиционного анализа ПФ ГУ-ВШЭ
Сложность и многогранность программно-целевого подхода к управлению государственными и муниципальными расходами ведет к многообразию методических процедур оценки целевых программ. Теоретическая база по оценке целевых программ начала свое развитие с конца 1980-х гг., когда получили известность труды К. Вейса1, М. Скривена2, позднее М. Пэттона3 — представителей американской школы государственных и муниципальных финансов. Описанные в трудах этих авторов технологии остаются актуальными как в ходе проведения научных исследований, так и в процессе практического внедрения процессов оценки и мониторинга деятельности государственных и муниципальных администраций. Большинство научно-исследовательских работ, выходивших позднее, были в большей степени связаны с мониторингом результативности управленческой деятельности (Performance measurement). Наиболее заметным трудом в данной сфере исследований является работа Г. Хатри «Performance measurement Getting Results» 4.
1 Weiss C. Evaluation Research: Methods for Assessing Program Effectiveness. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall Press. — 1972.
2 Scriven M. The Logic of Evaluation. Inverness, CA: Edgepress. - 1980.
3 Patton M. Q. Utilization-Focused Evaluation. Thousand Oaks, CA: Sage Publications. - 1997.
4 Hatry H. Performance measurement Getting Results. The Urban
Institute Press. - 1999.
В настоящее время в научной литературе отмечают, что модель программно-целевого бюджетирования является частным случаем более общей модели системы мониторинга и оценки, ориентированной на результат (Result-Based Monitoring and Evaluation System). Предметом исследования указанной модели являются два ключевых аспекта программно-целевого бюджетирования — мониторинг и оценка.
Для того чтобы выявить ключевые подходы к мониторингу и оценке целевых программ, необходимо в первую очередь выявить сущность рассматриваемых процессов.
Г. Хатри определяет сущность процесса мониторинга реализации целевых программ следующим образом: «Мониторинг результативности позволяет определить и применять на практике конкретные индикаторы для измерения полученного эффекта и эффективности программ на регулярной основе. Такая информация полезна при формировании и обосновании бюджетных расходов, а также при определении наилучших путей использования имеющихся ресурсов. В процессе мониторинга администраторы программ смогут влиять на их эффективность, а также публично доказывать их необходимость, что способствует росту доверия к правительству» 5.
Близкое описание процесса мониторинга
5 Гарри П. Хатри. Мониторинг результативности в общественном секторе. — С. 11.
представлено в работе М. Гараджа: «Мониторинг результативности бюджетных расходов — это метод, который помогает определить и повысить результативность деятельности администрации в частности, по предоставлению услуг, исполнению программ. Мониторинг результативности бюджетных расходов неразрывно связан с системой планирования и контроля осуществляемой деятельности. В основе этой системы лежит использование показателей, позволяющих проследить достижение результатов по отношению к поставленным целям» 6.
Строгие определения процессов мониторинга и оценки предложены в работах Казека и Золла: «Мониторинг — это непрерывная функция, определяющая систематическую совокупность данных относительно значимых индикаторов. Мониторинг осуществляется в целях обеспечения управленческого персонала и главных стейкхолдеров данными, характеризующими степень прогресса производства и достижения поставленных целей, а также степень повышения эффективности использования распределенных фондов. Оценка — это систематическое и объективное определение характеристик продолжающихся или уже законченных программ, включающее в себя следующие объекты: сам проект, выполнение и его результаты» 7.
Исходя из представленных ранее мнений экспертов, можно заключить, что мониторинг представляет собой непрерывный процесс отслеживания результатов, достигаемых в ходе реализации программ, осуществляемый в целях анализа соответствия фактически достигнутых результатов планируемым. В отличие от мониторинга цель оценки заключается в определении значимости и результативности проекта, а также анализе эффективности проекта и, безусловно, его обоснованности. Мониторинг в любой момент времени предоставляет информацию о степени реализации программы и достижения установленных целей. В этом смысле мониторинг в большей степени выполняет описательную функцию, оценка же призвана выявить причину отклонения от намеченных результатов. В данном контексте оценка используется для обнаружения причинно-следственных связей. Другой стороной оценки является анализ программы до момента ее реализации. В этом случае в качестве
6 Гарадж М. Ю. Мониторинг результативности бюджетных расходов: основные этапы внедрения на местном уровне. — М.: Фонд «Институт экономики города», 2002. — С. 95.
7 Sylvia Horton. New public management: its impact on public
servant's identity. An introduction to this symposium. University of Portsmouth, Portsmouth Hants, UK. / International Journal of Public Sector Management Vol. 19. - №. 6, 2006.
цели оценки может выступать определение эффективности реализации планируемых программных мероприятий или сравнение эффективности реализации разных программ.
Принципы, лежащие в основе процесса оценки целевых программ, зависят от целей, которые ставят заинтересованные в оценке лица. Предпосылки и цели проведения оценки могут быть различными и возникать на различных этапах реализации программы.
В общем случае предметом оценки являются отдельные ключевые параметры программы. В качестве таких параметров могут выступать:
- результативность программы;
- эффективность механизма выполнения программы;
- социально-экономический эффект, оказываемый программой на развитие города;
- соответствие программы интересам общества и так далее.
Таким образом, в связи со спецификой оценочной деятельности в сфере программно-целевого метода финансирования типологию целей оценки целесообразно представлять по двум основаниям
- по стадии реализации оцениваемой программы и по параметру оценки.
1. Классификация видов оценки в зависимости от стадии ее проведения8:
- предварительная (formative assessment) — оценка программы до начала ее реализации. Целями проведения оценки на предварительной стадия являются анализ качества проекта программы, оценка целесообразности реализации программы с точки зрения социально-экономического развития, составление рейтинга целевых программ;
- промежуточная (intermediate evaluation) — оценка на стадии реализации программы. Целью проведения оценки на промежуточной стадии является корректировка программы в случае возникновения критических отклонения фактических значений показателей от плановых;
- обобщающая (summative evaluation) — оценка на стадии завершения реализации программы. Целями проведения оценки на завершающей стадии является экспертиза результативности и эффективности программы, анализ причин отклонения от целевых установок и принятие адекватных управленческих решений.
8 Хатри Г. П. Мониторинг результативности в общественном секторе. - М.: ИЭК, 2005.
Модельная схема структуры оценки бюджетной целевой программы
Цель оценки Параметры оценки Критерии оценки Стадия оценки
Анализ потребности в реализации программы Соответствие программы требованиям действующего подхода к бюджетному процессу и приоритетам социально-экономического развития Условия, при которых можно считать, что реализация программы позволит решить приоритетную социально-значимую задачу Предварительная
Анализ процесса реализации программы Выполнение программных мер: соблюдение плана работ, качество выполнения Условия, при которых можно считать все запланированные в программе действия выполненными Промежуточная, конечная
Анализ Позитивное/негативное воздействие программы Условия, при которых можно считать, что цель программы достигнута, социально-экономическая ситуация улучшилась под воздействием программы Конечная
Анализ результативности и продуктивности программы Достижение поставленных в программе задач Условия, при которых программу можно считать завершенной, а задачи и мероприятия выполненными Промежуточная, конечная
Анализ эффективности программы Соотношение результатов программы с ресурсами, затраченными в ходе ее реализации («стоимость результатов») Условия, при которых соотношение ресурсов и затрат можно считать оправданным и экономически выгодным Предварительная, конечная
2. Классификация видов оценки в зависимости
от цели оценки (параметров оценки) 9:
- оценка потребности (needs assessment) — оценка социально-экономических условий, которые привели к необходимости в реализации программы;
- оценка процесса реализации (process evaluation) — анализ качества подготовки программы (состав и компетентность разработчиков, анализ методических материалов, использовавшихся при разработке, логическая схема программы, экспертиза содержания и ресурсной обеспеченности программы);
- оценка влияния (impact evaluation) — а) выявление причинно-следственных связей между параметрами социально-экономического развития и программными мероприятиями; б) оценка степени воздействия программы на социально-экономическое развитие;
- Оценка результативности (outcomes evaluation)
— экспертиза результатов, достигнутых в ходе выполнения программы, сравнение полученных результатов с запланированными.
- оценка продуктивности (efficiency assessment)
— измерение положительных результатов и прочих благ, предоставленных программой, в расчете на одного реципиента (выгодополуча-теля программы).
- Оценка эффективности (effectiveness evaluation) — сопоставление результатов программы с
9 Diamond Jack. From Program to Performance Budgeting: The
Challenge for Emerging Market Economies. IMF Working Paper
WP/03/169, 2003.
затраченными в ходе ее реализации ресурсами. Главная задача оценки эффективности — поиск наиболее эффективных (минимальных по ресурсным затратам) вариантов решения проблемы. Рассмотренные виды оценки могут быть представлены в виде модельной схемы, иллюстрирующей взаимосвязь целей, параметров, критерий оценки, а также стадий, в рамках которых она проводится. Модельная схема оценки бюджетных целевых программ представлена в таблице.
Необходимо отметить, что цель, связанная с оценкой потребности в реализации программы, обычно возникает на стадии инициации программы и формирует систему фильтров, определяющую перечень расходных полномочий государственных и муниципальных органов власти, целесообразных к реализации программно-целевым методом. Система критериев, разрабатываемая на стадии предварительной оценки для выяснения потребности в реализации конкретных целевых программ, зависит от законодательных норм, регламентирующих бюджетный процесс, а также приоритетов социально-экономического развития.
Анализ процесса реализации программы, осуществляемый на промежуточной и конечной стадии оценки по своей сути формирует систему мониторинга реализации программы и оценивает качество проектирования программных мероприятий, а также качество управления и реализации программы.
Цель оценки бюджетной программы, связанная с анализом ее влияния на социально-экономическое развитие, преимущественно возникает на стадии конечной оценки и определяет совокупный
результат воздействия программы на сферы общественной жизни.
Необходимо отметить, что оценка результативности реализации целевой программы является промежуточной по отношению к оценке эффективности. Результативность отражает достижение программой поставленной цели, а также выполнение задач и мероприятий, направленных на достижение цели программы. Под оценкой результативности подразумевается сравнение фактических результатов с целевыми установками. Условием реализации этого вида оценки являются четко поставленные цели и задачи программы.
Среди описанных выше типов оценки особое место занимает оценка эффективности реализации целевых программ. Эффективность реализации программы оценивает соотношение результатов и затраченных на их достижение ресурсов. Согласно концепции и принципов программно-целевого бюджетирования именно анализ эффективности является ключевой целью в оценке реализации программ, так как позволяет судить не только о результативности реализации программы, но и рассчитывает стоимость достигнутых результатов, что предоставляет более полную и взвешенную информацию относительно целесообразности реализации программы на предварительной стадии оценки и результатов реализации на конечной стадии.
В ряде работ в целях систематизации подходов под понятием эффекта подразумевают разницу выгод и произведенных затрат, в то время как эффективность понимают как соотношение этих величин. Таким образом, эффект и эффективность программ оценивается исходя из объективных количественных критериев — показателей эффекта и эффективности соответственно. В связи с тем, что бюджетные целевые программы направлены на реализацию расходных обязательств государства (муниципалитета) в сфере социально-экономического развития общества, под выгодами от реализации программы понимают совокупность общественно значимых (далее — социальных) результатов. Согласно другим классификациям под эффектом целевых программ понимают совокупность социальных эффектов, а под эффективностью — разницу или соотношение социальных эффектов и направленных на их реализацию бюджетных ассигнований. Далее будем придерживаться второго вида классификации.
Под социальным эффектом реализации бюджетных целевых программ подразумеваются прямые и косвенные общественно значимые результаты, полученные при осуществлении мероприятий
бюджетных целевых программ10. Таким образом, показатели эффекта — это ограниченный набор социально-экономических показателей, которые подбираются отдельно под каждый из параметров оценки. Согласно общепринятым подходам показатели эффективности должны отвечать ряду требований, к которым в современной научной литературе относят:
- измеримость — показатель поддается измерению в неизменных единицах;
- обоснованность — показатель отражает максимально полно то, что необходимо оценить;
- однозначность — показатель имеет четкое, общепринятое определение и единицы измерения;
- устойчивость — в ходе оценки доступны временные (динамические) срезы данных по показателю;
- доступность — данные, необходимые для расчета показателя, доступны в традиционных источниках информации;
- достижимость — поставленное целевое значение показателя может быть достигнуто с использованием имеющихся ресурсов;
- привязанность к определенному отчетному периоду;
- специфичность и конкретность — показатель относится к конкретной организации или программе.
В целях систематизации показателей социального эффекта можно осуществить классификацию индикаторов по стадии оценки и определить два класса: общие (универсальные) показатели и частные показатели. Общие показатели оценки эффекта целевых программ представляют собой совокупность выраженных в натуральных, денежных или условных единицах показателей, обладающих свойством универсальности и сопоставимости и использующихся для сравнения программ. В большинстве случаев общие показатели социального эффекта отражают степень достижения общих социально-экономических целей реализации государственной и муниципальной политики. Целью оценки общих показателей социального эффекта является сравнение и ранжирование бюджетных целевых программ. В связи с этим данный вид оценки происходит на промежуточной стадии мониторинга программ.
Частные показатели социального эффекта реализации целевых программ соответствуют час-
10 Performance-Based Program Budgeting in Context: History and Comparison. Office of Program Policy Analysis and Government Accountability, 1997.
тным целям и задачам в рамках каждой целевой программы, отражая ее специфику и отраслевую принадлежность. Частные показатели используются для проведения анализа результативности конкретных целевых программ и оценки стоимости получения данных результатов на основе показателей эффективности. Частные показатели определяются в ходе реализации бюджетных программ на промежуточной и конечной стадиях.
Другая распространенная классификация показателей связана с уровнем реализации программы:
- показатели конечного эффекта;
- показатели частных конечных эффектов;
- показатели непосредственного результата.
Показатели конечного эффекта (outcomes)
представляют собой результаты, которые напрямую связаны с целями, задачами, общей миссией целевой программы и оценивают выгоду от реализации программы для целевой группы населения. В общепринятой терминологии показателем конечного эффекта называют индикатор, количественно оценивающий изменение состояния целевой группы, на которую направлена деятельность государственного и муниципального управления11. Данный вид показателей наиболее полно и объективно отражает необходимость и приоритетность реализации программы.
Показатели, оценивающие результативность реализации программы с учетом отраслевой специфики, в литературе определяют как показатели частных конечных эффектов, которые отражают изменение состояния целевой группы по конкретным аспектам12.
Результативность реализации комплекса мероприятий целевой программы оценивают показатели непосредственного результата, которые, согласно некоторым источникам, отражают статистические, социологические и иные отчетные данные, характеризующие объем и качество выполнения мероприятий, направленных на достижение конечного социально-экономического эффекта целевой программы13. В трудах других авторов показатели непосредственного результата оценивают продукт, произведенный в течение определенного периода,
или услугу, предоставленную в течение определенного периода в рамках целевой программы14.
Описанные виды показателей социальной эффекта реализации бюджетных целевых программ в зависимости от целей их применения и стадии анализа можно представить в виде логической схемы, отраженной на рис. 1.
В ранних исследованиях, посвященных методам оценки эффективности программ, в качестве одного из основных инструментов рассматривается метод анализа издержек и выгод (CBA — cost-benefit analysis). Этот метод заключается в сравнении выгод (социальных эффектов или результатов), оцененных в денежном выражении, получаемых от реализации бюджетных расходов по конкретному направлению, и произведенных расходов. Существуют две модификации метода анализа издержек и выгод. Первый вариант метода заключается в оценке эффекта (чистых текущих выгод) в краткосрочном периоде по формуле:
NBst = B - C, (1)
где NBst — краткосрочные чистые текущие выгоды (short-term net present benefit);
B — выгоды (социальный эффект или результат) в текущем периоде;
C — бюджетные расходы в текущем периоде.
Согласно второй модификации оценивается долгосрочный эффект реализации целевой программы по формуле:
п B -C
NBtt ,
" t0(1 + df
(2)
11 Diamond Jack. From Program to Performance Budgeting: The Challenge for Emerging Market Economies. IMF Working Paper WP/03/169, 2003.
12 Руководство по применению подхода, основанного на измерении эффектов и непосредственных результатов. (Outcomes and Outputs Framework. Guidance Document. Ministry of Finance and Administration of Australia, November 2000).
13 Chapman R. H, Stone P. W., Sandberg E. A., Bell C. and Neumann
P. J. A comprehensive league table of cost-utility ratios and a sub-table of «Panel-worthy» studies. Medical Decision Making, 20, 2000.
где NBtt — долгосрочные чистые текущие выгоды (long-term net present benefit), ;Bt—выгоды (социальный эффект или результат) в момент времени t;
Ct — бюджетные расходы в момент времени t;
d — ставка дисконтирования.
Очевидно, что метод анализа издержек и выгод может применяться исключительно в том случае, когда выгоды в виде социального эффекта могут быть оценены в денежном выражении. В большинстве случаев в связи с природой социальных эффектов такое представление результатов затруднено. В то же время в научной литературе можно выделить ряд эффективных методов оценки социальных эффектов в денежном выражении. Условно все представленные методы можно отнести к одному из трех подходов, традиционно используемых в оценочной деятельности:
14 Hatry H. P. Performance Measurement. Getting Results. The Urban Institute Press, 1999.
Стадии оценки Показатели Результат оценки
Рис. 1. Логическая схема оценки эффективности целевых программ
- доходному;
- затратному;
- рыночному (сравнительному).
В свою очередь методы в рамках доходного подхода можно условно разделить на два вида:
- методы, основанные на выявлении прямых и косвенных увеличений доходов бюджета, снижения бюджетных потерь либо экономии бюджетных расходов;
- методы, основанные на выявлении выгод целевых групп населения, определенных в денежном эквиваленте.
В первом случае социальный эффект по сути трансформируется в бюджетный эффект в долгосрочной перспективе. В этом случае под бюджетной эффективностью понимается экономия бюджетных средств, достигнутая за счет повышения доходов или сокращения расходов бюджета в результате реализации комплекса мероприятий, представленных в целевых программах. Таким образом, по направленности воздействия различаются:
- мероприятия, направленные на повышение бюджетных доходов;
- мероприятия, направленные на сокращение расходов бюджета.
Рост бюджетных доходов вследствие реализации мероприятий первой подгруппы может происходить за счет как налоговых, так и неналоговых поступлений. Объем налоговых поступлений определяется действующей системой налогообложения и в конечном счете зависит от повышения инвестиционной привлекательности страны, региона или муниципалитета, т. е. от создания механизмов, защищающих права инвестора, и от рациональной экономической политики администрации. Рост неналоговых поступлений может быть достигнут в результате эксплуатации и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности, от продажи земли и нематериальных активов.
В идеальном случае при оценке программ для каждого мероприятия должны быть выработаны свои критерии и механизмы оценки эффекта, учитывающие его специфику. При этом иногда реализация мероприятия способна принести прямой, сравнительно легко исчисляемый эффект, в других случаях косвенный результат реализации может оказаться важнее, чем единовременное увеличение доходов или сокращение расходов бюджета, и оценить его можно только качественно.
Большинство используемых в настоящее время методик оценки социальных эффектов базируется на экспертных оценках. Необходимо подчеркнуть, что качественная целевая программа по своей сути является не набором обособленных мероприятий, а системой взаимосвязанных мер, направленных на достижение совокупного эффекта. Поэтому итогом оценки эффективности отдельных компонентов программы должен стать расчет этого суммарного эффекта. При этом расчет целесообразно производить на перспективу и учитывать совокупность средств, которые бюджет сможет получить от реализации программы.
Для перспективного расчета бюджетной эффективности используется метод дисконтирования денежных потоков. Таким образом, эффект от реализации программы определяется суммой приведенных к настоящему моменту значений будущих денежных потоков.
Методы оценки выгод целевых групп населения в рамках доходного подхода являются специфическими и обосновываются для конкретной целевой программы.
Методы в рамках затратного подхода основаны на оценке стоимости воссоздания соответствующего социального эффекта. Идея подхода заключается в том, что сложившаяся стоимость создания социально значимых результатов в рамках целевых программ заложенных в бюджете, отражает истинную стоимость социального эффекта. Таким образом, стоимость социального эффекта может быть определена на основе стандартов оказания определенной бюджетной услуги, а положительное значение показателя СВА для конкретной программы отражает ее эффективность с точки зрения возможности экономии средств при создании социального эффекта, аналогичного созданному по существующим стандартам.
В рамках рыночного или сравнительного подходов оценка социального эффекта осуществляется на основе выявления материальных выгод, которые определяются на основе анализа рыночной конъюнктуры, т. е. в качестве оценки социального эффекта используется стоимость, которая устанавливается на общественную услугу на рынке. Указанную оценку в современной научной литературе определяют как теневую или учетную цену социального эффекта в зависимости от специфики конкретной программы и вида социального эффекта, на реализацию которого она направлена15.
Анализ издержек и выгод имеет множество неоспоримых преимуществ, что в первую очередь определяется16:
- универсальным характером данного показателя для сравнения программ между собой и во времени;
- возможностью оценивать агрегированный долгосрочный эффект на основе приведения показатель чистых выгод по ставке дисконтирования к текущему моменту;
- возможностью легкой интерпретации.
В то же время существует ряд серьезных ограничений при применении этого метода на практике. Наиболее критическим фактом является сложность/невозможность оценки отдельных социальных эффектов и результатов в денежном выражении. Такая проблема может возникать в следующих случаях:17
- выгоды от бюджетных расходов сложно оценить в стоимостном выражении;
- издержки на сбор необходимой информации оцениваются как слишком высокие;
- информация может быть собрана, но серьезные ошибки в оценке приводят к чрезвычайно высокой неопределенности.
При возникновении указанных проблем для оценки социальной эффективности реализации целевой программы может быть использован метод анализа издержек и результативности (cost effectiveness analysis — CEA).
Метод анализа издержек и результативности схож с методом анализа издержек и выгод, однако существенное отличие этого метода заключается в том, что при оценке отсутствует необходимость измерения выгоды или социального эффекта программы в денежном выражении. Для применения метода издержек результативности осуществляется оценка социального эффекта в натуральных или условных единицах и рассчитывается показатель C/E согласно формуле 3. Ñ / ^ Расходы программы
Социальный результат (эффект)
Сравнению двух описанных выше методов посвящены работы Дж. Лезурна18, М. Левина19,
15 Musgrave R. A. & Musgrave P. B. Public finance in theory and practice. - New York: McGraw-Hill, 1989.
16 Drummond M. F. and Stoddart G. L. Economic evaluation of health-producing technologies across different sectors: Can valid methods be developed? Health Policy, 33, 1995.
17 D. Duguitt u S. J. Wilcox. Cost-benefit analysis for public sector decision makers», 1999.
18 Lesourne J. Cost-benefit Analysis and Economic Theory. North-Holland, Amsterdam, 1975.
19 Levin H. M. Cost-effectiveness: A primer, Beverly Hills, CA: Sage, 1983.
Б. Хансена20, И. Грамлича21, Л. Якобсона22. Как отмечает Л. Якобсон, «применение метода анализа издержек и результативности «недостаточно, когда требуется распределить ресурсы общественного сектора между различными направлениями деятельности...такой анализ не позволяет дать обоснованный ответ на вопрос, в какую из сфер уместнее вложить дополнительные средства. В последнем случае требуется дать сопоставимые между собой оценки отдачи, которую общество получает от расходов в разных сферах» 23. Необходимо отметить, что это утверждение может быть отнесено к случаям, когда в качестве оценки социального эффекта или результата используют частные показатели, выраженные в натуральных величинах. В то же время в настоящее время существуют различные модификации метода анализа издержек и результативности, в основе которых лежит использование общих показателей социального эффекта реализации целевых программ, их унификация или выражение в условных единицах.
Среди общих недостатков описанных выше методов можно выделить следующие:
- отсутствие учета предельных затрат на реализацию социальных эффектов. Этот факт приводит к тому, что наличие первоначального наделения ресурсами какой-либо программы и/или наличие постоянных затрат, связанных с ее реализацией, определяет некоторый уровень несопоставимости социальной эффективности в рамках различных целевых программ;
- субъективный характер оценки социальных эффектов бюджетных целевых программ в денежном выражении или в условных единицах (баллах) и т. д.
В целом природа изложенных методов оценки эффективности предполагает:
- выбор показателей и оценку социального эффекта (в натуральной/условной или денежной форме);
- оценку затрат, связанных с достижением этого социального эффекта;
- расчет интегрального критерия (ИВ или С/Е).
20 Hansen B. O., Hougaard J. L, Keiding H. L. P. 0sterdal On the possibility of a bridge between CBA and CEA: Comments on a paper by Dolan and Edlin. Institute of Economics University of Copenhagen November 2002
21 Gramtich E. Benefit-cost analysis of government programs. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1981.
22 Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора: основы теории государственных финансов. — М.: Аспект Пресс, 1996.
23 Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора: основы тео-
рии государственных финансов. — М.: Аспект Пресс, 1996. С. 311.
При этом наибольший методологический интерес представляют первый и последний этапы оценки эффективности, связанные с оценкой социального эффекта и расчетом интегрального критерия. Именно на этих этапах возникают принципиальные различия при использовании методов анализа издержек и выгод и анализа издержек и результативности. В методе анализа издержек и выгод оценка социального эффекта осуществляется в денежном выражении, так как интегральный критерий представляет аддитивную функцию NB (вычисление разности между оценкой социального эффекта и оценкой расходов на достижение этого эффекта требует, чтобы аргументы имели одинаковые единицы измерения). Метод анализа издержек и результативности предполагает возможность измерения социального эффекта в немонетарной форме (натуральных или условных единицах) и использует мультипликативный вид интегрального критерия C/E (расчет отношения расходов на достижение социального эффекта и оценки социального эффекта допускает возможность различия природы аргументов). Таким образом, выбор формы интегрального критерия (аддитивной или мультипликативной) накладывает ограничение на вид аргументов, то есть на форму оценки социального эффекта (так как расходы в обоих методах выражены в денежном эквиваленте).
В то же время возможно предложить обобщение рассмотренных подходов к оценке эффективности бюджетных расходов, заключающееся в первую очередь в том, что в качестве интегрального критерия может выступать любая функция положительно зависящая от показателей социальных эффектов (если это позитивные эффекты) и отрицательно зависящая от расходов на достижение этих эффектов. Необходимость оценки социальных эффектов в денежном выражении в этом случае также определяется выбранной формой интегрального критерия. Можно отметить, что предложенный Мировым банком взвешенный метод анализа издержек и результативности (Weighted cost-effectiveness analysis) является частным случаем предложенного обобщения24. На рис. 2 представлена возможная схема оценки эффективности бюджетной программы, направленной на получение определенных социальных эффектов, разработанная в рамках предложенного обобщения.
Таким образом на основе проведенного анализа моделей оценки эффективности целевых программ можно сделать следующие выводы.
24 World Bank. Handbook on economic analysis and investment operations, 1996. — P. 76.
Пример методики оценки эффективности программы
Учитываемые факторы
ОБЪЕКТИВНЫЕ
- в - размер целевой группы;
- С - объем финансирования; СУБЪЕКТИВНЫЕ
- Р - приоритетность деятельности - бальная оценка от 0 до 100;
- Т - характер решаемой задачи - бальная оценка от 0 до 100 (решается вопрос жизни и здоровья людей,
жизнеобеспечивающая инфраструктура, благоустройство района и пр.); Вид интегрирующей функции - мультипликативный
Р(8, С, Р,Т)=(8*Р"Т)/С
Рис. 2. Пример методики оценки эффективности программ
1. Программы, разработанные в соответствии с принципами результативного подхода, должны содержать:
- описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программ, включая как непосредственные результаты, так и конечные результаты;
- систему показателей для измерения результатов реализации программ и целевые значения для каждого из таких показателей, что позволит осуществлять: предварительную оценку программ, мониторинг степени достижения намеченных целей
Лтература
и запланированных результатов в ходе реализации программ, оценку эффективности реализации программ после ее завершения.
2. В качестве основных методов оценки социальной эффективности целевых программ используют анализ издержек и выгод и анализ издержек и результативности, каждый из которых обладает рядом преимуществ и недостатков.
3. Оценка социального эффекта в денежном выражении в
рамках метода издержки и выгоды производится в рамках традиционных подходов к оценке: доходного, затратного и рыночного.
4. Оценка социальных эффектов в рамках метода издержек и результативности осуществляется в натуральных или условных единицах, а в качестве показателей в зависимости от стадии оценки могут применяться общие и частные индикаторы. Использование общих унифицированных показателей или показателей, выраженных в условных единицах, делает метод анализ издержек и результативности более универсальным в применении.
2. 3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10. 11. 12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
Chapman R. H., Stone P. W, Sandberg E. A., Bell C, and Neumann P. J. A comprehensive league table of cost-utility ratios and
a sub-table of «Panel-worthy» studies. Medical Decision Making, 20, 2000.
D. Duguitt и S. J. Wilcox. «Cost-benefit analysis for public sector decision makers», 1999
Diamond Jack. From Program to Performance Budgeting: The Challenge for Emerging Market Economies. IMF Working Paper WP/03/169, 2003. Performance-Based Program Budgeting in Context: History and Comparison. Office of Program Policy Analysis and Government Accountability, 1997
Drummond M. F. and Stoddart, G. L. Economic evaluation of health-producing technologies across different sectors: Can valid methods be developed? Health Policy, 33, 1995
Gramlich E. Benefit-cost analysis of government programs. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1981.
Hansen B. O, J. L. Hougaard, H. Keiding, L. P. 0sterdal On the possibility of a bridge between CBA and CEA: Comments on
a paper by Dolan and Edlin. Institute of Economics University of Copenhagen November 2002.
Hatry H. Performance measurement Getting Results. The Urban Institute Press. — 1999.
Lesourne J. Cost-benefit Analysis and Economic Theory. North-Holland, Amsterdam, 1975.
Levin H. M. Cost-effectiveness: A primer, Beverly Hills, CA: Sage, 1983.
Musgrave R. A. & Musgrave P. B. Public finance in theory and practice. — New York: McGraw-Hill, 1989. Patton M. Q. Utilization-Focused Evaluation. Thousand Oaks, CA: Sage Publications. 1997. Scriven M. The Logic of Evaluation. Inverness, CA: Edgepress. 1980.
Sylvia Horton. New public management: its impact on public servant's identity. An introduction to this symposium. University of Portsmouth, Portsmouth Hants, UK. / International Journal of Public Sector Management Vol. 19 No. 6, 2006. Weiss C. Evaluation Research: Methods for Assessing Program Effectiveness. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall Press. 1972. World Bank. Handbook on economic analysis and investment operations, 1996.
Гарри П. Хатри. Мониторинг результативности в общественном секторе. — С. 11 Гарадж М. Ю. Мониторинг результативности бюджетных расходов: основные этапы внедрения на местном уровне. — М.: Фонд «Институт экономики города», 2002.
Руководство по применению подхода, основанного на измерении эффектов и непосредственных результатов. (Outcomes and Outputs Framework. Guidance Document. Ministry of Finance and Administration of Australia, November 2000). Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора: основы теории государственных финансов. — М.: Аспект Пресс, 1996.
