CC BY
63
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 3 Часть 2
ПОДХОДЫ К МОДЕРНИЗАЦИИ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ ДЕПРЕССИВНЫХ РЕГИОНОВ
ЗЕЛИМХАНОВА Н.З.,
старший преподаватель, Грозненский государственный нефтяной технический университет
имени акад. М.Д. Миллионщикова, 364052, г. Грозный, ул. А. Авторханова 14/53
В статье обоснована необходимость совершенствовать опыт программно-целевого управления в новых условиях хозяйствования для преодоления существенных социально-экономических различий в уровнях развития российских регионов, на примере регионов ЮФО И СКФО обобщен опыт разработки и реализации Федеральной целевой программы «Юг России», дан некоторый прогноз на осуществление « Стратегии социально-экономического развития Северо-Казказского федерального округа до 2025 года».
Ключевые слова: регионально-инвестиционная активность; концепция регионального экономического развития; федеральное бюджетное финансирование; неоднородность социально-экономического пространства; санация депрессивной территории; федеральная целевая программа.
In the article the need to improve the experience of programoriented management in the new economic conditions to overcome the significant socio-economic differences in levels of development of Russian regions, the regions on the example of the UFO and SKFO summarize the experience of development and implementation of federal target program «South of Russia», given a forecast for the implementation of the «Strategy of socio-economic development of North-Kavkazskogo Federal District until 2025.»
Keywords: regionalinvestment activity; the concept of regional economic development; federal government funding; the heterogeneity of socio-economic space; sanitation depressive territories; federal target program.
Коды классификатора JEL: O18, R58.
Современная рыночная экономика региона представляется как воспроизводственно-институциональная сфера отношений, определяющих специфику функционирования экономических субъектов данной территории, опосредующих формирование условий производства, распределения, перераспределения, обмена и потребления производственных благ и услуг. Субъектами региональной экономики являются: население — социально- поселенческая общность — данного субфедерального образования, интересы которого перед федеральным центром и в отношениях с другими регионами призваны выражать представительные органы государственной власти субъекта федерации, а также местные экономические элиты, объединяющие субъектов хозяйственной жизни, обладающих значительной реальной «экономической» властью, и оказывающие существенное влияние на выработку региональной экономической политики и процесс ее реализации. Население региона, представленное его экономически активной частью самодеятельным контингентом и группами, нуждающимися в социальной поддержке и защите, а также представителями органов государственного и муниципального управления, хозяйственных элит и предпринимательских структур, формирует неповторимый (по структуре, реальной власти, управленческим компетенциям, этнокультурным чертам, укладу жизни и т.д.) социум региона. Этот региональный социум и является основным субъектом производственнохозяйственной деятельности и социально- экономической жизни региона.
Экономическая целостность регионов России поддерживается воспроизводственными процессами, а также сложившимся единым управленческим пространством, общностью денежного и инвестиционного пространства, целостностью финансово-бюджетной системы на всем рыночно-экономическом пространстве страны. Вместе с тем, на целостность и возможность регионального воспроизводства в условиях нестабильной системы государственного регулирования негативно влияют такие факторы, как абсолютная открытость национальной экономики для внешней интервенции, длительный экономический кризис, изменение политических и экономических отношений центра и регионов не в пользу последних и др. Воспроизводственный процесс в регионе представляет собой производительное функционирование совокупного регионального капитала и одновременно — процесс создания и использования совокупного регио-
© Н.З. Зелимханова, 2011
нального продукта в форме товарных благ и услуг, предназначенных для производственного и личного потребления. Поскольку экономика региона — система открытая, постольку часть средств, необходимых для обеспечения воспроизводства, поступает в результате осуществления трансакционных операций межрегионального обмена, а в случаях их недостаточности — предоставляется федеральным центром региону в виде трансфертных перечислений.
Существенными экономическими регуляторами трансформации территориальной организации хозяйствования должны стать специальные фонды экономического развития, а источниками их формирования в основном должны стать нормативные налоговые отчисления из рентных доходов, дифференциальная рента и доходы от использования благоприятных (для каждого региона) природных ресурсов, включающая его транспортно- географическое положение. Кроме того, для эффективного развития территориальной деятельности необходимо через инвестиционные компенсации, налоговые преференции и льготные кредиты стимулировать привлечение частных отечественных и зарубежных инвесторов. Однако при этом следует учитывать, что на процессе стимулирования региональноинвестиционной активности ощутимо сказывается общая экономическая ситуация в стране, поскольку регионы функционируют как единая система воспроизводства (что предполагает наличие всех стадий воспроизводственного процесса) и как внутренний элемент макроэкономической воспроизводственной системы страны.
Особо следует отметить, что в последние годы в России происходит смена основной концепции регионального экономического развития, которая с 50-х годов прошлого века отдавала приоритет требования их синхронного (или «равномерного») развития, тогда как на практике оказалось, что более эффективной является концепция «асинхронного» (поляризованного или неравномерного) развития регионов. И необходимость перехода к новой концепции определяется тем, что, как свидетельствует опыт, неравномерное развитие регионов усиливается в результате осуществления внешнесправедливого принципа равномерного распределения государственных инвестиций капиталовложений между регионами, нуждающимися в государственной поддержке.
Таким образом, можно сделать вывод о необходимости технологического и процедурного аспектов деятельности федеральных органов по правовому регулированию и государственной поддержке социально-экономического развития в регионах. В связи с этим правомерно рассчитывать на то, что правительственные органы Федерации станут информировать ее субъекты о выполнении не одних лишь государственных решений, но и программ регионального социально-экономического развития. В этом случае взаимная ответственность центра и регионов укрепится, возникнут современные службы по осуществлению социальных программ и проектов рыночного типа.
Главными причинами тяжелого финансово-экономического положения Северного Кавказ с первых лет нынешних российских реформ вляется низкая инвестиционно-инновационная активность региона, чрезмерная зависимость от федерального бюджетного финансирования и государственное управление социально- экономической ситуацией на Юге страны. Исторически сложившаяся неоднородность социально-экономического пространства ЮФО и СКФО оказывает значительное влияние на стратегию и тактику при проведении там государственной региональной политики. В экономиках ЮФО и СКФО преобладает аграрно-промышленный сектор, слабо ориентированный на экспорт, и недостаточно развитый кредитно-финансовый сектор, особенно в сравнении с основными сырьевыми и промышленными регионами страны. Большинство субъектов данных округов, в особенности республики, существуют за счет бюджетных дотаций. На Юге России сохранены высокие межрегиональные различия по доходу на душу населения, уровню заработной платы, уровню безработицы.
Всё ещё неэффективной является структура экономики как в целом Юга России, так и его регионов в отдельности, отсутствуюет продуманная политика по диверсификации экономики территорий округа с учетом опыта развитых регионов. Промышленность ЮФО и СКФО слабо развита, доля ее в промышленности РФ составляет всего лишь 6,2 %. Развитие промышленности национальных республик в составе СКФО находится на крайне низком уровне, их доли в национальной промышленности ниже уровня статистической погрешности, численность занятых в основных секторах экономики ЮФО и СКФО такова: в промышленности — 17,7%, в сельском хозяйстве — 21,6%, в сфере услуг — 46,4%. Кроме того, продолжается оставаться высоким уровень дотационности регионов ЮФОС. Из проведенного анализа структуры ВРП регионов СКФО по выделяемым статистикой отраслям выявлена современная специализация следующих регионов:
♦ республика Дагестан характеризуется аграрно-торгово-промышленной направленностью с развитым стро-
ительным комплексом и развивающейся транспортной сферой; Республика Ингушетия имеет торговопромышленно-строительную направленность с развивающимся аграрным комплексом;
♦ Кабардино-Балкарская Республика характеризуется аграрно-промышленно-торговой направленностью с развивающимся строительным комплексом и туристской сферой;
♦ Карачаево-Черкесская Республика характеризуется аграрно-промышленно-торговой направленностью с развивающимся строительным комплексом и туристской сферой;
♦ Республика Северная Осетия — Алании имеет промышленно-торгово-аграрную направленность с развивающимся строительным и транспортным комлексами;
♦ Ставропольский край имеет промышленно-аграрно-торгово-строительно-транспортную направленность с развивающимся туристским комплексом.
Комплекс работ по подготовке рекомендаций властным структурам о формах и масштабах государственной поддержки следует разбить на четыре взаимосвязанных между собой этапа:
I. Анализ сфер жизнедеятельности территории;
II. Оценка существующего потенциала и имеющихся ресурсов территории;
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 3 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 3 Часть 2
126
Н.З. ЗЕЛИМХАНОВА
III. Анализ форм межтерриториального взаимодействия;
IV. Разработка концепции социальной и экономической реабилитации территории.
При этом на этапе анализа всех сфер жизнедеятельности предметом детального изучения становятся: социальнокультурная среда территории, демографические проблемы; ее социальная сфера (в том числе обеспеченность местного населения объектами социальной инфраструктуры); состояние промышленности, строительства и сельского хозяйства; развитие мелкого предпринимательства; состояние окружающей среды. Такой анализ позволяет составить полную картину функционирования данных сфер и выявить круг ключевых проблем, без решения которых развитие территории невозможно. Необходимо учитывать и миграцию населения активного возраста, которое первым покидает бесперспективные с точки зрения трудоустройства районы, что существенно усложняет социально- экономическую ситуацию на территории.
На втором этапе производится оценка хозяйственного потенциала территории и всех, находящихся здесь ресурсов: трудовых, природных, производственных, финансовых, социально-культурных. Основная задача этого этапа — выявление возможных источников социально-экономического развития, которые впоследствии должны будут определять его направления.
На третьем этапе должен проводиться анализ форм межтерриториального взаимодействия — социальных и экономических связей конкретного региона с другими территориями, а также его места в хозяйственном комплексе субъекта Федерации. Старые и новые, формирующиеся кооперационные связи предприятий, расположенных в депрессивных регионах, с одной стороны, и расширяющиеся возможности местных органов власти влиять на развитие местного бизнеса — с другой, приобретают все большее значение. Кроме того, повышение мобильности трудовых ресурсов, развитие транспортной и коммуникационной инфраструктуры, а также последствия воздействия на окружающую среду природопользователей делают указанные проблемы общими для нескольких соприкасающихся между собой территорий.
На основе результатов всестороннего анализа социально-экономического положения территории и должна разрабатываться концепция ее развития, в которой следует предусматривать максимальное использование имеющегося в регионе хозяйственного потенциала, ресурсов и связей с другими территориями, при этом важное значение имеет работа по обоснованию мер государственной поддержки территории и расположенных на ней хозяйствующих субъектов.
Программа по санации депрессивной территории является своеобразной социальной технологией регионального управления, однако она отличается от других мер государственного регулирования обязательной индивидуальной направленностью.
В течение последнего десятилетия накопился существенный новый опыт использования программно-целевого методов управления развитием регионов на Юге России. Так, в 2002-2006 гг. на территории субъектов ЮФО реализовывались мероприятия Федеральной целевой программы «Юг России». И хотя в ходе постоянной коррекции со стороны МЭРТ РФ (как генерального заказчика) состава входящих в нее инвестиционных проектов наиболее значимые и, понятно, наиболее затратные из них были секвестрированы, при сохранении в основном проектов локального значения, тем не менее, деструктивные явления в социальной сфере удалось преодолеть. В результате реализации программных мероприятий ФЦП «Юг России» в 2002-2006 гг. в южных регионах введены в эксплуатацию 281 объект и пусковой комплекс.
Ключевая цель программы была заявлена как повышение благосостояния и качества жизни населения, что возможно только при условии создания динамично развивающейся и конкурентоспособной экономики в регионах ЮФО.
Новая ФЦП развития Юга была направлена в основном на активное использование уникальных природноклиматических условий южных регионов страны, тогда как транзитной составляющей уделено недостаточно внимания.
Однако реализация и ФЦП «Юг России», и всех других национальных проектов в Южном макрорегионе лимитировалось именно состоянием инфраструктуры воспроизводства человеческого капитала в сферах здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства, а также неудовлетворительным состоянием объектов производственной, в первую очередь транспортной, инфраструктуры. Во многих параметрах она не была выполнена из-за ресурсных ограничений и организационно-управленческих причин.
Федеральная программа поддержки депрессивных регионов могла бы стать наиболее ярким примером региональной политики российских властей. Основная цель такой программы — ускорение процесса структурной перестройки экономики России и смягчение его неблагоприятных последствий для населения наиболее уязвимых в структурном отношении регионов, а кроме того, содействие этим регионам в проведении структурных преобразований. В основу данной программы может быть положен принцип придания депрессивным регионам особого экономико-правового статуса, дающего право на дополнительную (по сравнению с другими регионами) федеральную поддержку. При этом основным объектом поддержки станут не региональные (местные) власти, а проживающие (работающие) на территории депрессивного региона граждане и функционирующие в данном регионе предприятия (вне зависимости от места их регистрации). Такая поддержка будет направлена, с одной стороны, на смягчение негативных последствий процесса структурной реконструкции экономики депрессивных регионов, а с другой — на его ускорение в целях как можно более сжатого по срокам преодоления наиболее сложных и болезненных первоначальных стадий этого процесса.
Основная цель программы сокращения различий в уровне социально-экономического развития регионов Российской Федерации — это уменьшение разрыва по основным показателям социально-экономического развития меж-
ду наиболее развитыми и отстающими регионами в 1,5 раза, а к 2015 г. — в 2 раза, следовательно сокращение различий — это не только улучшение тенденций изменения социально-экономических показателей, но и уменьшение их колеблемости (пестроты, разброса, разрыва) как по стране в целом, так и по отдельным федеральным округам, и особенно в Южном федеральном округе. Здесь из 15 показателей социально-экономического развития лишь по 6 показателям имело место сокращение различий социально-экономического развития. К последним относятся: валовой региональный продукт на душу населения, объем инвестиций на душу населения, объем внешнеторгового оборота на душу населения, соотношение среднедушевых доходов и прожиточного минимума, обеспеченность дошкольными образовательными учреждениями и выпуск специалистов со средним и высшим образованием, однако в отдельных субъектах они остались ниже среднероссийских.
«Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года», была 6 сентября 2010 г. утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации за номером «1485-р». Главная цель Стратегии: обеспечение условий для опережающего развития реального сектора экономики субъектов СКФО, создание новых рабочих мест и повышение уровня жизни населения. При этом в рамках Стратегии запланирован переход указанных субъектов Российской Федерации от политики стабилизации к политике форсированного роста, в рамках которой ключевыми направлениями государственной поддержки станут инвестиции в развитие экономики для постепенного обеспечения самодостаточного существования субъектов Российской федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, а также содействие их интеграции в национальную и мировую экономику. Поскольку Северный Кавказ, действительно, нетиповой российский регион, то и принятие этой программы подтверждает его особый статус. Стратегия развития северокавказского региона до 2025 г. является примером именно системной программы, охватывающей многие проблемные аспекты.
В ходе первого этапа реализации стратегии развития Северо-Кавказского федерального округа, который уже идет в настоящее время, будут реализованы федеральные целевые программы, которые уже были разработаны и приняты ранее. На это правительством выделено 75 млрд рублей.
Второй этап стратегии развития — реализация региональных проектов начнется уже после 2012 г. В стратегии выделены три приоритетные отрасли, в рамках которых будет проходить отбор проектов в ходе этого этапа. Это агропромышленный комплекс, туризм и строительный комплекс. Кроме того, необходимо развитие логистического центра, особых портовых зон, зон переработки продукции: именно в этих отраслях возможно создание максимального количества рабочих мест.
Несомненным примером модернизационности программно-целевого управления является тщательная разработка сценариев развития Северо-Кавказского федерального округа: инерционного, базового и оптимального, а также — определение параметров оценки результатов реализации сценариев.
Так, основные варианты долгосрочного социально-экономического развития определяются следующими ключевыми факторами:
❖ степень развития и реализации сравнительных преимуществ экономики Российской Федерации в энергетике, науке и образовании, высоких технологиях и других сферах;
❖ интенсивность инновационного обновления обрабатывающих производств и динамика производительности труда;
❖ динамика развития транспортной и энергетической инфраструктуры;
❖ интенсивность повышения качества человеческого капитала и формирования среднего класса;
❖ интеграция евро-азиатского экономического пространства.
Значительную роль в прогнозах экономического развития играет институциональная среда — развитие конкуренции, защита прав собственности и экономических свобод, улучшение инвестиционного климата. В инерционном и базовом сценариях предполагается сохранение сложившихся характеристик институциональной среды. Оптимальный сценарий предполагает более высокий уровень институционального развития, что будет способствовать экономическому росту.
ЛИТЕРАТУРА
1. Регион России Социально-экономические показатели 2006. Стат. Сб. / Госкомстат россии. М., 2007
2. Южный федеральный округ 2006. Социально-эеономические итоги: Информационно-аналитический материал Ростов-стат. Ростов-н/Д, 2007.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 3 Часть 2
