CC BY
66
УДК 323.37:378
СИМОНОВ М.Г. Подготовка профессиональной
элиты для государственной гражданской службы
В статье рассматриваются основные подходы к подготовке профессиональной управленческой элиты для государственной гражданской службы в системе образования через отбор наиболее талантливой, обладающей организаторскими способностями молодежи.
Ключевые слова: государственная гражданская служба, элита, элитарность, профессионализм, резерв кадров.
Современная социально-политическая и экономическая ситуация в России в последние пятнадцать лет все еще претерпевает сложный период формирования демократических основ государства, которое происходит через коренное реформирование всей системы политических, административно-правовых отношений, трансформацию институтов общества, в том числе и бюрократического аппарата, выступающего главным реализатором экономических и социальных проектов.
Переход России к постиндустриализму означает, что одним из ведущих факторов повышения эффективности этих преобразований является обновление менталитета управленческих кадров, в частности государственных служащих, как на федеральном, так и на региональном уровнях, т.к. перед ними стоит выполнение ряда сложных задач по прогнозированию и целеполаганию, выполнению организационно-контрольных функций, освоению информационно-коммуникационных средств и др. Поэтому сегодня, как никогда, актуализируется проблема необходимости подготовки профессиональной элиты в сфере государственного управления.
В этой связи объективный интерес для политического управления представляет изучение образовательных систем и технологий, которые способны решать задачи качественной подготовки административно-политических элит, анализа имею-
щегося опыта в сфере элитного образования. Эта проблема, на наш взгляд, является вполне реальной и актуальной.
Она находит свое косвенное отражение в ФЗ № 79 «О государственной гражданской службе РФ», где вопросы профессионализации государственных служащих определяются приоритетными, требующими первостепенного решения. И это решение лежит в плоскости образовательной деятельности и возможности ее реализации в системе образования, что также подтверждается ст. 13 ФЗ «Об образовании», где отмечается, что «органы государственной власти и управления могут создавать образовательные учреждения элитарного типа для детей, подростков, молодых людей, проявивших выдающиеся способности».
В обществе существовала, существует и будет существовать практически в каждой области деятельности профессиональная элита - это ученые и политики, врачи и педагоги, юристы и художники, инженеры и рабочие, представляющие собой тонкий слой специалистов. Сегодня в центре научного исследования находятся в первую очередь элиты из сфер политики и управления. Для этого есть свои причины. Во-первых, эти элиты наиболее влиятельны; во-вторых, они традиционно представляют обе точки экстремума в плане социального рекрутирования, и, в-третьих, о них имеется большинство исследований и актуальных данных. Особенно актуализируется данная пробле-
матика в политологическом ракурсе в дискуссиях о роли и месте административно-политической элиты в модернизационном процессе в контексте современной реформы государственной гражданской службы.
В связи с этим следует заметить, что употребление термина «элита» к государственным служащим в обыденном понимании вызывает чаще всего скептическое отношение. Это происходит в силу того, что термин «элита» воспринимается как обозначение лучшего, отборного. Далеко не всегда кадры органов власти и управления оцениваются населением в соответствии с данным определением. Об этом свидетельствуют результаты многочисленных социологических исследований, где доверие к властным структурам оценивается как критическое1. Так, например, по социологическим исследованиям, проведенным в ЦЧР, доверие населения к органам власти свидетельствует об их невысоком рейтинге: если церкви доверяет 68%, а Президенту - 58,9%, то региональным властям всего 34%, а местным лишь около 17%2. На вопрос «Что, по Вашему мнению, мешает повысить авторитет государственных служащих среди населения?» 33,8% респондентов отметили, что это коррумпированность и взяточничество, 31,3% - оторванность от интересов граждан, 29,9% - бюрократизм, 18,7% - низкие нравственные качества и слабая профессиональная подготовка3. Работа государственных органов и их сотрудников за последние годы, по мнению 42,9%, осталась без изменений, а 18,5% отметили, что они стали работать хуже4.
Как видим, проблема имиджа государственных служащих достаточно остра и далека от классического понимания элиты. Поэтому сам термин «элита» для государственной службы сегодня подвергается корректировкам в соответствии с социально-политическими, экономическими, культурологическими, психологическими и иными обоснованиями. В соответствии с этим ассоциируется и понятие элитарных образовательных учреждениях, их роли в решении кадровых проблем, в нашем случае - подготовки управленческих кадров для органов государственной власти по специальности «государственное и муниципальное управление».
Решение этой проблемы, на наш взгляд, во многом определяется разграничением сфер приложения понятий «элита», «элитность» и «элитарность».
Анализ работ современных отечественных элитологов, таких как Г.К. Ашин, О.В. Крыштановская, О.В. Гаман-Голутви-нова, В.Г. Игнатов, А.В. Понеделков, А.М. Старостин, С.И. Базилов, А.Г. Чернышов и др.5, свидетельствует о многообразии представлений, раскрывающих сущность данных понятий, выделяя два похода к элите - функциональный, для которого одним из базовых критериев выявления элиты является альтиметрический, и ценностный, при котором элиты выделяются по критерию заслуг достоинств, способностей, моральности.
Соответственно в различных направлениях научного знания может применяться тот или иной критерий: в политологии и социологии - альтиметрический; в культурологи и психологии - ценностный. Но при любом подходе понятие «элита» описывает форму, а прилагательные «элитный» и «элитарный» - содержание, которое для понятия «элитный» определяется нами как представляющий собой элиту, производящий ее, а «элитарный» - относящийся к элите, свойственный элите.
Таким образом, «элитность» мы рассматриваем как содержательную функциональную составляющую индивидуально-личностных характеристик субъекта элиты; совокупность качеств личности, придающих ей уникальный характер, - это максимальное развитие достоинства личности, свидетельствующее о ее самодостаточности и общественной важности. А «элитарность» - это совокупность сущностных признаков, характеризующих определенное элитное сообщество (социальные и профессиональные типы элиты) и субъекта элиты, являющегося частью этого сообщества.
Исходя из этого, можно констатировать, что задача подготовки специалистов государственного управления в системе высшего образования заключается в том, чтобы обеспечить процесс «элитизации» личности (студента), в смысл которого нами вложено определение его понятия как процесса достижения элитности, являющейся качественной психологической и профессиональной составляющей студента как субъекта элиты.
У любой элиты всегда должна быть своя идея, иначе ее существование будет бессмысленным. С нашей точки зрения, смысл существования элиты заключается в том, чтобы демонстрировать и обеспечивать понимание окружающими того, что в этом мире (сфере) является качественным, лучшим, избранным. Когда элиты оказываются не способными выполнять эту миссию, они дискредитируют не только себя, но и саму сферу своей деятельности. К сожалению, именно это нередко наблюдается сегодня в системе государственного управления. Не случайно Указом Президента РФ программа реформирования государственной гражданской службы продлена до 2013 года. Кроме этого, издан Указ Президента РФ о подготовке резерва управленческих кадров. В этих документах особое внимание уделено подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих. И хотя понятие элитарного образования для данной категории не введено, смысл по обеспечению его качества заложен в соответствии с теми подходами, которые рассмотрены нами выше. Это и уровень образованности, включая необходимые знания, умения и навыки по всем направлениям управленческой деятельности, и повышение требовательности к наличию соответствующих морально-нравственных качеств.
Известно, что власть будет действительно правящей элитой, если она в достаточной степени обладает необходимыми качествами: эффективной консолиди-рованностью, превосходством, легитимностью, общностью6. Можно также выделить еще одно качество, которое состоит в том, что элита определяется нормотворчеством, стереотипизацией, созданием системы ценностей и их иерархией.
Кадры органов государственного управления не по определению, а по сути должны являть собой высший слой социальной структуры общества, осуществляющий важнейшие организационно-управленческие функции по обеспечению жизнедеятельности социума государства на всех его уровнях -федеральном, региональном, муниципальном. Они должны первыми чувствовать назревающие проблемы (в политике, экономике, культуре, образовании и т.д.) и адекватно и своевременно на них реагировать. Суще-
ственными и необходимыми для них чертами должны быть ответственность, способность принимать решения и отвечать за их последствия, профессионализм, открытость для информации, адекватная самооценка, результативность и т.д. Поэтому под управленческой элитой мы понимаем профессионала, способного достичь высшего уровня профессиональной деятельности, с развитой гражданской позицией. Такое понимание обусловливается тем, что классическое определение и структурирование профессиональной элиты исходит из единства ее функционально-акмеологического и аль-тиметрического характера. При этом профессиональная управленческая деятельность - это специализированный вид труда в сфере управления, направленный на реализацию целей и функций подготовки и проведения в жизнь управленческих решений и действий по дальнейшей оптимизации практики. Это сложный социально-психологический процесс с определенным доминированием волевого приоритета, где каждый управленец в данной системе совершает мыслительные и волевые операции анализа, оценки, выбора решения, подчинения и выполнения команды и необходимого контроля7.
А гражданская позиция определена нами как интегрированное качество личности, включающее в себя законодательное обоснование прав и обязанностей; принятие нравственных (моральных) ценностей, действующих в обществе; умение и готовность применять указанные компоненты на благо личности, государства и общества на практике.
Принадлежность к элите определяется наличием у человека качеств, полезных для всего общества - таланта, профессиональной компетентности и готовности служить общественным интересам. Считается, что более ценной для общества является та элита, которая возникает не в результате борьбы за власть, а при естественном отборе наиболее соответствующих этим качествам8.
Сплочение подлинной элиты происходит на основе профессионального сотрудничества, служения общественным целям и идеалам, а не на основе противопоставления себя управляемому большинству по статусно-должностному принципу.
Как показывает практика, целенаправленным воспитанием элиты и ее идеологией у нас в стране, по большому счету, пока никто системно и целенаправленно не занимается. В настоящее время пространство образования также не занимает доминирующего положения в формировании элитарности. Из современного образования ушло воспитание, особенно в системе высшего образования, где по большей части уделяется внимание технологическим умениям, знаниям и навыкам студентов. На долю духовно-нравственного развития личности, связанной с творческой самореализацией и отношением к профессии как служению, о которой говорил М. Вебер9, не остается почти ничего. Роль образования чаще всего сводится лишь к предоставлению качественного продукта - знания, к ритуальному сообщению некоего статуса выпускника. Поэтому воспитание подлинной элиты, отличающейся как высокими профессиональными, так и морально-нравственными качествами личности, является в настоящее время важнейшей задачей нашего общества и системы образования.
Известный французский социолог П. Бурдье отмечает, что наличие тесной связи и взаимного обмена в области власти и сферы образования способствует поддержке стабильности элиты через систему контролируемых ею учебных заведений. Этот синтез, по его словам, создает «элиту элит», соединяющую в себе комплекс черт, которые комбинируются, «воспитывая в новых лидерах абсолютную уверенность в своей легитимности»10.
Рассматривая проблемы подготовки будущей административно-управленческой элиты в соответствии с существующими потребностями специалистов в сфере государственного управления, следует отметить, что сегодня такой подготовкой занимается Российская академия государственной службы при Президенте РФ с ее филиалами и региональными академиями, созданными в 50 субъектах РФ. Кроме того, сегодня лицензию на право ведения образовательной деятельности по специальности «государственное и муниципальное управление» имеют еще около 200 вузов11. На наш взгляд, сегодня
требуется оптимизация сети учебных заведений, занимающихся подготовкой специалистов государственного управления, она в обязательном порядке должна строиться на потребностях региона в таких кадрах, наличии у вуза не только программного материала, но и необходимого учебно-методического обеспечения, разработанного с учетом анализа практики государственного управления, наличия не просто высокопрофессионального профессорско-преподавательского состава, а владеющего спецификой теории и практики в данной сфере, специально подготовленного к ведению учебных дисциплин по профилю специальности.
Система элитного образования должна быть сопряжена с развитием образовательной базы страны как основного источника формирования национального человеческого капитала, но прорыв в формировании настоящих элитарных личностей и новой элиты следует, на наш взгляд, связывать с распространением методик элитного образования.
В Воронежской области подготовка кадров для органов государственного управления построена исходя именно из такого подхода. Здесь основными образовательными учреждениями являются Воронежский филиал РАГС и МОУ ВПО «Воронежский институт экономики и социального управления». Следует отметить, что их образовательная деятельность дифференцирована по уровням профессиональной деятельности: первый специализируется на подготовке всех видов дополнительного образования государственных служащих региона, а второй, являясь по решению Министерства регионального развития РФ и администрации Воронежской области Центром учебно-методического сопровождения реформы местного самоуправления и подготовки кадров для муниципальной службы и входя в аналогичную общероссийскую Систему, готовит кадры для органов местного самоуправления региона по специальности «государственное и муниципальное управление». Такой подход дает возможность не просто вести подготовку специалистов для органов государственного и муниципального управления строго в со-
ответствии с государственными образовательными стандартами по данной специальности, но и накапливать опыт в организации обучения на основе компетент-ностного похода, основанного на обеспечении соединения теории и практики управленческой деятельности, т.к. создание этих учреждений высшего профессионального образования инициировано региональными структурами государственной и муниципальной власти.
Очевидно, что квалифицированную элиту, ориентированную на высокие гуманистические ценности, нужно готовить, причем готовить загодя, по возможности планомерно. Именно в этом плане важна проблема элитного образования, которое может оптимизировать процесс рекрутирования и смены элит в обществе.
Сегодня в правительстве Воронежской области активно формируется резерв управленческих кадров, и одним из его направлений является молодежный резерв, который в основе своей состоит из студентов-старшекурсников и выпускников, получивших диплом по специальности «государственное и муниципальное управление». Работа с этим резервом строится на принципах преемственности полученных знаний в рамках образовательной программы вуза и их расширения и закрепления в специально организованной учебе резерва, включающей изучение реальной практики, ее проблем в ходе стажировок. Это дает возможность укреплять взаимодействие органов власти с базовыми учебными заведениями по совершенствованию педагогических технологий образовательного процесса и находить эффективные способы достижения поставленных целей по формированию управленческой элиты из числа молодых, наиболее талантливых и способных, с акцентом выработки у них элитарных качеств.
Одним из способов выявления такой молодежи явился ставший уже традиционным, ежегодно проводимый областной конкурс среди выпускников школ, учреждений среднего профессионального образования «Взгляд молодых на проблемы власти и управления». Конкурс способствует комплектованию специальности «государственное и муниципальное управление» действительно обладающими организаторскими, лидерскими способностями студентами, т.к. он
включает в себя презентацию индивидуального видения проблем развития региона и представление путей их реализации каждым конкурсантом (1-й этап конкурса), а также знаний теоретических и законодательных основ регионального и местного самоуправления (2-й этап конкурса). Безусловно, работа конкурсантов выявляет не только их интеллектуальный уровень, но и уровень сфор-мированности гражданской позиции, помогает им осознать свою индивидуальность через оценку самовыражения и самопознание своих возможностей. Подростки стремятся одновременно быть «как все» и отличаться от окружающих. Это нормальное и естественное желание, и ощущение своей элитарности дает им подтверждение их успешности в обоих этих стремлениях. Кроме того, признание лучшими среди равных способствует повышению ответственности, стимулирует к дальнейшему развитию. Анализ результативности студентов, обучающихся по специальности «государственное и муниципальное управление», по сравнению с другими показывает, что успешность тех, кто прошел этот конкурс, намного выше и в учебе, и в научно-исследовательской работе, и в общественной жизни института, участии в различных общественно-политических акциях городского и областного уровня*. Конечно, это один из способов, который способствует отбору и качественной подготовке будущих управленцев с ориентацией воспитания у них качеств элитарности. В практике используются и внедряются и другие инновационные подходы. Например, введение элементов интерактивного обучения, проведение всех видов производственных практик только на базе структур государственного и муниципального управления, согласование с ними введения в учебные планы курсов по выбору для изучения наиболее востребованных направлений управленческой деятельности(государственное антикризисное управление, организация и управления ЖКХ, экономика социальной сферы, делопроизводство в системе государственного и муниципального управления, кадровая политика в системе государственной и муниципальной службы и т.д.), разработка курсовых и дипломных работ по запросам органов государственной и муниципальной власти с практической направленностью их применения.
Исследование, проведенное среди государственных служащих, включенных в резерв управленческих кадров Воронежской области, показал, что среди факторов, способствующих профессионализму руководителей, почти 50% указали на образование и 30% - на систематическое повышение квалификации. Среди мер, связанных с образованием государственных служащих и влияющих на улучшение качественного состава элит, респонденты отметили следующие:
- создание специальной системы непрерывного образования, ориентированной на руководящий состав (издание специальной литературы, информационных дайджестов, проведение ежегодных курсов повышения квалификации, создание института консультантов и др. - 32%;
- значительное усиление селекции элит с точки зрения культурно-образовательной подготовки (тестирование, повышение роли экзаменов при карьерном продвижении, определение образовательного потенциала в процессе собеседований и т.п.) - 30,4%;
- создание системы раннего отбора (старшие классы, вузы) кандидатов в элиту и системы их практической подготовки к управленческой деятельности - 13,6%;
- введение высокого образовательного ценза (два вуза, аспирантура) - 11,2%;
- создание элитных учебных заведений и центров или направление представителей элиты и ее резерва в элитные учебные заведения - 9,6%**.
Все это дает возможность утверждать, что учет специфики управленческой деятельности в организации образовательного процесса, его опора на потребности и запросы практики требуют определенного накопления практического опыта. Естественно, такой подход не может быть реализован большим количеством вузов в регионе, он посилен только специализированным. Но, к сожалению, в нашем законодательстве существует парадоксальная коллизия - в соответствии с ФЗ № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» подготовка специалистов государственного и муниципального управления по целевому заказу может осуществлять-
ся на конкурсной основе среди всех желающих, имеющих соответствующую лицензию на право ведения образовательной деятельности в сфере государственного и муниципального управления. Вроде бы все обоснованно, но следует заметить, что это особая область профессионального образования и здесь мало иметь лицензию - нужен опыт, соответствующие кадры не только по показателю их осте-пененности (доктора, кандидаты наук), но и подготовленности в сфере государственного и муниципального управления, знания специфических законодательных основ, проблем и реализаций практической деятельности, нужна серьезная научная, учебно-методическая база. Однако все это ставится на одни весы с предлагаемой оплатой (50:50).
Думается, что здесь требуется корректировка законодательства, и заниматься подготовкой кадров для государственного управления должны специально созданные образовательные учреждения. Не рубль должен быть определяющим мерилом, а качество, творчество и ответственность.
Не может не беспокоить и такая проблема, как переход на уровневую систему образования. Специальность «государственное и муниципальноеуправление»соследующе-го года входит в перечень переориентации ее в бакалавриат, в рамках которого специализация отсутствует, обучение рассчитано на 4 года, что не будет, на наш взгляд, способствовать, вернее, не даст возможности осуществлять подходы, о которых речь шла выше, которые обеспечивают отработку профессиональных навыков именно в сфере государственного и/или муниципального управления. Магистратура как продолжение высшего образования по данному направлению предполагает обучение лиц, имеющих способности к научно-исследовательской деятельности, и предполагает в большей степени ориентацию на подготовку научных кадров, как показывает практика, такое обучение охватывает 10-15% выпускников. Если она станет массовой, то свое предназначение магистратура потеряет.
Сегодня, когда с особой остротой звучит проблема подготовки элитарных профессиональных кадров для системы государственного управления, требуется очень взвешенное и ответственное отношение к реформи-
рованию системы высшего профессионального образования. И очень многое будет зависеть от самой власти в том, какие кадры завтра придут в ее структуры, насколько способны они будут решать государственные проблемы, принимать оптимально взвешенные решения и эффективно организовывать их реализацию на благо всего общества и страны, насколько кадровый управленческий потенциал будет не по определению, а по содержанию соответствовать названию «элита». Ведь, по утверждению А.И. Ильина, «править государством должны именно лучшие, а они нередко выходят из государственно-воспитанных и через пополнение образованных слоев народа»12.
Мерами, способствующими оптимизации взаимодействия образовательного потенциала и структур, обеспечивающих элитную подготовку, могут, на наш взгляд, стать следующие:
а) развитие элитного и коррекционно-го образования, обеспечивающего полную реализацию личностного потенциала одаренной молодежи;
б) значительное усиление финансового и материально-технического обеспечения специализированных образовательных учреждений со стороны федеральных и региональных органов власти;
в) подготовка нового поколения пособий и учебных комплексов для образовательной подготовки представителей региональной и местной административной элиты, акцентировано воздействующих на формирование компетентной, ответственной и духовно развитой национальной элиты;
г) развитие программ Интернет-образования, дистанционного образования и специализированных методик, обеспечивающих постоянный образовательный процесс для представителей региональной и местной административной элиты, молодежи, получающей управленческое образование;
е) реализация государственных программ мониторинга качества элитного образования на различных его уровнях;
ж) вовлечение в систему образования представителей резерва региональной и местной административно-политической элиты;
з) использование потенциала широкого круга практических работников для обмена знаниями и передачи эффективных методик управления в структуру образовательного процесса.
1 См.: Ашин Г.К. Философская составляющая элитологии // Вопросы философии. 2004. № 7; Ашин Г.К., Кравченко С.А. и др. Социология политики. Сравнительный анализ российских и американских политических реалий. М.: Экзамен, 2001. 608 с.
2 Будущее Центрально-Черноземного региона в контексте общероссийских политических процессов /Под ред. А.В. Глуховой. Воронеж, 2008. С. 86.
3 Магомедов К.О., Турчинов А.И. Государственная служба и кадровая политика: теория и практика. Ульяновск, 2007. С. 21.
4 Там же. С. 22.
5 См.: Ашин Г.К. Элитология: Учебное пособие. М.: МГИМО - унив. МИД России, 2005. 544 с.; Гоман-Голутвинова О.В. Политические элиты России: вехи исторической эволюции. М.: РОССПЭН, 2006. 488 с.; Игнатов В.Г., Денисенко И.Ф., Кислицин С.А., Понеделков А.В., Старостин А.М. и др. Взаимодействие элит в социально-политическом процессе современной России: Учеб. пособие. Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2001. 353 с.; Крыштановская О. Анатомия российской элиты. М.: Захаров, 2005. 384 с.; Понеделков А.В. Политико-административные элиты России в середине 90-х гг. ХХ в. и 10 лет спустя (теоретические и прикладные аспекты анализа). Ростов-на Дону: Изд-во СКАГС, 2005. 381 с. и др.
6 О трансформации и глобализации правящих элит // metapolitika.narod.ru
7 Энциклопедия государственного управления в России. М.: Изд-во РАГС, 2006. С. 122.
8 Элиты в современных политических процессах / Опыт сравнительного исследования / Под ред. проф. А.В. Глуховой. Воронеж: Научная книга, 2009. С. 59.
9 Вебер М. Политика как призвание и профессия / Избр. произведения. М., 1990. С. 98.
10 Bourdieu P. The State Nobility The Schools in the Field of Power, Oxford, 1996. P. 335.
11 Латфуллин Г. Кадровое обеспечение муниципальных органов власти // Муниципальная власть. 2004. № 6. С. 45.
* Данное утверждение основано на анализе ежегодно проводимых мониторинговых исследований в МОУ ВПО «Воронежский институт экономики и социального управления» по изучению состояния уровня гражданско-нрав-ственного воспитания и социально-политических ориентаций студентов (2007-2010 гг.).
** Результаты авторского исследования, проведенного среди государственных служащих, включенных в кадровый резерв правительства Воронежской области в ходе их обучения на специализированных курсах резервистов в Воронежском институте экономики и социального управления в мае 2010 г. (N=51).
12 Ильин И.А. О воспитании национальной элиты / Сост., вст. ст. и коммент. Ю.Т. Лисицы. М.: Жизнь и мысль. 2001. С. 303.
