CC BY
53
X. ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Л*
ДкТ¥Я HkHUP пппйттрми wnunnimrn ППППРРРЯ
Актуальные проблемы уголовного процесса
СООТНОШЕНИЕ ФУНКЦИЙ ПРОКУРОРА
ПО УГОЛОВНОМУ ПРЕСЛЕДОВАНИЮ И НАДЗОРУ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ДОЗНАНИЕ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ
В.Н. МАХОВ,
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации
Научная специальность: 12.00.09 — уголовный процесс
E-mail: ne205@yandex.ru
Аннотация. На основе ретроспективного анализа законодательства и взглядов юристов делается вывод о недооценке уголовного преследования как самостоятельной функции в ходе предварительного следствия по уголовным делам. Предполагается использовать опыт зарубежных стран (и дореволюционной России) о содержании уголовного преследования в досудебном производстве по уголовным делам.
Ключевые слова: функции прокурора, уголовное преследование, прокурорский надзор, предварительное следствие.
CORRELATION OF THE PROSECUTOR'S FUNCTIONS ON
CRIMINAL PROSECUTION AND LAW PERFORMANCE SUPERVISION BY THE BODIES, CARRYING OUT INQUIRY AND PRELIMINARY INVESTIGATION
V.N. MAKHOV,
doctor of jurisprudence, the professor, deserved lawyer of the Russian Federation
Annotation. In the article on the retrospective analysis basis of the legislation and lawyers view the conclusion about underestimation of criminal prosecution as independent function during preliminary investigation on criminal cases is made. It is proposed to use foreign and Russian pre-revolutionary experience on criminal prosecution contents in prejudicial production of criminal cases.
Keywords: prosecutor's functions, criminal prosecution, public prosecutor's supervision, preliminary investigation.
Об указанных функциях прокурора написано много статей, в которых нередко содержатся верные суждения. Но проблемы содержания и соотношения этих функций остаются актуальными из-за неточностей и пробелов в нашем УПК, стремлении законодателя, если и вносить в УПК изменения и дополнения, то ориентируясь при этом на уголовный процесс США, а не стран континентальной Европы, в частности Франции и Германии. Под влиянием этих двух стран создавалось наше уголовно-процессуальное законодательство.
Есть мнение, что с созданием Следственного комитета, преобразованием его в самостоятельный государственный орган с функцией уголовного преследования, внесением изменений в УПК РФ, сужающим полномочия прокурора в досудебном производстве «прокуратура не осуществляет функцию непосредственного обвинения и уголовного преследования в досудебном производстве, а только надзирает за соблюдением требований закона при осу-
ществлении уголовного преследования органами предварительного следствия и дознания»1.
Приведенная позиция уважаемого профессора В. Амирбекова отражает содержание норм УПК РФ, Закона о прокуратуре РФ, о роли прокуратуры в уголовном преследовании в досудебном производстве, прежде всего, в ходе предварительного следствия.
В частности, в законе о прокуратуре РФ о надзоре за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие записано в отдельной гл. 3 разд. III (ст. 29—30); а об уголовном преследовании в досудебных стадиях нет даже самостоятельной статьи. В разд. IV об участии прокурора в рассмотрении дел судами в ч. 2 ст. 36 записано: «Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинения».
1 Амирбеков В. Развитие обвинительной функции прокуратуры России в судебных стадиях уголовного судопроизводства // Законность. 2012. № 6. С. 67.
- -я.¿¿¿Ь'-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы уголовного процесса
В порядке отступления заметим, что деятельность прокурора по уголовному преследованию в том смысле, о котором записано в п. 55 ст. 5 УПК РФ недостаточно освещается в учебниках по прокурорскому надзору, в ряде публикаций о роли прокурора в досудебных стадиях2. Полномочия по реализации этой функции игнорируются3 или же их рассматривают как полномочия по прокурорскому надзору4.
Возвращаясь к приведенному выше высказыванию В. Амирбекова, полагаем, что оно является поводом к его углубленному анализу.
Прежде всего, неясно, что имел в виду В. Амир-беков, отрицая непосредственное осуществление обвинения и уголовного преследования прокурором в досудебном производстве. Представляется, что тем самым автор выразил некоторое сомнение в своей позиции, допускал, что каким-то образом, опосредованно прокурор осуществляет в досудебном производстве указанную функцию. В статье не разъяснено, почему рассматриваемая функция называется двояко — обвинением и уголовным преследованием, а ведь в этом есть рациональное зерно, поскольку принято считать, что уголовное преследование и обвинение это равнозначные понятия. Основанием для такого утверждения является содержание нескольких норм УПК РФ, в частности в ч. 1 ст. 37 УПК РФ записано, что прокурор осуществляет от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, т.е. на всех стадиях уголовного судопроизводства, а не только в досудебных стадиях. Приведенная норма противоречит другой норме УПК РФ, а именно п. 55 ст. 5 УПК РФ, в которой записано, что уголовное преследование — процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления.
По нашему мнению, противоречие, о котором сказано, носит технический характер. Вместе с тем, в этом разночтении заложен здравый смысл. Функция прокурора по уголовному преследованию в судебных стадиях продолжает осуществляться, но в ином виде по процессуальной форме — поддержание государственного обвинения перед судом при активном противостоянии (обычно) стороны защиты. По содержанию — в суде, как правило, не собираются доказательства, изобличающие подсудимого, они были собраны в ходе предварительного следствия. Суд проверяет эти доказательства с учетом позиции стороны
защиты и оценивает каждое доказательство с точки зрения относимости, допустимости, достоверности, и все доказательства в совокупности — достаточности для разрешения уголовного дела.
С учетом изложенного представляется возможным писать, что функция прокурора — уголовное преследование и обвинение (так эта функция называется в указанной выше статье В. Амирбекова).
И еще одно дополнение. Наш законодатель, учитывая опыт других стран, сблизил прокурора с органами дознания, наделив его полномочиями по уголовному преследованию, значительно большими в отношении указанных органов, чем в отношении органов предварительного следствия.
В зарубежных государствах (исключая СНГ) прокуратура на протяжении веков призвана осуществлять одну основную функцию — уголовное преследование, которое там включает и поддержание государственного обвинения в судах по делам о преступлениях публичного и частно-публичного характера. Судебное следствие — основной этап уголовного преследования. Поэтому в ряде стран, в частности во Франции, прокуроры состоят при судах. Конечно же, следует учитывать, что в каждой стране существуют свои особенности установленного законом порядка уголовного преследования, роли в нем прокуроров. Так, в США прокуроры возбуждают уголовное преследование на основании результатов дознания, проведенного полицией или иными уполномоченными на то органами. Это решение прокурор принимает при направлении уголовного дела в суд для рассмотре-ния5; сначала для первичной проверки, а потом и для рассмотрения по существу. Это не значит, что прокурор в США не принимает участия в уголовном преследовании в ходе полицейского дознания. Как правило, прокурор решает, дать ли согласие на арест, обыск при направлении собранных обвинительных материалов полиции в суд для получения ордера на арест, обыск. При этом, прокурор контролирует деятельность полиции по сбору сведений, изобличающих обвиняемых, чтобы при проверке этих сведений в суде
2 Махов В.Н. Прокуратура: направления деятельности // Законность. 2009. № 6. С. 48—50.
3 Сопин В. Полномочия прокурора в стадии предварительного следствия // Законность. 2011. № 12. С. 38, 39.
4 Исаенко В. Методика прокурорского надзора за исполнением законов при расследовании преступлений // Законность. 2012. № 7. С. 10—14.
5 Гуценко К.Ф., Головко В.Л., Филимонов Б.А. Уголовный процесс западных государств; 2-е изд., доп. М., 2002. С. 244.
- -Я. -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы уголовного процесса
не было недопустимых доказательств обвинения. Но все это, впрочем, как и в уголовном процессе других зарубежных государств, осуществляется в рамках уголовного преследования. Надзор за полицейским дознанием прокурор не осуществляет. Прокурор руководит, а стало быть, и контролирует деятельность указанного органа.
Уголовное преследование в странах континентальной Европы также осуществляется при активном участии прокуроров. Согласно ст. 40 УПК Франции прокурор принимает жалобы и донесения и решает, какие принять по ним меры. Эти решения прокуроры принимают по результатам дознания, проведенного судебной полицией. Прокурор может отказать в возбуждении уголовного преследования по ряду оснований, в частности, полагая, что уголовное дело не имеет судебной перспективы или если есть иные способы, установленные законом, не доводить дело до суда. При этом прокуроры не только во Франции, но Германии и многих других государствах руководствуются предусмотренным законом, принципом целесообразности.
Так в § 153 Б УПК ФРГ записано следующее.
1. Если имеются предпосылки, при наличии которых суд может отказаться от назначения наказания, то прокуратура вправе с согласия суда, компетентного рассматривать дело, отказаться от возбуждения публичного обвинения.
2. Если обвинение уже возбуждено, то суд вправе до начала судебного разбирательства с согласия прокуратуры и подсудимого прекратить производство по делу.
Именно этот принцип дает возможность осуществлять в уголовном процессе зарубежных стран медиацию, другие способы восстановительного правосудия.
В отечественном уголовном процессе лишь в период действия законодательства, принятого Судебной реформой 1864 г., прокуратура состояла при суде и осуществляла лишь одну из двух указанных выше функций, т.е. функцию обвинения, включающую уголовное преследование. В этот период прокуратура была построена по образцу Франции и Германии, при этом была лишена полномочий по осуществлению надзорной функции, в том числе в уголовном процессе. Термина прокурорский надзор не было в Уставе уголовного судопроизводства 1864 г. Даже в отношении полиции прокурор рассматривался как
руководитель уголовного преследования, осуществляющий контроль за ее деятельностью, но не надзор. В алфавитном указателе Устава уголовного судопроизводства 1864 г. (издание 1912 г.) действительно была рубрика «прокурорский надзор», но в ней делались ссылки на статьи УУС, в которых шла речь о полномочиях прокурора, в основном по осуществлению уголовного преследования, других полномочиях, но не о прокурорском надзоре.
Но термин «прокурорский надзор» с годами все чаще стал употребляться в судебных решениях при пересмотре приговоров, комментариях к УУС. Не могли отказаться от него некоторые видные юристы того времени, анализируя полномочия прокурора в уголовном процессе6. В этом проявилось влияние законодательства о прокуратуре и прокурорском надзоре, действовавшего до судебной реформы 1864 г., а также критического отношения с 1880-х гг. XIX в. руководства министерства юстиции и прокуратуры к итогам судебной реформы 1864 г.
В тоже время ряд известных юристов, считали, как и И.Г. Щегловитов (ссылаясь на взгляды И.Я. Фой-ницкого), что само допущение прокуратуры на предварительном следствии не как стороны, а как охранителя закона, представляет принципиальную неправильность7.
В годы советской власти с восстановлением в 1922 г. органов прокуратуры был восстановлен и прокурорский надзор за исполнением законов как основная функция прокуратуры. С годами этот надзор приобретал все большую значимость.
В Конституции СССР 1936 г. прокуратуре были посвящены ст. 113—117 в гл. IX «Суд и прокуратура». В ст. 113 было записано, что на Генерального прокурора СССР возлагается высший надзор за точным исполнением законов.
Возрастала и роль прокурора по надзору в уголовном процессе. В УПК РСФСР1923 г. в ряде статей говорилось об уголовном преследовании, осуществляемом прокурором. Вместе с тем, как одно из направлений прокурорского надзора здесь было записано о прокурорском надзоре за производством предварительного следствия (ст. 118). Надзор за производством
6 Муравьев Н.В. Общие основания прокурорской деятельности по уголовным делам: сб. статей. М., 2001. С. 102—129; ТальбергД.Г. Русское уголовное судопроизводство. Т. 1. Киев, 1889. С. 292.
7 Казанцев С.М. Дореволюционные юристы о прокуратуре. С. 185.
- -я.¿¿¿Ь'-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы уголовного процесса
дознания принадлежал следователю, в участке которого состоял данный орган дознания. Но общий надзор принадлежал прокурору (ч. 2 ст. 107).
Вместе с тем, постепенно «отмирала» в законодательстве и публикациях функция уголовного преследования как институт буржуазного уголовного процесса.
В УПК РСФСР, принятом в 1960 г., не употреблялся термин «уголовное преследование». Вместе с тем, в ст. 25 этого УПК «Прокурорский надзор в уголовном судопроизводстве» было записано: в соответствии со ст. 20 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, надзор за точным исполнением законов Союза ССР, РСФСР и автономных республик в уголовном судопроизводстве осуществляется Генеральным Прокурором СССР как непосредственно, так и через Прокурора РСФСР и иных, подчиненных ему прокуроров.
Прокурор был обязан во всех стадиях уголовного судопроизводства своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы эти нарушения не исходили.
Важное новшество: прокурорский надзор распространялся и на деятельность судов по рассмотрению дел, в том числе уголовных.
Показательно, что такой антидемократический «поворот», снижающий независимость судебной власти, в законодательстве об уголовном процессе произошел после падения сталинского правления, наступления «оттепели», ожидания демократических перемен (в целом-то они произошли, в ряде отраслей права, в том числе и уголовно-процессуальном праве, но в пределах «развитого социализма»).
Но после принятия УПК РСФСР в 1960 г., создания в 1964 г. следственного аппарата в системе МВД в науке уголовного процесса с каждым годом стали набирать все большую силу взгляды о процессуальном руководстве следствием. Представляется, что тем самым компенсировалась утрата разработки ученья об институте уголовного преследования: росло понимание того, что прокурорский надзор за исполнением законов органами предварительного следствия и дознания не в состоянии охватить все стороны правоотношений прокуроров, руководителей следственных подразделений (они после внесения соответствующих дополнений, появились и в органах прокуратуры) с одной стороны, и следователями, с другой стороны. При этом, поскольку в УПК РСФСР не было положений прямо относящихся к пониманию процессуаль-
ного руководства следствием, как правило, считалось (конечно же, при разнообразии позиций и доводов по частным вопросам), что процессуальное руководство следствием — одно из направлений прокурорского надзора за исполнением законов при производстве предварительного следствия. Были и противники приведенной позиции, которые обращали внимание на несовместимость осуществления прокурорами надзора за следствием и процессуального руководства следствием. В пользу взглядов таких юристов был зарубежный опыт (и опыт дореволюционной России), там таких несовместимых функций у прокуроров нет, поскольку там прокуратура не осуществляет функцию надзора, действует только как орган уголовного преследования. При этом прокуроры контролируют деятельность органов дознания с тем, чтобы они не нарушали закон, соблюдали права граждан, вовлеченных в уголовный процесс; в противном случае в суде будут признаны недопустимыми доказательства обвинения, подорваны основания для поддержания прокурором обвинения в суде.
И в уголовном процессе России и в уголовном процессе зарубежных стран прокуроры исполняют сходные функции. Но разница в том, что у нас согласно ч. 1 ст. 37 УПК РФ указанные две функции равнозначны и взаимосвязаны, а за рубежом осуществление уголовного преследования предполагает контроль прокуроров за соблюдением требований законов в ходе полицейского дознания. К тому же за рубежом прокуроры более активны в ходе судебного предварительного следствия. Так, в частности, во Франции (впрочем, как и в дореволюционной России) требования прокурора следственному судье (в России судебному следователю) о производстве следственных действий являются, как правило, обязательными.
Отражением факта взаимосвязи указанных двух функций прокуроров является содержание ст. 37 УПК РФ о полномочиях прокурора в уголовном судопроизводстве. Здесь как бы сплетены полномочия по надзору и уголовному преследованию; все они работают на исполнение двух указанных функций.
Но, к сожалению, в настоящее время влияние прокуроров на ход предварительного следствия, его полноту и всесторонность, меньше чем в уголовном процессе зарубежных стран. Давать письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий прокурор, согласно п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, вправе лишь дознавателю, но не следова-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы уголовного процесса
телю. В данном случае, по нашему мнению, на законодателя оказано влияние, т.е. юристы, которые критиковали возможность прокурором объективно осуществлять надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, если они будут вмешиваться в ход следствия по уголовному делу не только при выявленных нарушениях закона, но в целях исполнения функций уголовного преследования.
Выводы.
1. Прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия — эксклюзивный институт современного уголовного процесса России. На его существование оказала влияние особенность отечественной прокуратуры, ей всегда (исключение 1864—1922 гг.) было свойственно осуществлять функции надзора за исполнением законов в государстве во всех сферах, в том числе в уголовном процессе.
2. В силу указанной причины до настоящего времени в науке и на практике (с учетом неточностей в законодательстве РФ) существует мнение: в досудебном производстве по уголовным делам прокурор осуществляет надзор, а не уголовное преследование. В частности, такого мнения придерживается В. Амирбеков.
3. Заметно стремление законодателя, особенно в последние годы (2007 г. и последующие), приблизить наш уголовный процесс к уголовному процессу зарубежных государств. Без такого реформирования трудно реализовать требования и рекомендации междуна-
родно-правовых документов о соблюдении прав обвиняемого, других участников уголовного судопроизводства, а также осуществлять международное сотрудничество в уголовном судопроизводстве, в частности, исполнение запросов из других государств о производстве допросов, иных следственных действий.
4. Прокурорский надзор за исполнением законов органами предварительного следствия будет невозможно осуществлять, если предварительное следствие у нас, как и в других странах, станет судебным. Создание следственного комитета РФ не решило проблему. Следователи СК РФ осуществляют предварительное следствие по тем же нормам УПК РФ, что и следователи МВД РФ.
5. Изложенное выше, нельзя рассматривать как призыв к скорейшему созданию в нашем уголовном процессе института судебного предварительного следствия, отказа от функции прокурорского надзора за органами предварительного следствия, понижения роли прокурора в осуществлении им функции уголовного преследования. Прежде всего, целесообразно изучить зарубежное уголовно-процессуальное законодательство о досудебном производстве, роли в нем прокурора, практику применения этого законодательства. В этом отношении заслуживает особого внимания уголовно-процессуальное законодательство Германии и Франции, так как отечественное уголовно-процессуальное законодательство развивалось, используя опыт других стран.
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ
Учебник; 8-е изд., перераб. и доп. / Под ред. И.И. Сыдорука, A.B. Ен-дольцевой, P.C. Тамаева. М.: ЮНИ-ТИ-ДАНА, 2012. 471 с,
В учебнике на основе правовой категории «правоохрана» определено понятие «правоохранительный орган» и установлен исчерпывающий перечень этих органов. Правовая категория «правоприменение» позволила выделить органы, содействующие правоохране (правоприменительные органы). Посредством системного подхода установлена структура каждого правоохранительного и правоприменительного органа, раскрыты их функции и взаимосвязи.
В учебнике (в ч. I—III) учтены изменения в законодательстве, а также решения органов судебной власти по состоянию на 1 ноября 2011 г. Последующее изменение законодательства, вплоть до выпуска в свет этого учебника, существенно не повлияло на его содержание.
Для студентов (курсантов, слушателей) высших учебных заведений, осуществляющих подготовку юристов, а также дня преподавателей, аспирантов (адъюнктов), практических работников правоохранительных органов и всех интересующихся организацией и функционированием правоохранительных и правоприменительных органов.
IlfAHOÜ XF 4HL11 £.г =,11ЫЁ
С-РГЛНЫ
