CC BY
10ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
УДК347.91/95
ПО СЛЕДАМ СУДЕБНЫХ РЕШЕНИЙ
Акутаев Р.М., Конституционный Суд Республики Дагестан, Махачкала, Российская Федерация, akutaevrm@mail. ru
Основываясь на материалах деятельности Конституционного Суда Республики Дагестан, в статье рассмотрены отдельные аспекты защиты социально-экономических прав педагогов-пенсионеров республики. В частности, речь идет о проверке конституционности мер социальной поддержки в виде оплаты жилья педагогам-пенсионерам, работающим и проживающим в сельской местности, в случае найма жилого помещения в частном жилищном фонде, а также в случае переезда в город.
Ключевые слова: муниципальный служащий, педагог, педагог-пенсионер, меры социальной поддержки.
UDK347.91/95
IN THE FOOTSTEPS OF JUDICIAL DECISIONS
Akutaev R.M., Constitutional Court of the Republic of Dagestan, Makhachkala, Russian Federation,
akutaevrm@mail.ru
Based on the materials of the Constitutional Court of the Republic of Dagestan, the article considers some aspects of the protection of socio-economic rights of teachers-pensioners of the Republic. In particular, we are talking about the verification of constitutionality of measures of social support in the form of payment of housing to teachers-pensioners, retirees, working and living in rural areas, in the case of a tenancy in the private housing stock, and in the case of moving to the city.
Key words: municipal clerk, teacher, teacher-retiree, social support measures.
Анализ решений, принятых органами конституционной юстиции субъектов Российской Федерации, свидетельствует о том, что немалое количество поданных жалоб связано с отстаиванием своих конституционных прав, прежде всего, социально-экономических, со стороны наиболее социально ущемленных категорий граждан - пенсионеров, инвалидов и т.д. Так уж случилось, что ряд решений последнего времени, принятых Конституционным Судом Республики Дагестан (далее - КС РД), пришлись на жалобы педагогов-пенсионеров. Справедливости ради, надо отметить, что не во всех случаях КС РД признал оспариваемые заявителями положения нормативных правовых актов не соответствующими Конституции республики. Тем не менее, и в этих случаях, на наш взгляд, имеет место защита конституционных прав указанной категории лиц, поскольку, с одной стороны, заявители не могут подменить собой всех лиц данной категории. С другой стороны, и это, наверное, самое главное - решения принимались на основе принципа конституционной законности и в строгом соответствии с закрепленными в Основном законе правами и свободами человека и гражданина, что,
по сути, является высшим проявлением правовой гарантии их защиты.
Вкратце изложим два принятых решения. Они примечательны тем, что касаются одной и той же категории лиц - педагогов-пенсионеров, представляющих систему муниципального образования, одного и того же нормативного акта, в то время как выводы по ним - диаметрально противоположны, а решения, как уже было сказано, направлены на защиту конституционных прав данной категории лиц.
Итак, в первом случае КС РД рассмотрел дело о проверке конституционности абзаца второго подпункта 1 пункта 15 Порядка осуществления денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, утвержденного постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года № 20, в части, не предусматривающей оказание мер социальной поддержки в виде компенсации расходов за оплату жилья отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности, в случае найма жилого помещения в частном жилищном фонде.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба Н.А. Ханмагомедова на нарушение его конституционных прав и свобод оспариваемым положением. Он является педагогом муниципального образовательного учреждения, работающим и проживающим в сельской местности. По его мнению, оспариваемым положением нормативного правового акта, согласно которому педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности и поселках городского типа компенсируются расходы по оплате жилья только в случае, если они являются нанимателями жилых помещений, занимаемых по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда, нарушаются конституционные права указанной категории педагогических работников, нанимающих жильё в частном жилищном фонде.
Из документов следует, что гражданин Н.А. Ханмагомедов, проживающий в селе Акка муниципального образования «Табасаранский район» Республики Дагестан, с 1986 года работает учителем в селе Хучни, расположенном на расстоянии 3,5 км от места его постоянного жительства. До 2011 года Н.А. Ханмагомедов добирался на работу и обратно пешком. После перенесенного в 2011 году заболевания Н.А. Ханмагомедов обратился в органы местного самоуправления с просьбой предоставить ему жилье по месту работы. В связи с отсутствием свободного жилья в государственном и муниципальном жилых фондах в данном поселении просьба его не была удовлетворена. С 1 ноября 2012 года Н.А. Ханмагомедов нанимает жилье в селе Хучни у частного лица. Управлением социальной защиты населения в муниципальном образовании «Табасаранский район» в выплате компенсации расходов, связанных с наймом жилого помещения по договору с частным лицом, ему отказано. Обосновывалось это тем, что Порядок осуществления денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, утвержденный постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года № 20, не предусматривает компенсацию расходов на оплату жилья нанимателям жилых помещений в частном жилищном фонде.
Табасаранский районный суд, рассмотревший гражданское дело по заявлению Н.А. Ханма-гомедова, отказал в удовлетворении его требований. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Дагестан данное решение оставила в силе.
Исследуя нормативные правовые акты, регулирующие вопросы предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности, Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно подчеркивал, что эти меры социальной поддержки вводились в целях стимулирования закрепления в сельской местности специалистов, необходимых для решения задач, связанных с вопросами местного значения, к числу
которых относится организация функционирования муниципальных учреждений, обеспечивающих условия для реализации конституционных прав граждан, в том числе в области образования, охраны здоровья и благоприятной среды обитания и в других социально значимых сферах.
В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации изменение законодателем ранее установленных правил должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2004 года № 2-П, от 23 апреля 2004 года № 9-П, определения от 8 февраля 2007 года № 321-О-П, от 8 февраля 2007 года № 322-О-П, от 2 апреля 2009 года № 553-О-П).
Изложенное позволяет прийти к выводу о том, что органы государственной или муниципальной власти не вправе произвольно изменять условия предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, в том числе и в зависимости от того, к какому жилищному фонду относится нанимаемое ими жилье. Государство взяло на себя обязательство обеспечивать сельских педагогов бесплатным жильем с отоплением и освещением. В условиях недостаточности государственного или муниципального жилищного фонда потребности граждан в жилье, занятых в социально значимых сферах, должны решаться, в том числе посредством его найма в частном жилищном фонде. Иное означало бы ограничение их социальных прав.
Таким образом, руководствуясь Конституцией Республики Дагестан, учитывая положения действующего федерального и республиканского законодательства о мерах социальной поддержки соответствующей категории лиц, а также принимая во внимание правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, Конституционный Суд Республики Дагестан признал оспариваемое заявителем положение в части, не предусматривающей оказание мер социальной поддержки в виде компенсации расходов за оплату жилья отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности, в случае найма жилого помещения в частном жилищном фонде, не соответствующим Конституции Республики Дагестан, поскольку содержащееся в нем нормативное положение в условиях отсутствия государственного или муниципального жилищного фонда для обеспечения педагогических работников по месту их работы в сельской местности и поселках городского типа по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда огра-
Р.М. АКУТАЕВ
ничивает права указанной категории граждан и ухудшает уровень их социальной защиты.
Следовательно, право педагога-пенсионера Н.А. Ханмагомедова на меры социальной поддержки в данном случае были защищены.
Поводом к рассмотрению второго дела явилась жалоба гражданки М.И. Муртузалиевой на нарушение ее конституционных прав и свобод оспариваемыми ею положениями пункта 1 статьи 3 Закона Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года № 64 «О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа» и абзаца второго пункта 15Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, утвержденного постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года № 20, в той части, в какой в них не предусмотрено сохранение мер социальной поддержки педагогам-пенсионерам, проработавшим в образовательных учреждениях сельской местности не менее 10 лет, в случае их переезда на постоянное место жительство в город.
Из представленных в КС РД документов следовало, что гражданка М.И. Муртузалиева более 30 лет проработала педагогом в сельской местности и ей предоставлялись меры социальной поддержки, которые сохранялись и после выхода на пенсию. После переезда на постоянное место жительства в город ей некоторое время продолжали компенсировать расходы на отопление и освещение. С января 2011 года органы социальной защиты населения, к компетенции которых отнесено предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, прекратили оказание мер социальной поддержки М.И. Муртузалиевой, обосновывая это тем, что положения нормативных актов Республики Дагестан не предусматривают предоставление таких мер в случае переезда педагога-пенсионера в город.
Во исполнение требований многочисленных федеральных законов, предусматривающих меры социальной поддержки определенной категории лиц, в том числе и педагогам, включая и педагогов-пенсионеров, проработавших в образовательных учреждениях сельской местности или поселках городского типа не менее 10 лет, принят Закон Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года № 64 «О мерах по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа». Пунктом 1 статьи 3 данного закона предусмотрено, что педагогические работники имеют право на компенсацию им расходов за оплату жилых помещений, отопления и освещения. Право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения сохраняется за педагогическими работниками-пенсионерами, проживающими в сельской местности и поселках городского типа, если общий стаж
работы педагогических работников в образовательных учреждениях, расположенных в сельской местности и поселках городского типа, составляет не менее 10 лет и на момент выхода на пенсию они имели право на указанные меры социальной поддержки.
В соответствии с приведенным республиканским законом было принято Постановление Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года № 20 «Об утверждении Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан», абзацем вторым пункта 15 которого предусмотрено аналогичное положение.
Проанализировав положения федерального и республиканского законодательства в сфере оказания мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, КС РД пришел к выводу о том, что законодательство Российской Федерации и Республики Дагестан и ранее не предусматривало оказание мер социальной поддержки педагогам-пенсионерам в случае их переезда на постоянное место жительства в город. Право на сохранение мер социальной поддержки, которыми пользовался педагогический работник в период работы на селе, после его выхода на пенсию законодатель всегда увязывал с обязательным условием - проживанием в сельской местности. Иное толкование противоречило бы положениям действующего законодательства и правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации. В связи с этим КС РД не может согласиться с утверждением гражданки М.И. Муртузалиевой, что оспариваемые ею положения нормативных правовых актов отменяют социальные льготы ветеранам педагогам, которые проработали более 30-40 лет в сельской местности и переехали на постоянное место жительства в город, и ухудшают уровень социальной защиты указанной категории работников.
Вопросы проверки положений нормативных правовых актов, регулирующих предоставление мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан (в том числе педагогам-пенсионерам), работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, неоднократно становились предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и Конституционного Суда Республики Дагестан.
Правовая позиция указанных судов едина. Из нее следует, что субъекты Российской Федерации в рамках реализации полномочий совместного ведения по регулированию вопросов, связанных с оказанием мер социальной поддержки педагогическим работникам, проживающим и работающим в образовательных учреждениях сельской местности и поселках городского типа, не могут допустить ухудшения достигнутого уровня их социальной защиты. В то же время органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе
устанавливать за счет средств бюджета субъекта Республике Дагестан, утвержденного постановле-
Российской Федерации дополнительные меры со- нием Правительства Республики Дагестан от 28
циальной поддержки для отдельной категории гра- января 2011 года № 20, в той части, в какой в них
ждан вне зависимости от наличия в федеральных не предусмотрено сохранение мер социальной под-
законах положений, устанавливающих указанное держки педагогам-пенсионерам, проработавшим в
право (постановления Конституционного Суда сельской местности и поселках городского типа не
Российской Федерации от 24 мая 2001 года № 8-П, менее десяти лет, в случае их переезда на постоян-
от 15 ноября 2011 г. № 24-П, определения Консти- ное место жительства в город, не противоречащими
туционного суда Российской Федерации от 4 де- Конституции Республики Дагестан, поскольку ус-
кабря 2003 года № 415-О, от 4 апреля 2006 года тановление таких и аналогичных дополнительных
№ 89-О, от 2 апреля 2009 г. № 553-О-П, от 1 марта мер социальной поддержки отдельным категориям
2010 г. № 240-О-О, Определения Верховного суда граждан является не обязанностью, а правом зако-
Российской Федерации от 4 октября 2006 г. нодателя Республики Дагестан, которое должно
№ 51-Г06-23, от 24 января 2007 г. № 71-Г06-36, от быть осуществлено за счет средств республикан-
1 апреля 2009 г. № 59-Г09-3, Постановление Кон- ского бюджета.
ституционного Суда Республики Дагестан от В заключение хотелось бы отметить, что
2 октября 2013 г. № 2-П). приведенные примеры из практики отправления
Таким образом, руководствуясь Конститу- правосудия КС РД могут служить наглядным при-
цией Республики Дагестан, КС РД признал оспари- мером того, как органы конституционной юстиции
ваемые гражданкой М.И. Муртузалиевой взаимо- стоят на защите и отстаивании конституционных
связанные положения Закона Республики Дагестан прав и свобод граждан, руководствуясь при этом
от 30 декабря 2004 года № 64 «О мерах социальной Конституцией Республики Дагестан и добиваясь
поддержки по оплате жилых помещений и комму- согласования своих правовых позиций с дейст-
нальных услуг отдельным категориям граждан в вующим законодательством и правовыми позиция-
сельской местности и поселках городского типа» и ми Конституционного Суда Российской Федера-
Порядка осуществления ежемесячной денежной ции. выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в
Официальные материалы
1. Постановление Конституционного Суда Республики Дагестан от 2 октября 2013 года по делу о проверке конституционности абзаца второго подпункта 1 пункта 15 Порядка осуществления денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, утвержденного постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года № 20, в связи с жалобой гражданина Н.А. Ханмагомедова // Архивные материалы КС РД за 2013 год.
2. Постановление Конституционного Суда Республики Дагестан от 6 ноября 2013 года по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 3 Закона Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года № 64 «О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа» и абзаца второго пункта 15 Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, утвержденного постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года № 20, в связи с жалобой гражданки М.И. Муртузалиевой // Архивные материалы КС РД за 2013 год.
Official materials
1. Postanovlenie Konstitucionnogo suda Respubliki Dagestan ot 2 oktjabrja 2013 goda po delu o proverke konstitucionnosti abzaca vtorogo podpunkta 1 punkta 15 Porjadka osushhestvlenija denezhnoj vyplaty po oplate zhilogo pomeshhenija i kommunal'nyh uslug otdel'nym kategorijam grazhdan v Respub-like Dagestan, utverzhden-nogo Postanovleniem Pravitel'stva Respubliki Dagestan ot 28 janvarja 2011 goda № 20, v svjazi s zhaloboj grazhda-nina N.A. Hanmagomedova // Arhivnye materialy KS RD za 2013 god.
2. Postanovlenie Konstitucionnogo suda Respubliki Dagestan ot 6 nojabrja 2013 goda po delu o proverke konstitucionnosti punkta 1 stat'i 3 Zakona Respubliki Dagestan ot 30 dekabrja 2004 goda № 64 «O merah social'noj podderzhki po oplate zhilyh pomeshhenij i kommunal'nyh uslug otdel'nym katego-rijam grazhdan v sel'skoj mest-nosti i poselkah gorodskogo tipa» i abzaca vtorogo punkta 15 Porjadka osushhestvlenija ezhemesjachnoj denezhnoj vyplaty po oplate zhilogo pomeshhenija i kommunal'nyh uslug ot-del'nym kategorijam grazhdan v Respublike Dagestan, utverzhdennogo Postanovleniem Pravitel'stva Res-publiki Dagestan ot 28 janvarja 2011 goda № 20, v svjazi s zhaloboj grazhdanki M.I. Murtuzalievoj // Arhivnye materialy KS RD za 2013 god.
Поступила в редакцию 3 февраля 2015 г.
Received 16 February 2015
