CC BY
391
ЭКО. - 2014. - №7 МОТОСОВА Е.А., ПОТРАВНЫЙ И.М.
Плюсы и минусы введения углеродного налога:
зарубежный опыт и позиция России по Киотскому протоколу1
Е.А. МОТОСОВА, кандидат экономических наук, ФГБОУ ВПО «Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова», Москва. E-mail: econalogmot@gmail.com
И.М. ПОТРАВНЫЙ, доктор экономических наук, ФГБОУ ВПО «Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова», Москва. E-mail: ecoaudit@bk.ru
Рассмотрены вопросы экономического регулирования снижения выбросов парниковых газов. Анализируется зарубежный опыт применения углеродного налога и других инструментов для развития низкоуглеродной экономики. Показаны положительные и отрицательные моменты введения углеродного налога для решения проблемы управления климатическими изменениями и обеспечения устойчивого роста экономики.
Ключевые слова: углеродный налог, парниковые газы, низкоуглеродная экономика, климатические изменения, экономические инструменты, зарубежный опыт
В настоящее время Минэкономразвития РФ подготовило проект плана мероприятий по достижению национальной «углеродной» цели Российской Федерации на 2020 г по снижению выбросов парниковых газов на 25% по сравнению с 1990 г. При этом в 2011 г. объем выбросов страны по отношению к 1990 г. упал на 31,18%, или на 1,03 млрд т СО2-эквивалента. По проекту плана, уже к осени 2014 г. Минэкономразвития, Минприроды, Минэнерго и Минпромторг России должны подготовить ряд документов, в том числе концепцию формирования системы мониторинга, отчетности и проверки выбросов парниковых газов. Кроме того, будет выполнена оценка эффективности действующей политики и мер ограничения выбросов парниковых газов в стране с точки зрения реализации новой «климатической» цели на период после 2020 г.
Предусмотрены также меры по совершенствованию нормативно-правового и методического обеспечения работ по сокраще-
1 Работа выполнена при финансовой поддержке гранта Российского гуманитарного научного фонда (РГНФ), проект №12-32-01064, проект 12-02-00178.
нию выбросов парниковых газов. Ожидается, что масштабный переход развитых стран к так называемой низкоуглеродной экономике, связанной с борьбой с глобальными изменениями климата, приведет к относительному и абсолютному снижению потребления традиционных энергоресурсов, резкому росту производства возобновляемых видов энергии2.
Зарубежные подходы к регулированию снижения выбросов углерода
В мировой практике накоплен определенный опыт применения экономических инструментов для снижения выбросов парниковых газов.
В Японии предлагается сочетать применение налога на выбросы СО2 с введением налога на энергоносители. При этом эксперты увязывают введение углеродного налога со снижением темпов прироста ВВП. Министерство экономики, торговли и промышленности Японии в 2013 г. ввело угольно-нефтяной налог, который призван учитывать ранее не облагавшееся налогом потребление угля. В свою очередь Министерство охраны окружающей среды Японии еще в 2003 г. предложило конкретные планы по новому налогу на выбросы углекислого газа, не внося изменений в существующую налоговую систему3. В апреле 2012 г. Япония официально установила ставку налога на выбросы углерода в размере около 289 йен за тонну за счет повышения существующих налогов на ископаемые виды топлива (уголь и сжиженный нефтяной газ). Половина доходов будет идти на финансирование технологий с низким уровнем выбросов. В Японии схема торговли выбросами работает в регионах Токио и Сайтама, где проживают 20 млн чел.
В США нет налога на выбросы углерода в масштабах страны, хотя с 2009 г. девять штатов используют торговлю квотами на выбросы в энергетическом секторе. В Калифорнии торговля квотами на выбросы началась с 2013 г. Рассматривается законопроект, который в случае принятия введет первый такой налог в истории США в размере 20 долл. за 1 т СО2-эквивалента.
Канада не имеет федерального налога на выбросы углерода, но его ввели две провинции - Квебек и Британская Колумбия. В провинции Альберта торговля квотами на выбросы парниковых газов реализована в 2006 г., в 2013 г. схема начала действовать и в провинции Квебек, а Британская Колумбия и Онтарио рассматривают введение такой схемы. В то же время федеральное правительство Канады не
2 МЭР подготовило план достижения «углеродной» цели РФ на 2020 год. URL: http://ria.ru/earth/20140227/997336550.html
3 Тимошина И. Использование экономических инструментов в экологическом регулировании: опыт Японии// Право и безопасность. - 2006. - №3-4 (20-21); Yukiko Saito. Environmental Taxation as a Solution to Global Warming// The Fujitsi Research Institute. Economic Research Center. Tokyo// Research Report. - 2004. - № 190. - Febr. - Р. 23. URL: jp.fujitsu.com group/fri/down-loads/en/economic/
имеет в ближайшее время планов осуществления национальной торговли квотами на выбросы парниковых газов.
В 2010 г. Индия установила общенациональную ставку налога на выбросы углерода в размере 50 рупий (менее 1 долл. США) за тонну угля, как добытого в стране, так и импортируемого. Правительство Новой Зеландии ввело в 2008 г. схему торговли квотами на выбросы, которая охватывала лесное хозяйство, а с 2010 г. - отрасли энергетики, транспорта и промышленных процессов. В 2012 г. Республика Корея приняла закон о торговле выбросами парниковых газов, который должен вступить в силу с 1 января 2015 г. Торговля квотами распространяется на 450 крупнейших источников загрязнения в стране - производства, высвобождающие более 25000 т выбросов парниковых газов. Республика Корея намерена также добиться сокращения выбросов парниковых газов на 30% к 2020 г. с помощью системы «зеленых карточек», то есть субсидирования покупок электромобилей, поддержки «зеленых» товаров и создания системы торговли выбросами в рамках государственной программы стимулирования экологических инноваций.
Правительство Китая с 2013 г. осуществляет торговлю квотами на выбросы парниковых газов в семи ключевых городах и провинциях, где проживают около 250 млн чел. Китай планирует реформу налогообложения в природоохранной сфере и, в частности, введение налога на выбросы парниковых газов.
Торговля выбросами парниковых газов в странах Европейского союза началась в 2005 г. и в настоящее время охватывает 27 стран и не входящие в ЕС Исландию, Лихтенштейн и Норвегию. Поставлена цель - сократить к 2025 г. выбросы на 21% по сравнению с 2005 г. Нынешнее предложение Европейской комиссии предполагает взимание с фирм от 4 до 30 евро за 1 т СО2. Ранее несколько европейских стран приняли углеродный налог. Это - Дания, Финляндия, Ирландия, Нидерланды, Норвегия, Словения, Швеция, Швейцария и Великобритания.
Предложение ЕС о введении с января 2012 г. углеродного налога с авиаперевозчиков вызвало резкую критику. Ряд компаний, в том числе Airbus, British Airways, Virgin Atlantic, Lufthansa, Air France, Air Berlin и Iberia, обратились с предупреждением к руководителям европейских стран об экономических последствиях такого налога, который они считают угрозой для отрасли. Активным противником включения авиакомпаний в европейскую систему торговли квотами на выбросы парниковых газов является Китай. Против данной инициативы ЕС также выступили авиакомпании США, Канады и ОАЭ.
Применение экологических налогов, в том числе и на выбросы парниковых газов, получило практическую поддержку в Скандинавских странах еще в конце 1990-х годов4. Так, Финляндия стала первой в мире страной, которая, пытаясь сократить
4 Аndersen M.S., Dengsoe N., Petersen A.B. An Evaluation of the Impact of Green Taxes in the Nordic Countries. Copenhagen: TamsNord, 2000. - 114 p.; Andersen M.S. Dennmark. In: National Environmental Policies. A Comparative Study of Capacity-Building// Edit. M. Jaenicke and H. Weidner. - Berlin, New York: Springer, 1997. - Р. 157-174; URL: http://www.regjeringen.no/en/dep/fin/Selected-topics/taxes-and-duties/The-history-of-green-taxes-in-Norway.html?id=418097 (сайт министерства aинансов Норвегии).
выбросы диоксида углерода, начала в 1990 г. подвергать налогообложению все виды ископаемого топлива. Позже были внесены такие изменения, как пограничный налог на импортируемую электроэнергию. Природный газ имеет пониженную налоговую ставку, в то время как торф был освобожден от налогообложения.
Значительный интерес с этой точки зрения представляет опыт Австралии, где в июле 2012 г. был введен, а в июле 2014 г. - отменен углеродный налог5. Выплаты за выбросы углерода, установленные в Австралии на 1 июля 2012 г., распространялись на 500 крупнейших источников загрязнения - компании, выделяющие более 25000 т углекислого газа, которые поставляют или используют природный газ. Налог составлял 23 австралийских долл. за 1 т СО2. К 2014-2015 гг. налоговая ставка должна была вырасти до 25,4 австралийских долл. за 1 т. Намечалось, что углеродные единицы будут проданы с аукциона регулирующими органами по вопросам экологически чистой энергии, а цена будет устанавливаться рынком.
В рамках инициативы по сокращению выбросов углерода в сельском хозяйстве фермеры и землепользователи смогли бы получать углеродные кредиты за счет хранения углерода или сокращения выбросов парниковых газов. Эти кредиты могут быть проданы физическим лицам и компаниям, желающим компенсировать свои выбросы. Эта схема включала в себя кредиты, полученные от таких видов деятельности, как лесовосстановление, управление пожарами в саваннах и сокращение выбросов парниковых газов от содержания скота и использования удобрений. Предполагалось также, что указанные квоты на выбросы будут продаваться международным компаниям. В Австралии предлагалось установить первоначальную ставку налога на выбросы углерода, а через несколько лет - запустить систему ограничения выбросов и торговли квотами на выбросы. В чем разница таких подходов? В таблице показаны положительные и негативные стороны введения в Австралии углеродного налога, системы ограничений выбросов и торговли квотами на выбросы парниковых газов.
Правительство Австралии рассматривало оба варианта регулирования, но после федеральных выборов в 2013 г. было объявлено о планах отказаться с июля 2014 г. от углеродного налога. По оценкам, это даст возможность снизить затраты бизнеса и облегчит жизнь населения в стране. Анализ показывает, что введение налога на выбросы парниковых газов в Австралии повышает стоимость жизни и увеличивает затраты для домохозяйств через счета за электроэнергию и газ.
Важным аспектом австралийской системы регулирования выбросов парниковых газов является принятие Национального стандарта добровольных зачетов, который призван гарантировать потребителям зачеты приобретаемых продуктов с точки зрения сокращения выбросов парниковых газов. По сути, речь идет об одной из форм государственно-частного партнерства по регулированию выбросов парниковых газов. С точки зрения потребителя, это означает, что деятельность предприятия не увеличивает совокупные выбросы и поэтому помогает смягчить последствия изменения климата.
5 URL: http://www.environment.gov.au/topics/cleaner-environment/clean-air/ repealing-carbon-tax (сайт Правительства Австралии. Департамент окружающей среды); URL: http://www.abc.net.au, http://www.rff.org/c
Плюсы и минусы введения экономических инструментов регулирования выбросов парниковых газов
Положительные моменты Негативное влияние
Углеродный налог
Четкий прогноз цен на выбросы парниковых газов, инвестиционная уверенность Ставки налога устанавливаются политиками или чиновниками, они не рациональны и носят принудительный характер
Исключает хеджинговые фонды, использование вторичных ценных бумаг Нет гарантии, что уровень выбросов углерода будет снижаться
Создает больше условий для долгосрочного бизнес-пранирования Использование давления для регулирования налоговой ставки в «трудные» для экономики времена
Возможность использования действующей налоговой системы Люди по-прежнему будут готовы платить больше за использование старых технологий, потому что они с ними знакомы, или потому, что они имеют инвестиции в инфраструктуру или связанные с имуществом активы
Контроль над промышленными отраслями с повышенным уровнем выбросов путем экспортных дотаций и тарифов на экспорт углерода
Больше осведомленности, понимания; принятие общественностью
Система ограничений и торговля квотами на выбросы парниковых газов
Сокращение уровня выбросов (в теории) Создание условий обогащения для посредников и брокеров
Повышение эффективности налоговых ставок, невозможность завышения цен на выбросы Требуется многочисленный бюрократический штат и создание новой системы управления
Создание положительных и отрицательных стимулов для снижения уровня выбросов Поощрение рентоориентированного поведения для заинтересованных групп
Возможность получать прибыль от «правильных поступков» Ограничение ценовой определенности, требует прогнозируемого ценового «диапазона»
Легкое манипулирование/искажение информации с целью получения неверных результатов
Составлено по данным: 1Ж1_: http://www.environment.gov.au/topics/cleaner-етлгоптеп1/с1еап-ак/гереа1тд-сагЬоп^ах
Следует отметить, что на международном уровне система торговли квотами не всегда способствует регулированию климатических изменений, поскольку, как показывает анализ, только 3% от платы за разрешения на выбросы, которые правительство Австралии продало с аукциона, фактически пошли на внедрение технологий по сокращению выбросов парниковых газов.
Позиция России по Киотскому протоколу
Россия достаточно поздно начала участвовать в механизмах торговли квотами, предусмотренных Киотским протоколом, и, имея значительный потенциал для развития углеродного рынка, по существу не получила от этого ожидаемых дивидендов. Начиная с 2009 г Минэкономразвития РФ и Сбербанк России как оператор углеродных единиц российского рынка проводили отбор инвестиционных проектов, осуществляемых в соответствии со ст. 6 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (проекты совместного осуществления), в рамках которых одна развитая страна реализует на территории другой проекты по сокращению выбросов парниковых газов, за которые их участники получают так называемые углеродные единицы, квоты на выбросы. Конкурсы по отбору инвестиционных проектов в России в рамках этого механизма проводились по трем секторам - «Энергетика», «Промышленные процессы», «Отходы».
Выступая на Всемирном саммите по устойчивому развитию в Рио-де-Жанейро «Рио+20» в июне 2012 г., премьер-министр России Д.А. Медведев подтвердил, что к 2020 г. Россия сократит выброс парниковых газов на 25% по сравнению с 1990 г. Для этого необходимо выработать устойчивые модели производства и потребления, которые обеспечат стабильный рост экономики и снимут критические угрозы для окружающей среды, а также новую парадигму развития, которая позволит обеспечить благосостояние общества без избыточного давления на природу6. При этом большое значение имеет создание механизмов для обмена наилучшими практиками и технологиями в рамках «зеленого» развития.
По мнению специалистов, при оценке затрат на адаптацию к климатическим изменениям следует учитывать их социально-экономическую эффективность, т.е. оценивать стоимость выгод и благ, прежде всего, от сокращения ожидаемого ущерба от изменения климата в сравнении с приведенными затратами. Так, если принять уровень совокупных дополнительных издержек на снижение климатических рисков развития равным 0,8% ВВП
6 РФ к 2020 г. сократит парниковые выбросы на 25%, подтвердил Медведев. URL: http://ria.ru/nature/20120621/678728567.html
(примерно 320 млрд руб. в ценах 2010 г.), то ущерб от климатических изменений может составить 1-2% ВВП7.
В настоящее время в России законодательно определен целевой показатель сокращения выбросов парниковых газов, позволяющий закрепить меры по повышению энергоэффективности экономики и сформировать экономические механизмы создания экологически ориентированной модели развития. Как отмечается в Государственном докладе «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2012 году», в настоящее время осуществляется государственное регулирование ввоза в страну техники (оборудования) и технологий, не соответствующих экологическим требованиям, в том числе международным (протекционизм рынка, введение запретов на поставку углеро-доемких технологий).
По мнению советника Президента РФ, специального представителя по вопросам климата А. Бедрицкого, России сейчас не нужен налог на выбросы парниковых газов. Такая мера пока не обсуждается как возможная для стимулирования снижения их выбросов в России8. С учетом опыта применения углеродного налога в ряде зарубежных стран, возможности его влияния на темпы экономического роста, а также с учетом реализации в России ряда других инструментов по регулированию энергоэффективности экономики, применение углеродного налога на данном этапе не представляется целесообразным, поскольку он будет выполнять в основном фискальную функцию, потребуется также совершенствование экономических взаимоотношений государств на посткиотском пространстве в части регулирования мирового углеродного рынка.
Россия выступает против углеродного налога и предлагает альтернативные меры. Позиция нашей страны состоит в том, что необходимо решать вопросы финансирования проектов по управлению климатическими изменениями, обмену и передаче низкоуглеродных технологий, а также правовым образом закрепить добровольные обязательства стран по снижению выбросов
7 ПорфирьевБ.Н. Природа и экономика: риски взаимодействия. - М.: Анкил, 2011. - С. 156-157.
8 России сейчас не нужен налог на выбросы парниковых газов. URL: http:// ecocollaps.ru/vo-2-yu-kolonku-glavnyx-sobytij/rossii-sejchas-ne-nuzhen-nalog-na-vybrosy-parnikovyx-gazov-bedrickij.html
парниковых газов, повышению энергетической эффективности экономики и развитию углеродного рынка9.
Создание национальной системы торговли выбросами парниковых газов в России в текущих условиях, по мнению Минэкономразвития РФ, также может оказаться преждевременной мерой. Существующая и разрабатываемая нормативная база по вопросам энергоэффективности и охраны окружающей среды позволяет решать эти вопросы без создания внутренних рынков - углеродного и торговли выбросами парниковых газов. При этом рыночная цена углерода будет очень низкой: при таких количественных обязательствах она, по оценкам Минэкономразвития России, составит 0,1-0,2 долл. США (за 1 т СО2-эквивалента).
Россия заявила о своем отказе участвовать во втором периоде обязательств Киотского протокола («Киото-2»), который начался в 2013 г. В случае разрыва между Киотским протоколом и новым климатическим соглашением углеродный рынок России может работать на базе двусторонних соглашений. Аналогичный подход по регулированию перехода к низкоуглеродной, «зеленой» экономике применяется в Казахстане, где реализуется стратегия диверсификации экономики, что позволит сократить выбросы парниковых газов и участвовать в механизмах торговли на их выбросы.
Россия использует выход Канады из Киотского протокола (2011 г.) как аргумент в защиту собственной позиции - решения не брать обязательств по сокращению выбросов. В то же время Россия до сих пор находится в выгодном положении для участия в посткиотских договоренностях, поскольку ее уровень выбросов значительно ниже установленной протоколом квоты, а выбросы Канады и Японии ее превышают.
Ожидалось, что такое международное экологическое соглашение должно приносить экономическую выгоду, но, по оценкам, каких-то особых выгод от участия в Киотском протоколе Россия не получила и в коммерческом плане воспользоваться
9 См., например, Кокорин А., Корппоо А. Цель России по парниковым газам на 2020 год. Прогнозы, тренды и риски. - М.: Friedrich Ebert Stiftung, 2014. - 18 c. / http://www.fesmos.ru/netcat_files/123/183/Kokorin_Korppoo_ __Tsel__2020___FINAL.pdf
его возможностями не смогла10. Другими словами, Россия не против Киотского протокола как такового, однако не видит для себя выгод от участия в нем в нынешнем его виде, в отличие от таких стран, как Канада и Япония, которые считают, что продолжение участия в данном протоколе наносит прямой вред их экономикам.
Как считают эксперты, это соглашение никогда не работало так, как было задумано, поскольку его не ратифицировали самые крупные производители парниковых газов - США и Китай11. Россия, которая пытается стать активным участником на рынке выбросов, не будет в дальнейшем связана обязательствами уменьшить выбросы парниковых газов.
Одним из экономических оснований выхода России из Киот-ского протокола является то, что первоначально предполагалось ее участие в углеродном рынке торговли квотами на выбросы парниковых газов после 2012 г. В дальнейшем было принято решение о запрете странам переносить не использованные ими углеродные квоты из первого во второй период, так как выход на рынок российских квот на выбросы и квот других стран, по мнению зарубежных экспертов, мог обрушить цены. Кроме того, страны - потенциальные покупатели этих квот - заявили, что в новом посткиотском периоде покупать их не будут, так как намерены создавать условия для торговли реальными сокращениями выбросов, а не зафиксированными на бумаге, что позволило сделать вывод об экономической нецелесообразности дальнейшей поддержки протокола.
На стадии подготовки России к ратификации Киотского протокола (2007-2008 гг.) международным сообществом, в частности, ЕС, декларировались различные формы международной политической поддержки России, включая вступление в ВТО, интеграцию в международную систему экономического сотрудничества и экологической безопасности (отметим, что вступление России в ВТО состоялось лишь в 2011 г.). Но ратифицировав Ки-отский протокол и тем самым обеспечив его вступление в жизнь,
10 URL: http://vatop.ru/docs/100/index-6515230.html?page=11; Медведев призвал заменить Киотский протокол глобальным соглашением о климате // Взгляд. - 2013. - 13. фев. URL: www.vz.ru/news/2013/2/15/620539.html
11 Россия вышла из Киотского протокола. URL: http://russian.rt.com/inotv/2012-12-11/Rossiya-vishla-iz-Kiotskogo-protokola
Россия так и не получила ожидаемых политических дивидендов, политической интеграции в систему международного экологического управления.
Однако, по мнению экспертов Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), отказ страны от дальнейшего участия в реализации экономических механизмов Киотского протокола может привести к ущемлению прав отечественных компаний в целом ряде отраслей, попадающих в зону риска, а также создать препятствия для российских инвесторов на углеродном рынке, ограничения для новых перспективных источников финансирования инвестиций в модернизацию и реконструкцию производства, а также в доступе к новым низкоуглеродным технологиям. Бурно развивающийся углеродный рынок, оборот которого уже превысил 100 млрд долл. в год, превращается в мощный инструмент мобилизации и перераспределения ресурсов в глобальном масштабе в пользу энергоэффективных, низкоуглеродных технологий и новых способов получения энергии. С этой точки зрения участие России в посткиотских механизмах управления углеродным рынком является приоритетной задачей для государства и бизнеса.
По оценкам РСПП, отказ от участия в «Киото-2» приведет к потере 6 т СО2-эквивалента углеродной квоты Российской Федерации стоимостью около 30 млрд евро, к невозможности участия в углеродных рынках, а это может означать для страны в перспективе потерю около 10 млрд долл. «зеленых» инвестиций на проекты экологически ответственного развития до 2020 г.
С учетом сказанного можно сделать вывод, что выход России из Киотского протокола обусловлен в большей мере политическими мотивами, чем экономическими.
