CC BY
30
Получившая в последние годы распространение концепция «сервисного государства» и «государственных услуг», «муниципальных услуг», введения последних категорий в законодательную базу и административную практику России, призванная обеспечить особый уровень эффективности публичных функций органов государственной власти во взаимодействии с обществом, как отмечают многие социологи, политологи, юристы, не дала ожидаемых результатов. Обобщая причины, выделяемые специалистами различных областей научного знания и практиками, можно прийти к выводу о противодействии подобным инновациям со стороны государственного аппарата и процессе бюрократизации институтов сервисного государства.
По сути, речь идет об использовании сервисных технологий бюрократическим аппаратом для легализации коррупционной деятельности.
Идеи узаконения коррупционных отношений в России высказываются с момента перехода российской экономики от командно-распределительной к рыночной модели. Когда в общественном и научном сознании сложилось понимание тотальной интеграции коррупционных отношений в социальную, политическую и правовую ткань российского общества, многие исследователи и практики пришли к выводу о необходимости легализации определенных форм коррупционной деятельности государственных и муниципальных служащих по целому ряду причин. К таковым, прежде всего, следует отнести крайне низкую экономическую эффективность государства, неспособного обеспечить чиновнику доход, соизмеримый с доходом менеджеров частных компаний соответствующего уровня и квалификации, а также национальную традицию коррупционных отношений, особенно устойчивую в южных районах страны.
Между тем постепенное увеличение правоохранительного антикоррупционного давления на общество и государственный аппарат стимулировало российскую бюрократию к минимизации коррупционных рисков посредством встраивания коррупционных интересов в институты сервисных технологий. В этом смысле платные публичные услуги стали легальным и полулегальным механизмом получения доступа к дополнительным финансовым источникам и увеличением латентной фискальной нагрузки на общество и пополнения публичных бюджетов.
Фактически же речь идет о переводе административной ренты из разряда коррупционных отношений в относительно легальную категорию платных публичных услуг.
В этой связи многие исследователи задаются вопросом, насколько оправданна для российской правовой действительности идея платного оказания публичных услуг. Очевидно, об этом уже можно судить по сложившейся многолетней практике, законодательным новеллам и научным разработкам. Так, федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» был принят 27 июля 2010 г. и действует по настоящее время [1]. На основе ст. 8 ФЗ развернули свою деятельность органы государственной власти и муниципальные органы власти, и их учреждения, осуществляя публичные услуги, установленные действующим законодательством, за счет средств заявителя.
В настоящее время получить платную публичную услугу по соответствующим категориям не составляет труда. Однако законодатель предусмотрел ряд ограничений на оказание платных государственных и муниципальных услуг, очевидно, предполагая создание антикоррупционного механизма. Так, согласно ст. 8 Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» публичные услуги оказываются бесплатно. В то же время за оказание публичных услуг может взиматься государственная пошлина, установленная законом. Также публичные услуги, осуществляемые за счет заявителя, могут быть определены федеральным законодательством и на его основе законодательством субъектов РФ, а также муниципальным законодательством.
Несколько более конкретизирующая формулировка, определяющая пределы платной услуги, была дана Постановлением Правительства РФ от 02.12.2009 № 984 «О перечне платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг», где п. 3 было установлено, что размер платы за оказание платной услуги не может превышать экономически обоснованные расходы на оказание платной услуги [3]. В подобной формулировке просматривается запрет на коммерциализацию государственных услуг и ограничение политики ценообразования планкой себестоимости оказываемой органами исполнительной власти
услуги. Тем не менее, указанный документ утратил силу, и был замещен Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 г. № 352, утвердившим «Правила определения размера платы за оказание услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг» [2]. В данном документе принцип «себестоимости» государственной услуги уже отсутствует. В то же время введена бланкетная норма, отсылающая к методикам расчетов стоимости государственной услуги. Анализ подобных методик, разработанных министерствами по различным видам платных публичных услуг, позволяет сделать вывод о том, что формулы расчетов цены за платные услуги сводятся к расчету их себестоимости. Однако на сегодняшний день перечень таких методик не соответствует перечню возможных платных услуг. Что касается муниципальных услуг, то здесь прослеживается концепция коммерциализации публичных функций органов муниципальной власти с целью пополнения местных бюджетов.
Таким образом, законодатель не обеспечил прозрачности платных государственных и муниципальных услуг. Как в этой связи справедливо отмечает Н. С. Батаева, «механизм ценообразования является одним из наиболее закрытых аспектов хозяйственной деятельности органов государственного управления» [6, с. 120]. Налицо все признаки интеграции бюрократических (коррупционных) интересов в сервисную технологию. «Сложившейся порядок предоставления информации о ценах и тарифах преследует сугубо ведомственные интересы, а также препятствует контролю обоснованности цены в части покрытия расходов по оказанию услуги или извлечению ренты, в том числе вследствие монопольного характера услуги» [6, с. 121]. На основании этих фактов Н. С. Батаева делает важный для нашей проблемы вывод: «Непрозрачность ценовой информации также является источником коррупционной опасности» [6, с. 121]. Как противостоять подобному явлению при одновременной потребности оказания платных публичных услуг?
В этой связи весьма интересной представляется позиция Д. М. Щеткина, дифференцирующего публичные услуги на две категории (в широком и узком смысле). В широком смысле под государственными и муниципальными услугами исследователь предлагает понимать властную деятельность публичных органов, в узком же смысле под категорией «публичные услуги», по его мнению, следует понимать хозяйственную деятельность публичных органов, не содержащих властного компонента. Например, расследование преступлений - это государственная услуга в широком смысле, а медицинская услуга муниципального лечебного учреждения - это услуга в узком смысле. Если первый вид услуги, по мнению автора, коммерциализации не подлежит в принципе (исключения дозволительны только в ограничительных целях, скажем, взымания госпошлины в суде с целью исключить необоснованные обращения граждан), то в отношении второго вида публичной услуги допускаются взимания платы. Однако в категории платных услуг также должна присутствовать дифференциация: если услуги осуществляются на монопольных началах, то и ценообразование таких услуг должно основываться исключительно на себестоимости публичной услуги. Если же речь идет об оказании публичной услуги в конкурентной среде, то здесь формирование ценовой политики должно быть значительно гибче, она может допускать извлечение прибыли [9, с. 90-93].
Думается, что подобный подход наиболее разумен и оправдан с точки зрения рационального администрирования. Так, публичные услуги, осуществляемые посредством властных механизмов, уже являются оплаченными за счет налогоплательщиков. В этой категории муниципальных и властных услуг допустимо введение платных услуг, только если это оправданно их ограничительной функцией. В случае с хозяйственной деятельностью государственных и муниципальных органов власти все публичные услуги, являющиеся монопольными, также не должны приносить прибыли. Любая попытка заработать на монопольных услугах неизбежно приведет к необоснованному ценообразованию, т. к. государственный контроль без рыночных механизмов конкурентного сдерживания в России крайне слаб в гарантии защиты прав граждан. Однако даже установленная себестоимость услуги может быть препятствием к ее получению, что требует дифференцированного подхода к их оплате и выделения льготных категорий граждан, хозяйствующих субъектов. Диаметрально противоположная ситуация возникает в секторе, где между частными и публичными услугами существует рыночная конкуренция. Здесь потребность в жестком ценообразовании
отсутствует и даже является деструктивной, поскольку сильно зависит от конъюнктуры самого рынка. Ярким примером негативного опыта регулирования ценовой политики госучреждений в конкурентной среде является оказание платных образовательных услуг в высших учебных заведениях. Сильная зависимость ценовой политики от конкретного региона, спроса на образовательные услуги, технического состояния материальной базы учебного учреждения формирует потребность в установлении дифференцированной цены на образовательные услуги. Сегодня же Министерство образования РФ устанавливает для государственных вузов фиксированную цену обучения для разных категорий специалистов, не учитывая региональную конъюнктуру рынка образовательных услуг, индивидуальные особенности вузов. В этих условиях многие государственные образовательные учреждения становятся неконкурентоспособными. Между тем, подобный вид публичной услуги, как отмечает Н. А. Шевелева, является платным в любом случае, разница лишь в источнике ее финансирования (государственный бюджет либо частные средства) [6, с. 209].
Существует и иная точка зрения на оказание платных публичных услуг в конкурентной среде, которую высказывают представители частных компаний. Так, подвергается критике оказание дополнительных платных услуг муниципальными и государственными лечебными учреждениями. «Конкуренция во многих случаях определяется неравными стартовыми условиями между государственными и частными предприятиями, а именно: содержание государственных медучреждений происходит за счет средств государства, а частных - за счет средств собственника, включая затраты на строительство, содержание и ремонт зданий и помещений, закупку оборудования, хозрасчет и заработную плату» [5]. С. С. Мисюлин, например, считает, что оказание государственными и муниципальными лечебно-профилактическими учреждениями платных медицинских услуг противоречит принципу конкретности, «потому что структура доходов государственных ЛПУ включает в себя бюджетное финансирование, покрывающее существенную часть затрат, что создает условия для демпинга цен, соответственно, выводит государственные и муниципальные ЛПУ в привилегированное положение по сравнению с частными медицинскими организациями» [8, с. 24-29]. В этом же ключе осмысления проблемы платных государственных услуг рассуждает и Н. А. Шевелева: «Взимание платы получателя публичной услуги, оказываемой органом власти, свидетельствует либо о ее небольшой общественной значимости, либо о недостаточности бюджетных средств» [6, с. 214]. Исследователь говорит о необходимости передачи таких услуг от органов исполнительной власти иным субъектам.
Концепция передачи некоторой части в цепочке выполнения публичной функции от органа государственной власти к частным организациям получила название «аутсорсинг». Однако необходимо понимать специфику аутсорсинга, которая заключается в том, что «в цепочке предоставления государственных услуг (в соответствии с Законом № 210-ФЗ1) прерогативой исключительно органа власти, госслужащего, является только принятие решения о результате оказания данной услуги (выдать паспорт или нет, выдать лицензию или нет, зарегистрировать права собственности или нет). Все остальное - это среда, которая может функционировать без госслужащих и без органа власти» [7]. Однако, как справедливо отмечает М. В. Кустова, «взимаемая такой организацией за оказание публичной услуги плата не должна превышать обоснованный уровень затрат публичного субъекта на ее осуществление» [9, с. 236]. Таким образом, аутсорсинг не снимает проблемы нормативного регулирования политики ценообразования платных публичных услуг.
В этом аспекте региональное законодательство опережает федеральное правовое регулирование, ограниченное лишь общими законодательными принципами передачи публичных услуг в исполнение частным компаниям. Так, Правительство Пензенской области в 2008 г. приняло Постановление «Об использовании аутсорсинга исполнительными органами государственной власти Пензенской области» [4].
Подводя итоги рассмотренной нами проблемы, отметим, что стратегия дебюрократизации институтов сервисного государства должна основываться на ряде принципов, среди которых следует выделить: принцип добросовестной конкуренции в среде предоставления публичных услуг, принцип антимонополии в среде предоставления публичных услуг, принцип отделения публичных корпоративных интересов от частных корпоративных интересов по оказанию публичных услуг,
принцип социального контроля качества оказания публичных услуг, принцип прозрачности ценообразования публичных услуг.
Из указанных выше принципов вытекает ряд выводов:
1. Наиболее эффективным является косвенный (бесконтактный) контроль за качеством публичных услуг. Такая форма контроля предполагает использование рыночных механизмов конкуренции, благодаря которым стимулирование работы поставщика публичной услуги осуществляется за счет числа обращений к ним граждан. В ситуации отсутствия монополии на публичную услугу ее потребитель всегда предпочтет наиболее оптимальное соотношение цены/качества. В этих условиях для частных организаций предоставление некачественных публичных услуг будет означать не ликвидность, а для государственных и муниципальных организаций - понижение статистики и основание для принятия управленческих решений в отношении неэффективных государственных и муниципальных поставщиков публичных услуг. Однако рабочая модель указанной сервисной технологии, осуществима только в условиях конкурентной среды, монополия полностью нейтрализует ее преимущества и позволяет искусственно поддерживать индикаторы эффективности на необходимом для чиновников уровне.
2. Необходимо создание исключительно прозрачного механизма ценообразования на оказание публичных услуг государственными и муниципальными органами власти. Очевидно, что цены на платные услуги, оказываемые публичными образованиями, не могут быть выше цен на услуги эффективных частных организаций, оказывающих сопоставимые услуги на той же территории в то же время.
3. Обязательным условием декоррупционизации платных публичных услуг является законодательный запрет и государственный контроль над неформальным взаимодействием должностных лиц, входящих в кадровый состав органов государственной (муниципальной) власти и частных компаний, оказывающих одни и те же виды публичных услуг. Подобное взаимодействие может порождать умышленное понижение качества публичной услуги в органах государственной (муниципальной) власти и выстраивание коррупционных отношений между должностными лицами и руководителями частных поставщиков публичных услуг.
4. Передача полномочий по предоставлению публичных услуг частными организациями должна носить частичный характер, т. е. разрешительные полномочия в рамках оказания публичных услуг не должны подлежать передачи частным компаниям. Таким образом, ключевые функции по оказанию публичных услуг государство сохраняет под полным контролем, делегируя частным организациям только наиболее ресурсоемкую работу.
5. Непосредственный контроль за качеством публичных услуг государством должен осуществляться через систему социальных оценок удовлетворенности гражданами качеством этих услуг. Именно потребитель публичной услуги обладает наибольшей заинтересованностью и требовательностью в оценке качества таковой услуги. Нейтрализовывать подобную социальную оценку посредством коррупционных технологий для бюрократии экономически нецелесообразно, а следовательно, и искажение даваемых социальных оценок эффективности органов государственной и муниципальной власти будет минимально.
Литература
1. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (с изм. и доп. от 6 апреля, 27 июня, 1, 11, 18 июля, 3 декабря 2011 г., 28 июля 2012 г.) // СПС Гарант.
2. Правила «определения размера платы за оказание услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг» (утв. постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 г. № 352) (с изм. и доп. от 28 марта 2012 г.) // СПС Гарант.
3. Постановление Правительства РФ от 02 декабря 2009 г. № 984 «О перечне платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг» (с изм. от 28.12.2010) // СПС Гарант.
4. Постановление Правительства Пензенской обл. от 04 мая 2008 г. № 274-пП «Об использовании аутсорсинга исполнительными органами государственной власти Пензенской области» (вместе с «Правилами передачи на аутсорсинг административно-управленческих и вспомогательных видов деятельности исполнительных органов государственной власти Пензенской области»). URL: http://penza.news-city.info/docs/sistemse/dok_ iegvao.htm
5. Барашева Е. В. Материалы круглого стола «Частные и государственные медицинские предприятия - создание конкурентной среды» // Проблемы местного самоуправления. 2011. № 43.
6. Батаева Н. С. Публичные услуги и функции государственного управления. М., 2002.
7. Елисеенко В. Госфункции на аутсорсинге // Казенные учреждения: учет, отчетность, налогообложение. 2012. № 6.
8. Мисюлин С. С. Платные медицинские услуги в государственных учреждениях в современной системе здравоохранения России // Вестник Росздравнадзора. 2009. № 1.
9. Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М., 2007.
