CC BY
153
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Е.Л. Житкова
ПЛАНИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИИ: СОГЛАСОВАНИЕ ИНТЕРЕСОВ ГОРОДА И РЕГИОНА (ОПЫТ САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ)
В статье рассмотрены методические подходы к решению проблемы согласования интересов города и региона, исследованы нормативно-правовое их регулирование и практика разработки стратегий развития территорий Самарской области. Выявлены резервы совершенствования стратегического планирования территориального развития.
В России с 1997 г. активно ведутся исследования в области планирования социально-экономического развития на уровне субъектов Федерации и отдельных городов. Но при этом практически нет работ, позволяющих объединить региональный и городской аспекты прогнозных (программных) стратегий.
Понимание того, что эта задача настоятельно требует решения, есть у многих представителей органов власти как региональной, так и местной. Так, еще в 1996 г. К.А. Титов, В.Я. Любовный, Г.Р. Хасаев в своем исследовании, посвященном развитию Са-марско-Тольяттинской агломерации, отмечали необходимость согласования интересов субъекта Федерации и входящих в его состав муниципальных образований [1].
На протяжении последнего десятилетия Самарская область является одним из преуспевающих регионов России с точки зрения привлечения инвестиций в реальное производство и развития отраслей на базе созданных в советское время конкурентных преимуществ. К ним, прежде всего, следует отнести: авиакосмический Самарский комплекс и автомобильный кластер, созданный на базе тольяттинского ОАО «АВТОВАЗ»; разведанные запасы месторождений нефтегазового комплекса; сложившуюся кооперацию предприятий нефтедобычи и нефтепереработки области; сосредоточение в регионе крупных основных фондов экономики и особенно промышленности (4-е место после Западной Сибири, Урала и Центра); построенную в 1950-1960-е годы систему ГЭС и водохранилищ на Волге, усилившую значение энергетики для развития народного хозяйства Поволжья; высокую степень урбанизации как следствие развития машиностроения, химической и нефтеперерабатывающей промышленности; высокий уровень образования населения; развитую систему железных дорог, способствовавшую установлению многообразных хозяйственных связей области с западными и восточными экономическими районами. Кроме того, в области активно внедряются перспективные технологии управления региональным развитием: программно-целевой подход, маркетинг территорий, индикативное планирование. Поэтому изучение опыта организации управления социально-экономическими процессами в Самарской области представляет несомненный интерес.
Разработка документов стратегического развития территорий в пределах данного региона формируется на основе двух подходов - индикативного планирования и программно-целевого управления.
В настоящее время из десяти городов семь (Самара, Тольятти, Сызрань, По-хвистнево, Новокуйбышевск, Отрадный, Жигулевск), а также семь сельских муниципальных районов Самарской области занимаются разработкой стратегий развития. Кроме того, недавно была принята стратегия развития и для Самарской области в целом [2].
При разработке программных документов руководствуются нормативноправовой базой как федерального1, так и регионального и муниципального уровней.
В настоящее время для муниципальных образований области формируется единая методология разработки документов стратегического развития. Так, Администрацией Самарской области предложен проект областного закона «О государственном прогнозировании, индикативном планировании и программировании социально-экономического развития Самарской области» (далее - «О государственном прогнозировании...»).
Прогноз социально-экономического развития области на долгосрочную перспективу (10-летний период) предполагается разрабатывать раз в пять лет. На основе этого прогноза правительство Самарской области осуществляет разработку стратегии социально-экономического развития области на долгосрочную перспективу. Среднесрочный прогноз социально-экономического развития области предполагается разрабатывать на период от трех до пяти лет. Допускается, что этот прогноз ежегодно будет корректироваться в процессе разработки краткосрочного прогноза социально-экономического развития области, который подготавливается ежегодно. Прогнозированием социально-экономического развития муниципальных образований области будут заниматься органы их местного самоуправления.
Планируется, что в функции правительства Самарской области должны входить ежегодная разработка и согласование с органами местного самоуправления индикативных планов социально-экономического развития муниципальных образований области. Индикативные планы предлагается разрабатывать на основе комплексного анализа социально-экономической ситуации, прогнозов социально-экономического развития, а также программ развития области и муниципальных образований.
Индикативный план социально-экономического развития муниципального образования подготавливается на основании утвержденного макета индикативного плана социально-экономического развития территорий области. Он станет составной частью заключаемых соглашений между правительством Самарской области и органами местного самоуправления муниципального образования о взаимодействии в области социально-экономического развития.
В Самарской области предполагается создать четырехуровневую систему программных документов, состоящую из программы социально-экономического развития области, областных целевых программ, программ правительства Самарской области, ведомственных программ.
В каждом из муниципальных образований области формируется своя нормативно-правовая база по обеспечению планирования развития территории на основании программно-целевого подхода. Особенно активно ведется эта работа в Тольятти. Здесь еще в 1998 г. была начата работа над стратегическим планом развития города и одновременно над нормативной базой. В 1999 г. при мэрии города был создан Совет по стратегическому планированию2, а в 2004 г. - Городской стратегический совет, состоящий из представителей 20 крупнейших предприятий, инфраструктуры, финансовых и прочих организаций3.
Всего же Законом Самарской области «О наделении статусом городского округа и муниципального района муниципальных образований в Самарской области» от 28 декабря 2004 (№ 189-ГД) в регионе было образовано 10 городских округов и
1 Имеются в виду: 1) распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 июня 2001 г. № 800-р; 2) типовой макет программы экономического и социального развития субъекта РФ (приказ Министерства экономического развития и торговли РФ от 17 июня 2002 г. № 170 «О совершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического и социального развития субъектов РФ)».
2 Положение о Совете по стратегическому планированию. Согласовано на заседании Совета по стратегическому планированию. 23 марта 1999 г.
3 Механизм работы Городского стратегического совета г. Тольятти. Утвержден решением Совета. 22 июня 2004 г.
27 муниципальных районов. В составе муниципальных районов образованы, наделены соответствующим статусом и установлены границы 305 поселений, в том числе 13 городских и 292 сельских.
Характеристики уровня социально-экономического развития каждого из городских округов и муниципальных районов приведены ниже. В табл. 1 приведены результаты анализа развития городских округов с использованием интегрального анализа. Несмотря на определенную условность, интегральный показатель позволяет оценить динамику социально-экономического развития каждого города и устойчивость его позиции в рейтинге [3].
Таблица 1
Группировка городских округов Самарской области по интегральному показателю комплексного социально-экономического развития
Группа и уровень развития 2003 г. 2004 г. 2005 г.
I - высокий Тольятти Тольятти Жигулевск Новокуйбышевск Самара Тольятти Новокуйбышевск Самара Отрадный
II - выше среднего Жигулевск Новокуйбышевск Самара Отрадный Отрадный Сызрань Жигулевск Сызрань
III - средний Сызрань Похвистнево Чапаевск Кинель Чапаевск Кинель Похвистнево Кинель Похвистнево
IV - низкий Октябрьск Октябрьск Чапаевск Октябрьск
Расчет интегрального показателя комплексного развития городских округов проводится поэтапно. На первом этапе по каждому из базовых оценочных индика-торов4 определяется ранг каждого из городских округов, а также ранг среднеобластного значения, начиная с лучшего значения (первое место) и заканчивая худшим значением (последнее место). Затем полученные ранги суммируются и определяется интегрированный ранг по сводному показателю комплексного развития городских округов. Последний этап - расчет балльной оценки по каждому из показателей для каждого из городских округов.
К безусловным городам-лидерам, входящим в I группу в 2004 г. - Тольятти, Новокуйбышевску и Самаре, - в 2005 г. присоединился Отрадный вследствие улучшения демографических показателей и сохранения высоких темпов в промышленности. Покинул эту группу Жигулевск, что связано с ухудшением бюджетной обеспеченности.
Уровень социально-экономического развития муниципальных районов Самарской области в 2005 г. характеризовался следующими пороговыми значениями индикаторов:
Муниципальные районы % общего числа индикаторов
Приволжский 70 и более
Богатовский, Сызранский от 60 до 70
Елховский, Клявлинский, Похвистневский, Хворостянский, Камышлин-ский, Кошкинский, Шигонский, Пестравский, Ставропольский, Большечерниговский, Волжский, Красноармейский, Сергиевский, Безен-
чукский, Большеглушицкий, Кинель-Черкасский, Нефтегорский от 50 до 60
Челно-Вершинский, Кинельский, Красноярский, Алексеевский, Борский, менее 50
Шенталинский, Исаклинский
4 Список индикаторов, рассчитываемых с 2006 г., см. в тексте макета индикативного плана социальноэкономического развития городского округа Самарской области, утвержденного постановлением правительства Самарской области от 21 сентября 2005 № 97.
Ключевой показатель - «процент достигнутых индикаторов от общего их числа». Он характеризует, по какой доле из установленных для данного муниципального района индикаторов было выполнено поставленное условие. Расчет этого показателя осуществляется в два этапа. Сначала сопоставляются ожидаемые и фактические значения по всем установленным индикаторам и делаются выводы, был ли достигнут каждый из них. Затем соотносятся количество достигнутых индикаторов и общее количество.
Согласно вышеприведенным данным, большинство сельских районов смогли достичь более половины установленных значений индикаторов. Такие результаты выполнения индикативных планов обусловлены не только объективными трудностями достижения установленных значений, но и степенью их проработки и реальностью установления, мотивацией муниципалитетов к их выполнению.
Работа по внедрению индикативного планирования в области была начата еще в 2002 г. Первоначально объектом планирования было развитие муниципальных районов. Система индикативного планирования социально-экономического развития муниципальных образований в Самарской области была введена с 2003 г. Она включала в себя индикативные планы развития АПК и социальной сферы сельских районов области на очередной год, устанавливающие пороговые значения индикаторов на текущий год, и определенные взаимные финансовые и организационные обязательства правительства области и администраций районов, обеспечивающие достижение этих значений.
Анализ группировки районов по уровню социально-экономического развития с использованием индикаторов позволяет сделать вывод о том, что значения ряда ожидаемых показателей были несколько завышены. Отметим также, что изначально значения индикаторов предполагалось устанавливать «с учетом предложений органов местного самоуправления области, структурных подразделений Администрации области, иных органов исполнительной власти Самарской области и территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти». Таким образом, возможно, если бы более тщательно был организован процесс перманентного согласования и внесения корректировок в планы и прогнозы социальноэкономического развития муниципальных районов между правительством области и органами местного самоуправления конкретных районов, разница между плановой и фактической величиной по каждому из индикаторов была бы меньше.
Для городских поселений значения индикаторов социально-экономического развития впервые были установлены в 2005 г. в соответствии с постановлением правительства Самарской области «Об индикативном планировании социально-экономического развития городских округов и муниципальных районов Самарской области» от 21 сентября 2005 г. (№ 97). Постановлением утверждены следующие документы:
- макет индикативного плана социально-экономического развития городского округа Самарской области;
- макет индикативного плана социально-экономического развития муниципального района Самарской области;
- форма приложения к соглашению между правительством Самарской области и органами местного самоуправления городских округов (муниципальных районов) области о взаимодействии в области социально-экономического развития «Финансовые обязательства по обеспечению пороговых значений индикаторов социально-экономического развития городского округа (муниципального района) Самарской области»;
- порядок расчета и представления в Министерство экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области значений индикаторов социально-экономического развития городского округа и муниципального района Самарской области;
- регламент разработки индикативных планов социально-экономического развития городских округов и муниципальных районов Самарской области5.
Согласование интересов возможно на основе выработки единой методологии стратегического планирования, но она пока является предметом дискуссий. Например, помимо уже упомянутого проекта закона Самарской области «О государственном прогнозировании...», представителями Министерства экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области выдвигаются идеи разработки системы документов, обеспечивающих комплексное развитие регионов и муниципальных образований области (табл. 2).
Таблица 2
Система документов, обеспечивающих комплексное развитие регионов и муниципальных образований Российской Федерации
Период, лет Примерное название планового либо прогнозного документа для территории соответствующего уровня
Субъект РФ Муниципальное образование
3-5 Пакет программ экономического и социального развития региона Планы и программы комплексного социальноэкономического развития Инвестиционная программа развития общественной инфраструктуры
10-15 Схема территориального планирования Стратегия муниципального образования (включает в себя перечисленные выше в данном столбце документы)
15-25 Схема территориального планирования региона Стратегия региона Комплексная программа социально-экономического развития субъекта РФ (включает в себя перечисленные выше документы) Концепция стратегии
Предлагается, наряду с ежегодной подготовкой прогнозов и индикативных планов, для каждого муниципального образования разрабатывать такие долгосрочные документы, как стратегия развития муниципального образования и схема его территориального планирования на 15 лет, а также на три-пять лет. К последним относятся, во-первых, планы и программы комплексного социально-экономического развития региона и муниципального образования и, во-вторых, инвестиционная программа развития общественной инфраструктуры муниципального образования. Очевидно, что эти предложения значительно отличаются от описанных в проекте областного закона «О государственном прогнозировании...», где долгосрочные прогнозы и программы предлагалось составлять раз в пять лет на период 10 лет; среднесрочные - ежегодно на срок три-пять лет и краткосрочные - ежегодно.
В 2003 г. Минэкономразвития России зарегистрировало программу экономического и социального развития Самарской области на 2004-2008 гг. Этот документ содержит глубокий анализ социально-экономического развития области за последние 13 лет, проблемы, цели и задачи развития области, конкретные мероприятия по их реализации на предстоящие пять лет. Данная программа является пятилетней инвестиционной заявкой Самарской области на участие в реализации федеральных
5 Данный регламент подробно описывает по каждому из перечней представляемой информации: наименование органа, представляющего и получающего информацию; срок ее представления.
целевых и адресных инвестиционных программ. Но, к сожалению, при ее разработке не были учтены из-за нечеткости формулировок интересы многих муниципалитетов.
Не случайно поэтому, когда принимался бюджет области на 2004 г. (первый год реализации Программы экономического и социального развития Самарской области), у депутатов от Тольятти возникло много разногласий с его составителями из-за неадекватной потребностям города расходной части областного бюджета. Так, из 20 млрд. руб. для Тольятти были предназначены лишь 64 млн. (см. [4, с. 3]), хотя Тольятти - основной финансовый донор областного бюджета. Более того, в городе есть объекты, не законченные строительством, которые требуют дополнительных вложений. Это социально значимые объекты, необходимые городу, но средства на окончание их строительства не выделяются.
В целом разработка программ и стратегий комплексного социально-экономического развития муниципальных образований в Самарской области ведется несогласованно, что приводит к нерациональному распределению средств областного бюджета. В этой связи правительству Самарской области необходимо прежде всего принять закон, регламентирующий процедуры согласования стратегий развития области и муниципальных образований.
Другим резервом совершенствования стратегического планирования является согласование сроков разработки и реализации программных документов. В настоящее время их периодизация не соответствует ни проекту областного закона, ни предложениям Министерства экономического развития, инвестиций и торговли областного правительства.
В табл. 3 обобщены характеристики организации стратегического планирования развития ряда муниципальных образований Самарской области. Эти данные подтверждают сделанный вывод об использовании различных временных интервалов реализации стратегических документов и об использовании различной терминологии, чем объясняются и различия в содержании программных документов.
Рассмотрим подробнее реализацию стратегических планов муниципальных образований на современного этапе.
Реализация Концепции социально-экономического развития Кинель-Черкас-ского района Самарской области на период 2002-2007 гг. показала ее недостаточную обоснованность (достигнуто немногим более 50% индикаторов, т. е. уровень развития муниципального района повысить не удалось). Поэтому в течение 2006 г. к обновлению Концепции предполагалось привлечь Институт экономики города.
При реализации областной целевой комплексной программы «Социальноэкономическое оздоровление г. Октябрьска Самарской области на 2004-2008 гг.» как и программы развития г. Чапаевска, выявились просчеты в планировании: оба города (см. табл. 1) характеризуются самым низким уровнем развития.
Цель Программы социально-экономического оздоровления г. Октябрьска -улучшение качества жизни населения города - является одной из основных проблем развития города. К последним относятся:
- самая низкая среди городов области доля населения трудоспособного возраста -около 50% (на 6,6% ниже среднегородского уровня), но при этом уровень зарегистрированной безработицы составляет всего 3,4% трудоспособного населения, а уровень заработной платы на предприятиях города в 2003 г. был в 1,5 раза ниже, чем в среднем по области;
- низкий уровень доходов на протяжении последних лет, обусловивший снижение платежеспособного спроса на социальные услуги, частично оплачиваемые населением. Это имело не только социальные, но и экономические последствия, снижая привлекательность территории для инвесторов и квалифицированных специалистов;
Таблица 3
Организация стратегического планирования развития ряда муниципальных образований Самарской области
Муници- пальное образова- ние Численность населения, тыс. чел.* Основные отрасли экономики Название стратегического плана Поэтапная разработка стратегического плана
начата утверждена
Самара 1151,7 Машиностроение, электроэнергетика, топливная, металлургия, пищевая Стратегия комплексного социально-экономического развития городского округа Самара на период до 2015 г. 2005 г. Пока не закончена
Тольятти 717,6 Машиностроение, химическая и нефтехимическая промышленность, промышленность строительных материалов, легкая промышленность, пищевая промышленность Концепция комплексного социально-экономического развития г. Тольятти. В настоящее время осуществляется корректировка стратегических направлений развития города, выделенных в 1999 г. 1997 г. Решением городской Думы № 493 от 7.04.1999 г.
Сызрань 185,5 Промышленность, строительство, транспорт, торговля Стратегия социально-экономического развития г. Сызрани. Ранее действовало Постановление Администрации г. Сызрани от 08.05.1996 г. № 423 «О разработке прогноза и программы социально-экономического развития г. Сызрани на 1996-2000 гг.» 2003 г. 2004 г. городской Думой
Новокуй- бышевск 114,4 Нефтепереработка, производство минеральных удобрений, ядохимикатов «Экологическое оздоровление территории и населения г. Новокуйбышевска Самарской области» на 2001-2005 гг. Стратегический план социальноэкономического развития г. Но-вокуйбышевска до 2010 г. 1999 г. 2003 г. Законом Самарской области от 9.01.2001 г. № 4-ГД 2005 г.
Чапаевск 73,1 Химическая, нефтехимическая промышленность Целевая комплексная программа «Социально-экономическое развитие и экологическая реабилитация г. Чапаевска Самарской области на 2003-2010 гг.» 05.12. 2002 г. Законом Самарской обл. от 9.06.2003 г. № 39-ГД
Отрадный 49,5 Нефтедобыча, промышленность строительных материалов, производство нефтепромыслового и Ярового оборудования и запчастей к нему, легкая промышленность Стратегия социально-экономического развития г. Отрадного на период до 2010 г. 2002 г. Май 2005 г. Общественным советом стратегического развития города
Жигулёвск 60,6 Электроэнергетика, промышленность строительных материалов Программа социально-экономического развития г. Жигулев-ска до 2019 г. Октябрь 2003 г. Конец 2004 г. решением Г ородской Думы
Кинель-Черкасский район 48,619 Сельское хозяйство, промышленность пластмассовых изделий, производство стройматериалов Концепция социально-экономического развития Кинель-Черкасского района Самарской области на период 2002-2007 гг. Стратегия социальноэкономического развития Ки-нель-Черкасского района на 2005-2015 гг. Ноябрь 2000 г. 2004 г. Май 2002 г. Постановлением Собрания представителей Кинель-Черкас-ского района 2005 г. Постановлением Собрания представителей района
Октябрьск 31,0 Производство минеральной ваты, герметизирующих мастик для автомобильной промышленности, керамзита Областная целевая комплексная программа «Социально-экономическое оздоровление г. Ок-тябрьска Самарской области на 2004-2008 гг.» 21.02. 2003 г. Законом Самарской обл. от 10.11.2003 г. № 94-ГД
Похвистнево * Численное 29,1 ть населень Нефтедобыча, переработка древесины, переработка сельхозпродукции, машиностроение, металлообработка я по муниципальным образа Стратегия и комплексная программа социально-экономического развития г. Похвистнево на 2003-2015 гг.; Областная целевая комплексная программа социально-экономического развития городского округа Похвистнево Самарской области на 2006-2010 гг. заниям приведена по состоянию на 0 2001 г. 06.08. 2003 г. 1.01.05. Ноябрь 2002 г. постановлением Городской Думы 2005 г. Законом Самарской области
- отсутствие возможностей дальнейшего развития экономики города на основе технологической преемственности, поскольку большинство функционирующих промышленных предприятий существуют за счет устаревших технологий. Технологический потенциал большинства предприятий города в целом должен быть создан заново. Кроме того, в Октябрьске не осталось крупных предприятий. Все предприятия города имеют численность работающих от 30 до 250 чел.
В связи с этими проблемами в первую очередь важно было обеспечить инновационное развитие экономики города. Однако при разработке Программы необоснованно был сделан расчет на возможность быстрой стабилизации развития малого бизнеса.
Научно-методическое обеспечение разработки «Стратегии социально-экономического развития г. Отрадного на период до 2010 г.» и «Стратегии социальноэкономического развития Похвистневского района Самарской области до 2015 г.» осуществлялось лабораторией комплексных региональных исследований Самарского государственного экономического университета. В настоящее время лаборатория занимается научным сопровождением разработки стратегии развития Самары на период до 2015 г. Благодаря использованию передовых технологий муниципального управления, реализация Стратегии социально-экономического развития Отрадного принесла положительные результаты. За счет улучшения демографических показателей и сохранения высоких темпов развития промышленности Отрадный переместился в группу городов, лидирующих по интегральному показателю (см. табл. 1).
В соответствии с подходом, положенным в основу научно-методического обеспечения разработки стратегии развития Отрадного, город рассматривается как носитель собственных интересов и субъект социально-экономических отношений [5, с. 81]. Такой подход к городу как к муниципальному образованию предполагал оценку состояния нормативно-правовой базы Администрации города; институциональной структуры; бюджетного потенциала; исследование взаимоотношений Администрации города с хозяйствующими на его территории субъектами, с правительством области, другими муниципальными образованиями области; партнерских отношений с российскими и зарубежными городами; выявление системы общегородских интересов и формирование системы общегородских целей, стратегии их достижения.
Для исследования конкурентных преимуществ Отрадного применялись ставшие классическими методы стратегического анализа: БТБР-анализ, многокомпонентный SWOT-анализ, а также система стратегических ориентиров развития. Структуризация стратегических ориентиров выполнялась на основе метода дерева целей. В Стратегии развития Отрадного было представлено пять уровней иерархии целей: миссия города - стратегическая цель - цели - подцели - задачи [5, с. 82].
В ходе разработки стратегии были сформированы три основных сценария развития города: «Отрадный - промышленный центр»; «Базисный сценарий»; «Динамичный многоцелевой сценарий». Каждый сценарий предусматривал возможное развитие ситуации, преимущества и недостатки, а также вероятность реализации стратегии.
Новым элементом технологии разработки Стратегии города стал сценарный прогноз целевых ориентиров социально-экономического развития г. Отрадного на период до 2010 г. Таким образом, была предпринята попытка совместить индикативное планирование и программно-целевой метод. Прогнозирование проводилось по двум сценариям - «базовому» и «динамичному многоцелевому», предусматривающим следующие направления [5, с. 83]:
- валовой выпуск и валовой муниципальный продукт;
- финансовые ресурсы территории и бюджеты всех уровней;
- демографические показатели и трудовые ресурсы;
- показатели уровня жизни населения.
Прогноз выполнялся на основе автоматизированной информационной системы АИС-Город ([6]), являющейся одной из новаторских технологий, разработанных компанией «Волгоинформсеть» для Самарской области.
В табл. 4 приведены результаты прогнозирования динамики индикаторов социально-экономического развития Отрадного на горизонте прогнозирования 20032010 гг. по каждому из сценариев [5, с. 83].
Таблица 4
Динамика основных индикаторов социально-экономического развития Отрадного по сценарному прогнозу на 2010 г. в расчете на душу населения, % к 2003 г.
Показатель Сценарии
базовый динамичный
Валовой муниципальный продукт 156,6 189,5
Бюджетные доходы 250,0 291,0
Денежные доходы 162,0 186,0
Инвестиции в основной капитал 108,5 260,0
Стратегическим разработкам Тольятти традиционно уделяется много внимания. Немаловажное значение имеют попытки организовать взаимный учет интересов города и области при планировании стратегических направлений развития города.
В соответствии с Постановлением Тольяттинской городской Думы, «программа социально-экономического развития г. Тольятти - это комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития города и система отобранных на конкурсной основе проектов, направленных на достижение указанных ориентиров. Проект - пакет документов, включающий обоснование экономической и/или социальной целесообразности, объемов и сроков осуществления вложений с дифференциацией по источникам, с приложением необходимой проектно-сметной документации, разработанной в соответствии с законодательством Российской Федерации, и утвержденными в установленном порядке стандартами (нормами и правилами), а также описание практических действий по достижению целей» [7].
Целями внедрения проектного подхода в процессе формирования целевых программ является создание условий для привлечения внебюджетного финансирования, повышения эффективности использования бюджетных средств, вовлечения городского сообщества в процессы развития. При этом отраслевой департамент формирует бюджет программы исходя из контрольных цифр бюджета города и самостоятельно определяет размер средств, направляемых на текущую деятельность и на перспективное развитие. Финансирование целевых программ осуществляется через проекты, расходы по которым отражаются в росписи исполнения статей бюджета. Ежегодные и итоговые отчеты о выполнении программ направляются на утверждение в городскую Думу.
В табл. 5 приведены результаты финансирования программ социально-экономического развития Тольятти за период 2002-2006 гг. [8].
Результаты анализа программ показали, что только пятая часть программных мероприятий направлена непосредственно на развитие отрасли, остальные отражают ее текущую деятельность.
С 2004 г. реализуется этап детализации задач стратегических направлений развития Тольятти. Этой деятельностью занимается Городской стратегический совет, созданный по инициативе Тольяттинского государственного университета и объединяющий руководителей крупных предприятий города, ведущих инфраструктур, финансовых и прочих организаций (20 чел.) во главе с мэром города.
Таблица 5
Результаты финансирования программ социально-экономического развития Тольятти за 2002-2006 гг.*
Год Доходная часть бюджета, млн. руб. Расходная часть бюджета, млн. руб. Дефицит бюджета к собственным доходам бюджета, % Финансирование программ по бюджету, млн. руб. Финансирование программ, % Количество программ
2002 3,7 3,9 5,5 0,5 14,27 15
2003 4,3 4,7 9,04 0,2 4,96 9
2004 4,6 5,0 8,7 0,09 2,15 12
2005 3,7 4,0 8,8 0,02 6,61 10
2006 4,0 4,4 10,0 0,02 0,74 3
* По состоянию на 01.05.06.
Принятая в октябре 2006 г. Стратегия социально-экономического развития Самарской области содержит перечень стратегических проектов Самарской области по отдельным муниципальным образованиям. Согласно данному документу, в качестве основных механизмов ее реализации упомянуты разработка стратегий муниципальных образований области, совершенствование индикативного планирования, совершенствование нормативно-правовых актов. Однако даже используемая терминология позволяет сделать вывод о незавершенности процесса согласования интересов субъектов по стратегическому планированию территории области.
Проведенный анализ организации взаимодействия муниципальных образований и субъекта Федерации в процессе планирования развития территорий позволяет выделить следующие направления совершенствования такой деятельности.
Во-первых, в 2006 г. деятельность областного правительства во исполнение Перечня основных задач социально-экономической политики органов исполнительной власти Самарской области в 2006 г. (утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 26.09.05, № 107) была направлена на реализацию мероприятий, выполняемых в рамках решения среднесрочных задач социальноэкономического развития. Эти задачи были определены в Программе социальноэкономического развития Самарской области на 2004-2008 гг. В их число входит, прежде всего, сокращение дифференциации уровней социально-экономического развития городов и сельских районов. По нашему мнению, подобное «выравнивание» не должно стать самоцелью - важно поддерживать уровень разумной конкуренции между муниципальными образованиями. Перспективным направлением является также разработка и реализация закона Самарской области о стимулировании социальноэкономического развития проблемных территорий области.
Во-вторых, важным направлением представляется расширение стратегического партнерства правительства Самарской области и органов местного самоуправления муниципальных образований с крупными компаниями, в том числе в направлении согласования стратегий деятельности компаний с приоритетами и основными параметрами развития территорий.
В-третьих, необходима дальнейшая отработка механизма индикативного управления экономикой и социальной сферой муниципальных образований.
Существенный недостаток организации индикативного планирования регионального развития, характерный для Самарской области, состоит в том, что предлагаемые к использованию макеты индикативных планов содержат слишком большое количество показателей. Так, в макете индикативного плана социально-экономического развития муниципального района Самарской области их 80, городского округа - 81.
Однако на уровне муниципальных образований Самарской области уже реализуются ранее разработанные стратегии развития, целевые ориентиры достижения планируемого уровня жизни населения в которых рассчитывались исходя из иной системы показателей. Так, планирование стратегий развития ряда муниципальных образований велось с учетом системы показателей качества жизни, определенных Постановлением Государственного комитета РФ по статистике от 09.01.98 № 2 «Об утверждении Унифицированной системы показателей, характеризующих социально-экономическое положение муниципального образования». Данный перечень статистических показателей включает в себя 289 ед. Причем в данном случае подсчет количества показателей по группам выполнялся без учета требуемой детализации каждого из них.
Один из разработчиков стратегического плана С.-Петербурга В. А. Гневко [9] предлагает использовать несколько меньший «перечень целевых ориентиров и пороговых значений показателей жизнедеятельности», включающих в себя три группы показателей - всего 29.
Существенно отличается от описанных выше систем показателей форма 2п-0КВЭД «Основные показатели, представляемые для разработки прогноза социальноэкономического развития Российской Федерации на 2006 год и на период до 2009 года (для субъектов РФ)6». Описываемая обновленная форма 2п-0КВЭД разрабатывалась для целей бюджетно-финансовой статистики и в соответствии с Постановлением Правительства РФ (от 6 марта 2005 г. № 118) «Об утверждении Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год». Данный перечень показателей социально-экономического развития региона включает в себя 16 групп - всего 180 показателей, без учета предлагаемой детализации каждого из них.
Таким образом, практика индикативного планирования в Самарской области обнаруживает два главных противоречия:
- большинство авторов подчеркивает, что стратегический план должен содержать конкретные цели, по возможности количественно определенные. Однако если количественные целевые ориентиры исчисляются десятками, то среди их многообразия теряются главные, а работа над мониторингом реализации стратегии излишне усложняется;
- возникает вопрос о правомерности применения для целей планирования развития территории системы показателей, составляющей, к примеру, макет индикативного плана социально-экономического развития муниципального района (городского округа) Самарской области. Данная система показателей не увязана ни с показателями, представляемыми субъектами РФ для разработки прогноза социально-экономического развития РФ по форме 2п-0КВЭД, ни с перечнем показателей, характеризующих социально-экономическое положение муниципального образования, предлагаемых Росстатом и рекомендованных к применению Правительством РФ. Не решена проблема целесообразности использования различных систем показателей для целей: а) разработки концепции социально-экономического развития муниципального образования; б) разработки концепции (стратегии, основных положений) социально-экономического развития региона - субъекта Федерации.
По нашему мнению, количество показателей, рекомендуемых для индикативного планирования социально-экономического развития, не должно превышать 40. Кроме того, положительные результаты реализации стратегического плана С.-Петербурга позволяют сделать вывод о целесообразности использования для разработки стратегий развития территории системы показателей, описанных в работе [9].
Следовало бы углубить взаимодействие между Министерством экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области и органами местного самоуправления
6 Утверждена Приказом Минэкономразвития России от 3 февраля 2006 г.(№25).
муниципальных образований, расположенных на территории области. По нашему мнению, первым шагом в организации взаимодействия органов власти региона и муниципальных образований в Самарской области должна стать разработка типового макета программы социально-экономического развития муниципальных образований.
Внедрение в практику подобного документа на территории области позволит унифицировать соответствующие документы, что облегчит анализ и мониторинг программ социально-экономического развития муниципальных образований Министерством экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области и будет способствовать решению главной задачи - обеспечению согласования интересов города и региона.
Следующим шагом в совершенствовании взаимодействия органов власти региона и муниципальных образований в Самарской области должно стать утверждение единой методики (порядка, регламента) отбора проектов и мероприятий для включения в муниципальную программу. Пока, как было отмечено, такой макет есть только для Тольятти.
Взаимодействию органов власти региона и муниципальных образований в Самарской области может способствовать утверждение порядка согласования Концепций социально-экономического развития муниципальных образований со стратегиями развития бюджетообразующих предприятий соответствующих муниципальных образований. В качестве примера можно привести деятельность Городского стратегического совета Тольятти, которую целесообразно распространить и на другие крупные муниципальные образования региона.
Наконец, завершающим этапом совершенствования взаимодействия органов власти региона и муниципальных образований в Самарской области должна стать разработка методики «Порядок согласования, регистрации и учета программ социально-экономического развития муниципальных образований».
Литература
1. Титов К.А., Любовный В.Я., Хасаев Г.Р. и др. Самарско-Тольяттинская агломерация: современное состояние и пути устойчивого развития. М.: Наука, 1996.
2. Стратегия социально-экономического развития Самарской области на пер-иод до 2020 г. Постановление Правительства Самарской области от 09.10.2006 г. № 129// www.economy.sam-reg.ru
3. Хасаев Г.Р. Об итогах социально-экономического развития Самарской области за I полугодие 2005 г. и оценке итогов развития за год, прогнозе социально-экономического развития Самарской области на 2006-2008 гг. и перечне основных задач социально-экономической политики органов исполнительной власти Самарской области в 2006г. http://www.economy.sam-reg.ru/deip2/port.nsf/wpages1/0003-0008-0002
4. Спор не за три рубля, а за два миллиарда: бюджет области на 2004 г. не принят в первом чтении // МиллионПлюс. 2003. № 135.
5. Королева Е. Н. Новые подходы в методическом обеспечении разработки стратегии развития города // Территориальное стратегическое планирование: измеряя результаты. Доклады участников Четвертого общероссийского форума лидеров стратегического планирования 20-21.10.05 г. СПб.: Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», 2006.
6. Хасаев Г.Р. Технология прогнозирования регионального развития: опыт разработки и использования // Проблемы прогнозирования. 2002. № 3.
7. Постановление Тольяттинской городской Думы от 10.10.2001 г. № 281 О Положении о программах социально-экономического развития г.Тольятти (в ред. Постановлений Тольяттинской городской Думы от 04.06.2003 г. № 771 и от 06.07.2005 г. № 194) // portal.tgl.ru/download.sx?objId=/upload/Положение771-04-06-2003.doc; portaltglru/download.sx?objId=/upIoad/Порядок оформления ТЗ.doc
8. Трофимова Н.Б. Программно-целевой подход к поддержке инновационных проектов в г. Тольятти: опыт и проблемы // portal.tgl.ru/download.sx?objId=/upload/
9. Стратегический анализ социально-экономического развития региона: принципы, основные направления, проблемы / Под ред. В.А. Гневко, В.Е. Рохчина. СПб.: ИРЭ РАН, ИУЭ, 2004.
