Планирование работы по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов о распоряжении землей Текст научной статьи по специальности «Право»

Список литературы

1. Маремкулов А.Н. Политика российского государства в Центральном Предкавказье во второй половине XVIII -первой четверти XIX вв. // Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук: Нальчик, 1999. - 205 с.

2. Кузнецова С.П. Проблемы экспертизы нормативных правовых актов органов местного самоупраления на коррупциогенность // Территория науки. 2015. № 6. С. 164-168.

3. Маремкулов А.Н. Юридические формы политики российского государства на Северном Кавказе в XVIII-XIX вв.: историко-правовой аспект // Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук / Ростов-на-Дону, 2005. - 405 с.

4. Кузнецова С.П. Проблемы взаимодействия административной комиссии с органами власти и пути их решения // Территория науки. 2016. № 2. С. 135-139.

5. Маремкулов А.Н. Место и роль законодательной технологии в региональном нормотворчестве (на примере Кабардино-Балкарской республики): теоретико-прикладной аспект // Государство и право народов Кавказа: проблемы становления и развития. Материалы Международной научно-практической конференции. 2012. С. 229-236.

6. Кузнецова С.П. Представительный орган, как субъект органов местного самоуправления // Территория науки. 2016. № 3. С. 167-173.

Патлаев Д.Е.

ПЛАНИРОВАНИЕ РАБОТЫ ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О РАСПОРЯЖЕНИИ ЗЕМЛЕЙ

Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Ключевые слова: прокурор, прокурорский надзор, планирование работы, земельное законодательство.

Аннотация: В настоящей статье исследуется вопросы планирования работы органов прокуратуры по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов о распоряжении землей.

Keywords: Prosecutor, Prosecutor supervision, work planning, land legislation.

Abstract: This article explores how to plan the work of the prosecution authorities for the implementation of public prosecutor's supervision over the implementation of laws on the disposal of land.

Планирование деятельности по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов о распоряжении землей является важным элементом организации работы прокуратур всех уровней. Для достижения главной цели деятельности органов прокуратуры на данном направлении - поддержания должного уровня состояния законности в сфере земельных отношений, прокурорам необходимо уделять серьезное внимание планированию.

На рассматриваемом направлении планирование работы прокурора подчиняется общим требованиям, установленным организационно -распорядительными документами.

Барабаш Д.И. отметил, что связанность аналитической работы с прогнозированием и планированием состоит в том, что в результате анализа должен быть получен прогноз развития ситуации, с учетом которого должно осуществляться планирование деятельности прокуратуры. Прогнозы помогают определить цели деятельности, которые в дальнейшем реализуются в планировании, обеспечивающем организационную упорядоченность, согласованность и последовательность действий, оптимальное распределение имеющихся сил и средств.

Прогнозирование представляет собой процесс получения информации о будущем состоянии явлений, событий, процессов. В органах прокуратуры прогнозируется развитие состояния законности или отдельных ее элементов на перспективу, развитие организационной структуры, состояние кадрового обеспечения и иные аспекты.

Авторы первой «Настольной книги прокурора» абсолютно обоснованно указали, что планирование является одним из организационных начал обеспечения деятельности прокуратуры по реализации полномочий, предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Состояние планирования отражает не только уровень организации работы, но и целенаправленность принимаемых мер по укреплению правопорядка.

Планирование работы по надзору за исполнением законодательства характеризуется последовательностью операций, которые должны быть результатом реализации решения - плана, разработанного совместно со всеми участниками прокурорской проверки.

Ф.М. Кобзарев отметил, что при планировании надзорной работы прокурору важно избегать таких типичных ошибок, как неконкретность и нереальность планов, перегруженность мероприятиями.

В «Настольной книге прокурора» сформулированы принципы, на которых должны базироваться мероприятия, подлежащие включению в план работы, а именно: экономичность, стабильность, конкретность и реальность. Принцип стабильности означает, что в течение периода, на который рассчитан план, в него без особой нужды не вносятся изменения, которые обычно связаны с внеплановыми заданиями прокуратуры субъекта Российской Федерации. Конкретность предполагает точное указание в плане предмета надзорных действий, объектов надзора, исполнителей и сроков выполнения. Недопустимы декларативные, общие формулировки.

Винокуров А.Ю. обоснованно пришел к выводу о том, что необходимо исключить в деятельности органов прокуратуры факты безосновательного включения мероприятий в план работы (без учета объективной оценки фактического состояния законности).

По мнению А.Ф. Смирновой, значение планирования деятельности органов прокуратуры определяется следующими показателями:

- фундаментальным значением законности в правовом государстве как непременного условия его демократического развития;

- возрастающим объемом сферы правового регулирования в современном обществе и расширением правоприменительной практики, за которой должен осуществляться надзор;

- сложностью выбора приоритетных направлений надзора;

- многофункциональностью воздействия на процесс правоприменения;

- облегчением организации и осуществления контроля и оценки деятельности органов прокуратуры.

Существо планирования состоит в определении целей деятельности прокуратуры, формировании конкретных мероприятий для достижения этих целей, сроков исполнения мероприятий и их исполнителей. К типичным мероприятиям, включаемым в план, относятся такие, как: подведение итогов деятельности прокуратуры за определенный период, обсуждение их на совещаниях, прокурорские проверки исполнения законов, обобщения практики прокурорского надзора, мероприятия, связанные с повышением деловой квалификации, заседания коллегии и др. Планы должны быть комплексными, конкретными по предмету, месту, лицам и срокам его исполнения, реальными, т.е. основываться на правильном расчете имеющихся сил, средств и времени, необходимых для их выполнения. Каждое планируемое мероприятие должно иметь основание, к которым относятся как решения вышестоящих органов прокуратуры,

так и результаты обобщения обращений граждан, анализ состояния законности и др.

В практике работы органов прокуратуры применяют три вида планов:

- перспективные (на год и более);

- текущие (полугодовые, квартальные и месячные);

- краткосрочные (недельные, ежедневные).

Необходимо отметить, что данная классификация отмечена в «Настольной книге прокурора» под общей редакцией С.И. Герасимова и под общей редакцией С. Г. Кехлерова и О. С. Капинус.

В теории прокурорского надзора имеют место и иные классификации видов планов.

По мнению Ю.Е. Винокурова, планы работ можно классифицировать по субъектам и по функциям.

Так, по субъектам выделяются планы работы аппарата прокуратуры в целом, планы работы подразделений аппарата, индивидуальные (личные) планы работы должностных лиц органов прокуратуры.

По функциям планы подразделяются на те, что регулируют надзорную и управленческую деятельность (проверки, обобщения, выезды на места); организуют непрерывное обучение (учебно-методические планы обучения в учебных центрах прокуратур субъектов РФ, постоянно действующих семинаров, индивидуальной учебы); планы стажировки; планы проверки состояния работы подчиненных прокуратур, координационные планы и другие.

Основными планами в органах прокуратуры, которые, как правило, составляются на полугодие, являются: а) план работы прокуратуры; б) план основных мероприятий по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; в) план работы постоянно действующего семинара по повышению профессиональной подготовки работников; г) план работы прокуратуры по взаимодействию со СМИ и общественностью и др.

В системе мер, нацеленных на повышение уровня организации и осуществления планирования работы и определяющих основные требования, предъявляемые к планированию, важную роль выполняют организационно-распорядительные документы, подготовленные на основе изучения, обобщения и анализа практики планирования в среднем звене системы органов прокуратуры.

Регламент Генеральной прокуратуры Российской Федерации определяет организацию и порядок ее деятельности в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О

прокуратуре Российской Федерации», другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации, организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации.

Пункт 4 Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации посвящен вопросам планирования работы, направления заданий, запросов и поручений.

Остановимся на требованиях Регламента к планированию. Так, установлено, что деятельность подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации осуществляется по предметному, зональному и (или) предметно-зональному принципам в соответствии с полугодовыми планами работы, разработанными на основе изучения состояния законности и прокурорской деятельности.

Работа Генеральной прокуратуры Российской Федерации планируется на полугодие. Предложения о включении в план мероприятий, в том числе выездов в прокуратуры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним специализированные прокуратуры, вносятся начальниками главных управлений, управлений и отделов, ректором Академии по согласованию с заместителями Генерального прокурора Российской Федерации.

Предложения должны быть мотивированными, подготовленными на основе анализа состояния законности и правопорядка, криминологического прогноза, с учетом решений коллегии Генеральной прокуратуры, постановлений Координационного совещания, требований организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации, поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, предложений прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров иных специализированных прокуратур.

В предложениях должны содержаться сведения о сроках и способах исполнения мероприятий, об исполнителях и (по согласованию) соисполнителях, перечень прокуратур, которые примут участие в исполнении. Мероприятия, в которых предполагается участие других федеральных государственных органов, должны быть предварительно с ними согласованы.

На основе внесенных предложений в целях исключения дублирования и обеспечения равномерной нагрузки на прокуратуры субъектов Российской Федерации Главное организационно-аналитическое управление составляет список прокуратур, которым

предполагается поручить выполнение плановых заданий. Этот список является приложением к плану и направляется на места вместе с ним. В одну и ту же прокуратуру, как правило, направляется не более пяти заданий в полугодие.

Пунктом 4.6 названного организационно-распорядительного документа установлено, что корректировка сроков исполнения плановых мероприятий, замена отдельных мероприятий, внесение иных изменений в план работы Генеральной прокуратуры могут быть осуществлены только Генеральным прокурором Российской Федерации по мотивированному рапорту ответственного исполнителя, поддержанному соответствующим заместителем Генерального прокурора Российской Федерации.

Работа коллегии Генеральной прокуратуры, Академии, НКС, Высшей аттестационной комиссии и аттестационной комиссии, профессиональная подготовка прокурорских работников планируются отдельно. Копии утвержденных планов представляются в Главное организационно-аналитическое управление.

Мероприятия по координации деятельности правоохранительных органов Российской Федерации планируются в соответствии с Регламентом Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации.

Хотелось бы отметить, что принципы планирования (экономичность, стабильность, конкретность и реальность), определенные вышеназванными авторами, нашли свое отражение в Регламенте Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

На уровне прокуратур субъектов Российской Федерации действуют Регламенты, утвержденные руководителями соответствующих прокуратур, которые по содержанию соответствуют Регламенту Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Остановимся на отдельных положениях Регламента прокуратуры Воронежской области, утвержденного приказом прокурора Воронежской области от 12.01.2016 № 1.

Так, названным Регламентом установлено, что заместители прокурора области, руководители структурных подразделений отвечают за своевременное и качественное выполнение плановых мероприятий.

О результатах выполнения плановых мероприятий ответственный исполнитель в пределах установленного срока (месяца исполнения) информирует заместителя прокурора области и от его имени докладывает прокурору области. К докладной записке прилагаются единая справка, содержащая результаты обобщений соисполнителей и

сведения (предложения) о реализации мероприятия, проекты и копии актов прокурорского реагирования, иные документы.

После доклада с резолюцией прокурора области копии докладных записок, справок, актов прокурорского реагирования, подготовленных по результатам выполнения плановых мероприятий, незамедлительно представляются в организационно-контрольный отдел.

Контроль за выполнением плана работы прокуратуры области осуществляет организационно-контрольный отдел, который о ходе его выполнения докладывает прокурору области по итогам полугодия, а в необходимых случаях - незамедлительно.

Практика планирования деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации в целях оптимизации и соответствия планов работы установленным требованиям анализируется Генеральной прокуратурой Российской Федерации.

Так, в информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 09.04.2008 N 20-16-08 «О практике планирования деятельности прокуратурами субъектов Российской Федерации и приравненными к ним специализированными прокуратурами» отмечено, что большинство прокуроров регионального уровня рассматривают планирование как важный элемент организации деятельности, позволяющий добиться необходимой результативности прокурорского надзора. Одновременно в этом письме указывается на недостатки планирования работы, в том числе:

- невключение в планы прокуратур всех предусмотренных планом работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации мероприятий, исполнение которых им поручено;

- изменение по своему усмотрению формулировок мероприятий плана работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

- неоднократный перенос плановых мероприятий из полугодия в полугодие;

- включение в планы работы второстепенных мероприятий;

- формирование планов на основе мероприятий, относящихся к текущей работе, либо выполняемых силами одного-двух подразделений;

- указание в планах работы мероприятий, являющихся обязанностью структурных подразделений;

- включение в планы незначительного количества самостоятельных надзорных проверок;

- перенасыщение планов количеством мероприятий (30 и более пунктов);

- допущение в планах работы практики многократных проверок одних и тех же нижестоящих прокуратур;

- планирование тематических проверок спустя непродолжительное время после завершения комплексных проверок;

- указание реквизитов организационно-распорядительных документов без учета требований Инструкции по делопроизводству;

- невключение в планы проведение совместных проверок и коллегий с другими органами и др.

Необходимо отметить, что прокуратурами субъектов также значительное внимание уделяется анализу практики планирования деятельности районных, городских, межрайонных и специализированных прокуратур.

В период с 2010 - 2013 годы прокуратурой Воронежской области трижды проводился анализ работы планирования прокуратур районного звена, результаты которого нашли отражение в информационных письмах «О практике планирования». В деятельности районных прокуратур кроме вышеуказанных недостатков, также выявлены:

- включение в план работы мероприятий, срок или периодичность выполнения которых определены организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации и прокурора области;

- наличие в плане работ расплывчатых или кратких формулировок намеченных мероприятий, которые не позволяют определить цель проверки, объекты, где планируется ее провести, например «провести проверку соблюдения земельного законодательства»;

- включение в план работы заведомо невыполнимых мероприятий, например «провести проверку исполнения земельного законодательства юридическими лицами района», данная формулировка обязывает провести проверку исполнения законодательства всеми юридическими лицами, осуществляющими деятельность на территории конкретного района, что фактически невозможно без привлечения к проверке всех прокурорских работников в течение длительного времени, да и к тому же является подменой деятельности органонов государственного земельного надзора и муниципального контроля;

- необоснованное планирование проверок, в том числе соблюдения законодательства физическими лицами, что явно противоречит требованиям ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»;

- установление необоснованно длительных сроков исполнения надзорных мероприятий;

- использование абстрактных формулировок оснований включения надзорных мероприятий в план работы, например «низкие показатели работы в прошедшем году», использование терминологии, непредусмотренной законодательством и др.

Прокуратурой Воронежской области предложена следующая структура плана работы прокуратуры районного звена:

- мероприятия по подведению итогов за период работы;

- надзорные мероприятия (проверки исполнения законодательства, анализы и т.д.);

- мероприятия по работе с кадрами (заслушивание отчетов оперативных работник о проделанной работе, об исполнении планов индивидуальной подготовки).

Согласно планам работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации за 2014-2016 годы проводились следующие надзорные мероприятия, затрагивающие вопросы исполнения законодательства при распоряжении земельными участками различных категорий земель:

- пунктом 8 плана работы на первое полугодие 2014 года предусматривалось проведение в порядке контроля проверки исполнения законодательства при использовании, охране лесов и обороте древесины, обратив особое внимание на выполнение Федеральным агентством лесного хозяйства и иными органами функций по контролю за реализацией полномочий в данной сфере;

- пунктом 6 плана работы на второе полугодие 2014 года предписывалось проведение проверки исполнения законодательства при получении хозяйствующими субъектами разрешений на строительство и подключение объектов строительства к системам коммунальной инфраструктуры, а также при реализации мероприятий по газификации объектов жилищного фонда и их технологическому присоединению к сетям газораспределения;

- пунктом 3 плана работы на первое полугодие 2015 года определялось проведение проверки исполнения законодательства, предусматривающего оказание поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства;

- пунктом 7 плана работы на первое полугодие 2015 года предписывалось проведение проверки исполнения законодательства при использовании и охране водных объектов, атмосферного воздуха, обратив особое внимание на соблюдение порядка сброса и выбросов загрязняющих веществ, режима использования водоохранных,

санитарно-защитных зон, а также зон санитарной охраны водоисточников;

- пунктом 11 плана работы на первое полугодие 2015 года устанавливалось проведение проверки исполнения законодательства о физической культуре и спорте в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, законодательства при строительстве и эксплуатации спортивных объектов, уделив особое внимание доступности спортивных объектов для граждан;

- пунктом 2 плана работы на второе полугодие 2015 года определялось проведение проверки исполнения законодательства о государственном кадастре недвижимости, включая вопросы осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, а также оценки недвижимости;

- пунктом 3 плана работы на первое полугодие 2016 года устанавливалось проведения проверки исполнения законодательства о противодействии коррупции в Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом и его территориальных органов;

- пунктом 14 плана работы на второе полугодие 2016 года определялось поверить исполнение предприятиями, осуществляющими космическую деятельность, законодательства при использовании и отчуждении находящегося в федеральной собственности имущества, в том числе при реализации международных и коммерческих космических проектов.

Целевых проверок исполнения законов о распоряжении землей в указанный период не планировалось, вместе с тем, в каждом полугодии проводились проверки исполнения законодательства, при проведении которых исследовались вопросы законности распоряжения земельными участками органами государственной власти и местного самоуправления, различными юридическими лицами.

Состояние законности на данном направлении прокурорской деятельности является предметом рассмотрения коллегий органов прокуратуры и координационных совещаний. Так, результатом реализации запланированного пунктом 9.5 решения расширенного заседания коллегии прокуратуры Воронежской области от 31.07.2014 мероприятия по анализу правовых актов в сфере землепользования стало увеличение числа выявленных незаконных правовых актов и, как следствие, числа внесенных протестов в 2 раза.

Деятельность органов прокуратуры по проверке законности распоряжения земельными участками органами государственной власти и местного самоуправления планируется по общим правилам и осуществляется на системной основе в силу требований приказов

Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» и от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления». Как правило, в прокуратурах наложено ежемесячное поступление из органов государственной власти и местного самоуправления правовых актов, в том числе и о распоряжении земельными участками, что позволяет своевременно вскрывать факты незаконного предоставления земельных участков, нарушения прав и интересов лиц, претендующих на получение земли, а также смежных землепользователей.

При организации проведения плановых проверок в сфере земельных правоотношений органами прокуратуры представляется целесообразным использовать полномочия по привлечению соответствующих специалистов государственных и муниципальных контролирующих органов.

Вместе с тем, при организации и непосредственном проведении подобных проверок необходимо исключить факты подмены функций контрольно-надзорных органов.

На практике прокурорские работники часто встречают активное противодействие со стороны проверяемых лиц, что, в свою очередь, порождает большое количество судебных процессов по обжалованию действий органов прокуратуры (например: постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 02.03.2016 № Ф07-2417/2016 по делу № А56-5856/2015, постановление Арбитражного суда ВосточноСибирского округа от 25.08.2014 по делу № А19-18093/2013) .

В Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», а именно в пункте 2 статьи 21, указано, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Вместе с тем, в законе отсутствует указание на такое основание проверки как план работы, что порождает поводы для оспаривания действий органов прокуратуры.

Полагаем обоснованным позицию Е.А. Кунициной о необходимости внесения в пункт 2 статьи 21 Закона изменений, определяющих, что «проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, либо на плановой основе».

Таким образом, перспективные, текущие и краткосрочные плановые мероприятия в сфере надзора за исполнением законов о распоряжении землей должны отвечать принципам экономичности, стабильности, конкретности и реальности, при этом основываться на результатах анализа состояния законности и правопорядка в данной сфере за предшествующие периоды и исключать факты подмены контролирующих органов власти.

Список литературы

1. Настольная книга прокурора: учебник, под общ. ред. С.И. Герасимов М.: Экслит. 2002.

2. Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. М.: Издательство Юрайт, 2012.

3. Организация работы и управления в органах прокуратуры: Учебная программа / Под ред. Ф.М. Кобзарева. М., 2009.

4. Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации: учебник / под ред. А.Ф. Смирнова. - М.: ИПК РК, 2005.

5. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор: учебник. М., 2011.

6. Винокуров А.Ю. Методологические основы оценки эффективности деятельности органов прокуратуры. М., 2008.

Руднева Н.В., Руднева Е.О.

ОСОБЕННОСТИ ПОЛИТИЧЕСКОГО ВОСПИТАНИЯ В

ПРОЦЕССЕ ФОРМИРОВАНИЯ ПРАВОВОЙ КУЛЬТУРЫ СТУДЕНТОВ-ЮРИСТОВ ВУЗА В УСЛОВИЯ ИНФОРМАТИЗАЦИИ ОБЩЕСТВА

Воронежский экономико-правовой институт, Липецкий государственный педагогический университет

Ключевые слова: воспитание, политика, студенты, правовая культура.

Аннотация: В статье рассматриваются особенности политического воспитания в процессе формирования правовой культуры студентов, получающих юридическое образование в вузах, а также основные направления правового воспитания в современных условиях.

Key words: education, politics, students, legal culture.

Abstract: The article discusses the features of political education in the process of formation of legal culture of students who receive a legal