CC BY
146
118
А. А. РЕДЬКО,
начальник научно-исследовательского отдела, кандидат юридических наук Волгоградская академия МВД России Российская Федерация, 400089, г. Волгоград,
ул. Историческая, 130
E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве.
Т. В. ЯЛОВЕНКО,
доцент кафедры теории и истории права и государства, кандидат юридических наук Волгоградская академия МВД России Российская Федерация, 400089, г. Волгоград, ул. Историческая, 130
E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.01- теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве.
УДК 340.12
Дата поступления: 24 апреля 2020 г.
Дата принятия статьи в печать: 25 сентября 2020 г.
A. A. REDKO, Candidate of Law,
Head of the Scientific-Research Department, Volgograd Academy of the Ministry of the Interior of Russia
Russian Federation, 400048, Volgograd, Istoricheskaya St., 130; E-mail: [email protected]
Scientific specialty:
12.00.01 — Theory and History of Law and State; History of Doctrines on Law and State.
T. V. IALOVENKO, Candidate of Law,
Associate Professor at the Department
of History and Theory Law and State,
Volgograd Academy of the Ministry
of the Interior of Russia
Russian Federation, 400048, Volgograd,
Istoricheskaya St., 130
E-mail: [email protected]
Scientific specialty:
12.00.01 — Theory and History of Law and State; History of Doctrines on Law and State.
Петиция как современная форма выражения правовой инициативы
Petition as a modern form of expression of legal initiative
Аннотация
Актуальность: термин «правовая инициатива» появился в юридической литературе достаточно давно - около 60 лет назад. На протяжении этого времени на его неоднозначность указывал ряд авторов как отечественной, так и зарубежной литературы. До настоящего времени в теории права отсутствует единое мнение о природе и формах реализации этого явления. Такое положение вещей не позволяет в полной мере воспользоваться механизмом защиты прав и законных интересов человека и гражданина.
Постановка проблемы: происходящий во всем мире «великий переход» в правовой и политической системах не может не сказаться на объективной действительности современной России. Гражданское общество открыто стремиться участвовать в принятии и обсужде-
Annotation
The relevance: the term «legal initiative» appeared in the legal literature quite a long time ago -about 60 years ago. During this time, its ambiguity was pointed out by a number of authors of both domestic and foreign literature. To date, there is no consensus in the theory of law about the nature and forms of implementation of this phenomenon. This state of Affairs does not allow us to fully use the mechanism for protecting the rights and legitimate interests of a person and citizen.
The problem statement: the «great transition» in the legal and political systems taking place all over the world cannot but affect the objective reality of modern Russia. Civil society openly seeks to participate in the adoption and discussion of certain normative legal acts, determine the country's development strategy, and form a legal policy. In this
нии тех или иных нормативных правовых актов, определять стратегию развития страны, формировать правовую политику. В связи с этим каждый голос человека и гражданина должен быть услышан государством, необходимо разработать действенные механизмы обеспечения права вето на законы, а также инициации разработки необходимых нормативных правовых актов простыми гражданами. Сегодня голос активной части населения - это петиции в социальных сетях. Необходимо урегулировать данную сферу, так как такой способ общения с властью носит временный и нестабильный характер.
Цель исследования: выработка новых подходов к понятию правовой инициативы и ее форме реализации в виде петиции, систематизация современных представлений о петиции, формулировка предложений по нормативному регулированию в указанной сфере.
Методы исследования: диалектика, герменевтика, синергетика, философская концептология.
Результаты и ключевые выводы: эффективное решение стоящих перед современным Российским государством задач в сфере обеспечения и защиты прав и свобод личности, основ конституционного строя, нравственности и других конституционно провозглашенных интересов и ценностей настоятельно диктует необходимость в осмыслении природы и форм реализации правовой инициативы граждан, назначение которой не сводится только лишь к этапам правотворчества или законотворчества. Она охватывает значительно больший круг общественных отношений и может реа-лизовываться в различных формах, в том числе и в форме петиции. В демократическом государстве правовая инициатива призвана служить гарантией не только интересов личности, но и общества и государства.
Петиция, в свою очередь, является одним из важных средств совершенствования политической системы общества и показателем уровня ее демократического развития. В зависимости от того, на какие петиции откликается государство, можно судить о тенденциях развития политического режима, его действительной (или мнимой) приверженности ценностям демократии, гуманизма и др.
Представляется необходимым предложить понятие петиции в современной России, ее классификацию, принципы и признаки, а также сформулировать предложения по нормативному закреплению такого явления.
regard, every voice of a person and citizen should be heard by the state, it is necessary to develop effective mechanisms to ensure the right to veto laws, as well as to initiate the development of necessary regulatory legal acts by ordinary citizens. Today, the voice of the active part of the population is petitions in social networks. It is necessary to regulate this sphere, since this way of communicating with the authorities is temporary and unstable.
The aim of the research is to develop new approaches to the concept of legal initiative and its form of implementation in the form of a petition, systematize modern ideas about the petition, formulate proposals for regulatory regulation in this area.
The research methods: dialectics, hermeneu-tics, synergetics, philosophical conceptology.
The results and key findings: effective decision facing the Russian government tasks in the field of ensuring and protection of rights and freedoms, the constitutional order, morality, and other constitutional declared interests and values dictates the necessity of understanding the nature and forms of implementation of the legal initiatives of citizens, the purpose of which is not confined only to the stages of law-making or law-making. It covers a much larger range of public relations and can be implemented in various forms, including in the form of a petition. In a democratic state, the legal initiative is intended to guarantee not only the interests of the individual, but also the interests of society and the state. The petition, in turn, is one of the important means of improving the political system of society and an indicator of the level of its democratic development. Depending on which petitions the state responds to, one can judge the trends in the development of the political regime, its real (or imaginary) commitment to the values of democracy, humanism, etc.
It is necessary to propose the concept of a petition in modern Russia, its classification, principles and features, as well as to formulate proposals for the normative consolidation of this phenomenon.
Ключевые слова: петиция; правовая инициатива; гражданская активность; правовая политика; обращения граждан; жалоба; предложение; заявление.
Key words: petition; legal initiative; civil activity; legal policy; citizens' appeals; complaint; proposal; statement.
120
Сегодня приходится говорить о том, что наметились негативные тенденции разрыва взаимопонимания общества и государства. Такая ситуация возникла по обоюдной вине: с одной стороны, постсоветский период породил парадигму, в которой на первый план для нашего государства как правоприемника СССР вышли внешнеэкономические долги, борьба с инфляцией и стабилизация расшатанной экономики, ситуацию катализировало и нахождение сотрудников разведывательных служб иностранных государств в органах государственной власти Российской Федерации [15]. С другой стороны, поколение конца 90-х начала 2000-х гг. было фактически оставлено на самовоспитание, часть из которого выросла без лозунгов любви к родине, человечности, взаимопонимания, самопожертвования, по большей части — без любви к чтению и саморазвитию, а, как известно, «умные граждане — умное государство» [8], люди — вот основной ресурс экономического развития. Спустя 20 лет мы имеем ситуацию, когда многие инициативы, в том числе некоторые правовые инициативы активной части общества, плохо сформулированы, за красивыми лозунгами отдельных лидеров молодежи скрывается отсутствие базисных знаний, знаний работы механизмов правотворчества и юридической техники. Попытки выразить собственные мысли публично или через средства массовой информации вызывают только осознание некомпетентности современного гражданского общества, а кажущиеся такому обществу новаторские политико-правовые идеи имели место в античной Греции, Древнем Риме, в Европе XVII—XVIII вв. Эффект Дан-нинга-Крюгера — метакогнитивное искажение, которое заключается в том, что люди, имеющие низкий уровень квалификации, делают ошибочные выводы, принимают неудачные решения и при этом неспособны осознавать свои ошибки в силу низкого уровня своей квалификации [25, с. 1121—1134]. Это приводит к возникновению у них завышенных представлений о собственных способностях, в то время как действительно высококвалифицированные люди, наоборот, склонны занижать оценку своих способностей и страдать от недостаточной уверенности в своих силах, считая других более компетентными. Таким образом, менее компетентные люди в целом имеют более высокое мнение о собственных способностях, чем это свойственно людям компетентным (которые к тому же склонны предполагать, что окружающие оценивают их способности так же низко, как и они сами) [24, с. 60—77].
В этом случае достаточно часто возникают ситуации, когда инициативы активной части населения вызывают негативное отноше-
ние со стороны органов государственной власти, так как их по большей части представляют в лице своих руководителей выходцы из СССР, которые получали образование в советский период и в достаточной степени осведомлены о том, что, когда человек или гражданин хочет изменений, он должен четко сформулировать, какую цель он преследует, какие задачи необходимо решить, какими методами и на какие средства, а не поддаваться эмоциональному порыву. Перефразировав В. И. Ленина, можно отметить следующее: «Для изменений недостаточно того, чтобы низы не хотели жить, как прежде» [7, с. 4].
Результатом таких разногласий стало то, что после 2010 г. в России массовый характер получили открытые письма в органы государственной власти через возможности сети Интернет. Формально-юридически они представляли просьбу о помощи в разрешении тех или иных проблем, регистрировались как обращение граждан в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»1. Вместе с тем такие письма у определенного круга профессионалов вызывали двоякие чувства, особенно в тех органах, где они регистрировались, так как у уполномоченного органа было только 30 дней, чтобы выделить в письме те юридические факты, определить подведомственность, подсудность, подследственность, установить отрасли права, где были нарушения, или доказать факт отсутствия таковых, разослать выдержки из писем в компетентные органы, зарегистрировать их, уведомить заявителя, объединить ответы из органов и, наконец, сформулировать окончательный ответ обратившемуся. По своей юридической сути большая часть таких писем — это нежелание разбираться в действующем законодательстве, ряд из них носит эмоциональный и эгоистический характер одновременно: с одной стороны, человеку и гражданину кажется, что с ним поступили несправедливо, с другой — он не желает выяснять, к кому необходимо обратиться в данной ситуации и какая отрасль права регулирует общественные отношения. Как показывает практика, больше всего подобных писем приходится на Администрацию Президента Российской Федерации и Прокуратуру Российской Федерации.
С течением времени указанный феномен претерпевал существенные изменения. Сначала стали появляться обращения в сети Интернет с возможностью поставить галочку о согласии/ несогласии (к слову говоря, они не имели ника-
1 О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: федер. закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
кой юридически значимой силы, так как у большинства граждан отсутствуют токены — электронные подписи, а подписание не предполагало процедуру идентификации). Затем на смену пришла так называемая электронная петиция.
Само понятие «петиция» в нормативной правовой базе Российской Федерации практически не встречается, законодательно эта форма правовой инициативы граждан не определена.
В статье 87 Устава Организации Объединенных Наций, принятого в 1945 г., определены полномочия Генеральной Ассамблеи и находящегося под ее руководством Совета по Опеке: «Принимать петиции и рассматривать их, консультируясь с управляющей властью»2.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» устанавливает право гражданина принимать участие в «сборе подписей под петициями по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях»3.
Приказ Росархива «Об утверждении Регламента Государственного реестра уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации и организации работы по его созданию» ставит петицию в один ряд с деловым письмом, сводкой, сведениями, обзором, инструкцией и относит их к документам отраслевой и общественной деятельности4.
Наибольший интерес, на наш взгляд, вызывают постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края»5, где петиция определена как коллективное обращение граждан, и Определение Конституционного Суда РФ «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Снитко Юрия Николаевича на нарушение его конституционных прав положением части второй статьи 42 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»»6, содержащее в себе разъяснение по вопросу пети-
2 Устав Организации Объединенных Наций (Сан-Франциско, 26 июня 1945 г.) //Действующее международное право. М., 1996. Т. 1.
3 Об охране окружающей среды: федер. закон от10 января 2002 г. № 7-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
4 Об утверждении Регламента Государственного реестра уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации и организации работы по его созданию [Электронный ресурс]: приказ Росархива от 9 октября 2001 г. № 75. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.04.2020).
5 По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края [Электронный ресурс]: постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.04.2020).
6 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Снитко Юрия Николаевича на нарушение его конституционных прав положением части второй статьи 42 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» [Электронный ресурс]: Определение Конституционного Суда РФ от 9 ноября 2010 г. № 1483-О-О. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс» (дата обращения: 20.04.2020).
ции в отсылочной форме на Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», приравнивая ее таким образом к обращению, предложению, заявлению или жалобе.
Необходимо обозначить мнение К. А. Ивановой, которая констатирует следующее: «...право подачи петиции становится осуществлением принадлежащей каждому свободы выражать свое мнение. При этом в отдельных странах смысл и целевая направленность понятий «петиция» и «обращение» не совпадают. В Германии право на петицию отнесено к основным правам, и в силу этого его носителем может быть каждый, т. е. не только граждане Германии, но и иностранцы, апатриды, а равно германские юридические лица, объединения лиц частного права и т. п. Во Франции, напротив, петицию-жалобу вправе подать любой индивид, в то время как право на обращение к публичным властям с какими-либо позитивными предложениями предоставляется только гражданам. Таким образом, очевидно, что петиция может выступать и как обычное обращение индивида в защиту собственных интересов, и как некая форма законодательной инициативы» [4, с. 15].
Всецело поддерживая эту позицию, полагаем, что петиция — это одна из форм реализации правотворческой инициативы. Не можем согласиться с автором, что «в Российской Федерации четко разделены такие формы общественной инициативы граждан, как законодательная инициатива, правотворческая инициатива, право граждан на обращения в органы государственной власти и местного самоуправления» [3, с. 21]. Вместе с тем не разделяем мнения о том, что так называемые петиции на сайте «Change.org» могут стать инструментом решения политико-правовых, идеологических, экологических или экономических проблем. Указанная электронная платформа вызывает широкий общественный резонанс, приковывает заинтересованность общественности и средств массовой информации. В связи с этим органам государственной власти приходится применять различные формы реагирования, исходя из действующего законодательства. Это могут быть: рапорт об обнаружении признаков преступления, рапорт об административном правонарушении, постановление или предписание прокурора, жалоба ответственного гражданина и так далее. Не важно, как назывался опубликованный на сайте документ, будь то «петиция», «открытое письмо», «послание», результат был бы идентичен — такие документы необходимо перевести в правовое поле, после чего определить подведомственность и принять соответствующие меры в установленные
122
законом сроки. В этом случае сайт сыграл только роль катализатора.
Петиция, в свою очередь, занимает особое место в современной действительности, она стала формой реализации права человека на защиту, в некоторых случаях — последней инстанцией, на которую уповает человек и гражданин. Одновременно она воплощает в себе и инструмент борьбы с несправедливостью некоторых формирований и объединений граждан, сплотившихся как по интересам, так и в юридическом поле. «В последние годы большое количество субъектов Федерации предоставляют право законодательной инициативы гражданам в качестве формы непосредственной демократии. В разных субъектах она называется по-разному: «народная законодательная инициатива», «народная законотворческая инициатива», «народная правотворческая инициатива», «гражданская инициатива»» [23, с. 121].
Петиция неразрывно связана с правовой инициативой. Человеческое общество устроено таким образом, что при возникновении потребностей разного характера все помыслы и устремления направлены на восполнение возникшего запроса. По нашему мнению, именно так возникла петиция, она является следствием неуслышенности отдельных граждан или общественных объединений, атрофированной формой правовой инициативы. «Если речь идет о гражданской законодательной инициати-ве7, то здесь можно упомянуть интернет-ресурс «Российская общественная инициатива», с помощью которого граждане в электронной форме могут подавать предложения по совершенствованию государственного и муниципального управления, по вопросам социально-экономического развития страны8. В Парламенте Австралии аналогичные политико-правовые институты. Регламент Палаты представителей указанной страны предусматривает возможность представления петиций граждан в электронной форме, подписи собираются в электронной форме. В Новой Зеландии после завершения срока, отведенного для сбора подписей в поддержку электронной петиции, такая петиция в автоматическом порядке переводится в статус закрытой и передается на рассмотрение в соответствии с Регламентом Палаты представителей [23, с. 130]. С такой позицией согласен и доктор юридических наук, профессор А. А. Уваров, который говорит о том, что петиция — это «своеобразный сплав прямого волеизъявления граж-
дан, таких как всенародное обсуждение, правотворческая инициатива, референдум и др.» [20, с. 33].
Представляется возможным сформулировать приблизительные признаки и отличия петиции от других форм обращений граждан и их волеизъявлений. При этом такие признаки будут неразрывно связанны с правовой инициативой, учитывая их взаимосвязь и взаимопроникновение.
1. Письменное выражение. Петиция не может иметь устную или конклюдентную форму, даже коллективные устные обращения будут зарегистрированы не как петиция, а как обращение. Прецедентов по использованию конклюдент-ных действий как способа выражения инициатив в правоприменительной практике Российской Федерации нет.
2. Логическая структурированность. Петиция, как правило, имеет введение, включающее в себя общее описание проблемы, краткую стенограмму переписки с органами государственной власти (если такая переписка имела место), указание на правовой или общественный статус обращающихся, например, «мы матери одиночки» или «мы дольщики жилого дома, расположенного по адресу...», описательную часть, в которой обращающиеся излагают сущность возникших затруднений. Заключение в форме прошения по тем или иным проблемам, требующим разрешения, и включающее в себя место под подпись и персональные данные всех лиц, согласных с сущностью проблемы и поддерживающих предмет петиции.
3. Коллективность. «Коллективное обращение — это волеизъявление двух и более граждан по одному предмету, сформулированное в едином документе или на личном приеме группой граждан. И Конституция России, и Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» упоминают коллективное обращение, но не содержат его определения и не регламентируют специфики, связанной с его направлением и рассмотрением, которая присутствует на практике. Указанный пробел попытались восполнить некоторые субъекты Федерации» [16, с. 31]. Статья 8 Закона Нижегородской области «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Нижегородской области» под коллективным обращением граждан понимает обращение двух или более граждан или обращение объединений граждан, в том числе юридических лиц, по общему для них вопросу9.
7 Из сущности монографии автор понимает под гражданской законодательной инициативой именно правовую инициативу.
8 О рассмотрении общественных инициатив, направленных
гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»: указ Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183 // СЗ РФ. 2013. № 10. Ст. 1019.
9 О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Нижегородской области [Электронный ресурс]: закон Нижегородской области от 7 сентября 2007 г. № 124-З. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.04.2020).
4. Резонансность (общественная значимость). Особый признак петиции, отличающий ее от иных обращений граждан, заключающийся в том, что человек, формирующий петицию, при ее составлении надеется поднять как можно больший общественный резонанс. В понимании субъекта такой деятельности эффективность петиции напрямую зависит от общественной значимости и количества охваченного проблематикой населения. Конечной целью является надежда на то, что петицию-видеоролик или иной контент в поддержку позиции увидят уполномоченные субъекты властных полномочий и постараются в кратчайшие сроки решить проблему.
5. Конфликтность. Одним из признаков петиции как коллективного обращения может выступить конфликтность. Сущность этого признака заключается в том, что группа лиц уже обращалась в органы государственной власти в соответствии с видами обращений в порядке Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, однако, по их мнению, субъекты защиты прав действовали некомпетентно, не желали оказать реальную помощь, отнеслись формально к обозначенной проблеме с целью умалчивания выявленных недостатков, не считая необходимым затрачивать временные, человеческие или финансовые ресурсы. В этой случае, по мнению инициаторов петиции, возникает конфликт между ними и органом государственной власти. Как правило, в конфликтных петициях находит свое отражение вся переписка между конкретным институтом власти и субъектами инициирования петиции.
6. Декларативность. Большинство петиций носят декларативный характер и не имеют в своем фундаменте конкретных решений по тем или иным проблема. Такая ситуация складывается из-за низкой правовой культуры и правового сознания, а иногда низкого уровня общей эрудиции у лиц, составляющих петицию. Например, петиция по запрету пластиковых пакетов в Российской Федерации, аргументом которой выступает тот факт, что практически все страны Европы отказываются от пластика, носит исключительно декларативный характер. Доподлинно известно, что употребление полимеров очень пагубно сказывается на общем уровне экологии по всему миру. Вместе с тем необходима общая экологическая правовая политика государства, направленная на тактику и стратегию развития в экологической области, в первую очередь это рабочие места для сотен тысяч граждан, работающих на заводе, это культура населения по неиспользованию пластика, его сбору и переработке и т. д. Безоговорочная реализация таких петиций приведет к еще большим проблемам: массовой безработице, прио-
становке импорта и экспорта некоторых товаров и услуг, потери бюджета и т. д. Но для лиц, преследующих иногда и свои собственные корыстные цели, такая декларативная петиция прибавляет значимости в отдельных кругах. При этом ее намного легче составить, чем несколько проектов федеральных инициатив, дорожную карту, систему мониторинга, правовой пропаганды, отдельную концепцию правовой политики.
7. Верховенство морали. В своем большинстве петиции ссылаются на такой регулятор общественных отношений, как мораль, справедливость, добро и зло. Попытки компетентных органов разъяснить, что социальный статус не придает особых преференций обращающимся, вызывает только вышеописанный признак конфликтности. Врожденное чувство справедливости, взаимопомощи, взаимовыручки не позволяет осознать отдельным категориям граждан, что с точки зрения правового пространства они имеют такие же права и обязанности, как и большая часть населения. В связи с этим часть петиций ссылается на верховенство морали и носит эмоциональный характер. При этом именно такие петиции очень часто получают значительную поддержку со стороны граждан, что в очередной раз может свидетельствовать о низкой правовой культуре, правовом нигилизме и инфантилизме некоторых слоев населения при высоком уровне сострадания. При этом достаточно сложно судить, в какой действительности лучше существовать.
8. Двухэтапность, на наш взгляд, является одним из основных признаков петиции, так как именно петиция из всех видов обращений граждан имеет две ступени реализации. Речь идет о том, что при заявлении, жалобе, предложении правоотношения возникают между обращающимся и компетентным органом одной из ветвей власти, т. е. в одноэтапном порядке: субъект инициации, субъект реализации (разрешения казуса, спора, проблемы) и содержание правоотношения. При составлении петиции вся деятельность инициативной группы направлена в первую очередь на неопределенный круг лиц, даже если в бланке указан конкретный орган или должностное лицо, первоначальной целью выступает одобрение петиции обществом или частью общества, косвенно или прямо сталкивающихся с подобной проблемой и сопереживающих ее скорейшему разрешению. Обращающимся с петицией не важно, кто будет вступать в дальнейшие правоотношения как субъект разрешения проблемы. Первый этап петиции — это сбор соответствующих подписей. Осознавая это, лица, составляющие петицию, стараются придать ей эмоциональный характер, максимально задев чувства справедли-
124
вости и сопереживания неопределенного круга лиц. Второй этап петиции включает в себя уяснение проблемы должностным лицом (лицами) принятия ее к производству или определение компетентных субъектов принятия к производству, разрешение сущности обращения, уведомление заинтересованных лиц. Очевидно, что в большинстве случаев второй этап не наступит для петиций, не получивших достаточной поддержки при прохождении первого этапа, о чем свидетельствуют тысячи не реализованных и забытых петиций на различных информационных платформах.
Таким образом, петиция — это особый вид обращений граждан и форма реализации правовой инициативы, которая характеризуется следующими признаками: письменное выражение, структурированность, коллективность, общественная значимость, конфликтность, декларативность, верховенство морали, двухэтапность. При этом петиция может содержать в себе как все, так и только часть перечисленных признаков. Обязательными из них являются только коллективность и двухэтапность.
Как и любому правовому явлению, петиции присущи определенные принципы. В юридической литературе встречается неоднозначность разделения принципов от признаков. Ряд молодых ученых в научных статьях или на платформах научно-практических конференций с трудом дифференцируют указанные категории. Признаки позволяют выделить вновь возникшее или ранее не изученное явление по конкретным особенностям от смежных категорий. Принципы относятся к внутреннему содержанию явления и отражают специфику его существования. Наиболее доступным примером является индивидуальность любого человека, которого можно узнать по определенным признакам: рост, цвет глаз, прическа, походка, однако, только познакомившись, возможно подчеркнуть для себя его жизненные принципы: порядочность, любознательность, настойчивость, беспринципность и т. д.
К принципам петиции можно отнести:
1. Принцип справедливости. Несмотря на то, что справедливость остается философской категорией, является относительным суждением, не имеет однозначного определения и насчитывает в своей гносеологии не одну тысячу лет [7], приходится говорить, что все петиции составляются инициаторами исключительно из чувства ущемленной справедливости. «Справедливость заключается в том, чтобы воздать каждому свое» [21, с. 207], поэтому по своей сущности петиция является призывом к справедливости не в нормативно-правовом смысле, как, например, в ст. 6 Уголовного кодекса Российской Федерации, а в идейно-философском контексте.
2. Естественно-правовой принцип. Этот принцип подразумевает верховенство естественного права человека и гражданина над позитивным правом отдельно взятой страны. Сущность его заключается в том, что составители петиции зачастую указывают на несовершенство системы законодательства, при этом оставляя за собой неотъемлемое право коллективного обращения к органам государственной власти, несмотря на отсутствие нормативного регулирования рассматриваемого института. Естественно-правовой характер петиции определен самой ее природой как разновидность права на выражение мнения.
3. Принцип открытости (гласности). Петиция составляется в открытой и доступной для неограниченного круга лиц форме, любой желающий, вне зависимости от правового и социального статуса, человек и гражданин может поддержать или проигнорировать петицию.
4. Принцип свободы выражения. Петиция может быть составлена в любой свободной форме, ее содержание и требования никак не урегулированы и могут быть как логичными и обоснованными, так и абсурдными и не имеющими под собой никаких оснований.
5. Принцип гуманизма (человечности). Исключительно все петиции составляются из осознания того, что любая деятельность государственных органов, юридических или физических лиц не должна причинять вреда интересам граждан, физическую боль, страдания или унижения животным, ущерб окружающей среде и так далее.
Представляется возможным дифференцировать петиции по наиболее распространенным видам.
По форме составления:
1. Простая или бумажная петиция. Изложение воли двух и более лиц в простой письменной форме в виде документа, направленного на рассмотрение представителями власти, с целью инициализации или изменения какого-то решения, активизации определенной деятельности или разрешения проблемы.
2. Электронная петиция — это петиция, которая составлена на специальном ресурсе в электронной форме с возможностью ее поддержания посредством идентификации личности через социальные сети и нажатия определенной гиперссылки. Например, «Российская общественная инициатива, стартовавшая в апреле 2013 г., касается общественных инициатив в области социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления. С ее помощью сетевое сообщество может внести на рассмотрение в правительство любые предложения. К сожалению, лишь полови-
на петиций федерального уровня реализована в виде соответствующих законодательных актов. Федеральные петиции, набравшие необходимое количество голосов, не были рассмотрены Правительством Российской Федерации. Данный механизм является лишь имитацией института общественных петиций, что на практике существенно подрывает доверие населения и негативно влияет на качество работы данного института» [19, с. 16].
3. Кросс-платформенная петиция. Это симбиоз письменной петиции и электронной, выполненный в форме приложения для смартфона, планшета или ноутбука. «Анализ законодательства и практики показывает развитие цифровых технологий при реализации некоторых институтов непосредственной демократии. В их числе возможность подачи обращений, петиций, правотворческой инициативы через сеть Интернет» [9, с. 38].
Письменная петиция имеет существенный недостаток: физически собирать подписи под петицией и разъяснить ее сущность каждому представляется затруднительным, учитывая скорости современного мира. В свою очередь электронная петиция не дает достоверных результатов по сбору подписей, так как для интернет платформы не представляет никаких затруднений в создании так называемых фейк-ботов, которые проголосуют под любой петицией неограниченное количество раз. Таким образом, процессы идентификации человека вызывают серьезную обеспокоенность и не заслуживают доверия. Кросс-платформенная петиция уже в ближайшем будущем позволит идентифицировать человека и гражданина через Портал государственных услуг Российской Федерации, ей будут свойственны оперативность, массовость, достоверность и точность представленных данных.
По содержанию:
1. Петиция-просьба (требование), представляющая из себя коллективное прошение в разрешении тех или иных обстоятельств, сложившихся при вступлении в правоотношения в различных сферах жизнедеятельности. Например, «Требуем освободить Егора Жукова и прекратить уголовное дело против него!» [12].
2. Петиция-жалоба — коллективное письменное информирование представителей государственной власти или органа государственной власти в целом в лице его руководителя о неправомерных действиях в сфере правоотношений, регулирование которых находится в компетенции данного органа. Например: «Прекратить уголовное дело против участников мирной акции 27 июля 2019 года в Москве» [11].
3. Петиция-благодарность (поддержка) — коллективное волеизъявление граждан, направ-
ленное на формирование позитивного отношения к деятельности тех или иных лиц, коллективов, организаций. Например: «Благодарность военным командирам» [10].
4. Петиция-предложение — коллективное обращение о необходимости дополнительного урегулирования общественных отношений нормами права или об изменении действующих норм права, их универсализации или более справедливом использовании. Например: «Петиция за ужесточение наказания за коррупцию и экономические преступления» [14].
5. Политическая петиция подразумевает под собой манифест объединенных общей идеей лиц, направленный на изменение стратегических целей и задач как всего государства, так и отдельных его регионов. Например: «Петиция за возрождение Советского Союза» [13].
По отрасли права:
1. Гражданско-правовая.
2. Уголовно-правовая.
3. Административно-правовая.
4. Финансово-правовая.
5. Конституционно-правовая.
По сфере охвата:
1. Общероссийская петиция.
2. Петиция субъектов Российской Федерации.
3. Муниципальная петиция.
По заинтересованным субъектам:
1. Петиция отдельных категорий граждан.
2. Общегражданская петиция.
Прежде чем сформулировать авторское понимание петиции, необходимо проанализировать уже имеющиеся относительно устойчивые определения данного явления. «Петиция (от лат. реИИо — искание, требование, прошение) — один из способов, установленных конституционным правом для достижения каких-либо мероприятий со стороны государственной власти. На французском и английском языках слово «петиция» употребляется в более широком смысле: им обозначается всякая просьба, обращаемая лицом или многими лицами к какому бы то ни было органу власти. Большая часть конституций гарантирует право подачи петиций как свободное и неотъемлемое право каждого [22, с. 443]. По мнению А. Н. Чудинова, петиция — это ничто иное, как «прошение, подаваемое правительству или монарху» [18, с. 552]. В толковом словаре Д. Н. Ушакова отмечается, что петиция — это «официальная коллективная просьба, ходатайство, обращенное к органу государственной власти, высшему начальству» [1, с. 453]. Германская конституционно-правовая доктрина предлагает следующий взгляд на институт петиций [5]: «Государственное (конституционное) право Германии относит свободу собраний к числу так называемых фундаментальных коммуникационных прав
126
и свобод человека (Kommunikationsgrundrechte). Немецкая юридическая наука наряду с конституционной свободой собраний (Versammlungsfreiheit) включает в эту группу свободу мнений (Meinungsfreiheit) и информационную свободу (Informationsfreiheit), которые вместе составляют так называемую коммуникационную свободу (Kommunikationsfreiheit); к коммуникационным правам и свободам относят также запрет цензуры и свободу СМИ (Zensurverbot und Medienfreiheit: Rundfunk-, Presse- und Filmfreiheit), свободу искусства (Kunstfreiheit), научную и академическую свободу (Forschungsfreiheit und akademische Freiheit), свободу объединений и коалиций (Vereinigungs — und Koatitionsfreiheit), право на подачу петиций (Petitionsrecht) и свободу мысли, совести и религии (Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit)» [17, с. 69].
Проанализировав вышеизложенное, в современном мире под петицией возможно понимать письменное обращение двух и более лиц в орган государственной власти, а также в международные правозащитные организации, представляющее из себя форму правовой инициативы граждан как неотъемлемого конституционного права выражать свое мнение по поводу деятельности государства в целом и его отдельных институтов в частности.
Сегодня молодежь все активнее хочет участвовать в жизни государства и общества, возможности сети Интернет позволили современному поколению открыть для себя альтернативные политико-правовые режимы, социокультурные слои и религиозные устои, традиции и обычаи других стран. Однако в большей степени такую категорию граждан увлекают материальные блага капиталистического мира. Эгоизм, нарциссизм и эгоцентризм достигли своего апогея. Общество потребления прельщает своей простотой идей и количеством получаемых удовольствий. «Живи одним днем», «ты — толь-
Список литературы:
1. Большой толковый словарь русского языка: современная редакция / Д. Н. Ушаков. М., 2008.
2. Иванова К. А. Институт общественных инициатив граждан в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2015.
3. Иванова К.А. Электронные петиции как способ осуществления населением общественного контроля за органами публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 10.
4. Конституционно-правовое значение свободы мирных собраний: доктринальные
ко то, что есть здесь и сейчас», «попробуй все» — эти и многие другие лозунги стали маяком для большинства молодых граждан страны. Ситуация достигла критической черты, когда человек с умышленно искаженной внешностью, не принимающий семейных ценностей, восхищающийся бездарными кумирами, проявляет повышенную активность в правовом и политическом поле, пытаясь оказать влияние на формирование правовой политики страны. «Воочию видим, как ничтожные личности определяют для всех эталоны красоты, приоритеты, нормы поведения, законы общества и прочие стандарты и постоянно их меняют, что только доказывает несостоятельность диктующих и ложь стандартов» [6, с. 459]. В этой ситуации приходится искать новые пути объединения активных, адекватных членов гражданского общества с целью формирования современной стратегии развития государства.
В связи с этим предлагается внести следующие изменения в Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»: в статье 4 закона «Основные термины, используемые в настоящем Федеральном законе» пункт 5 переименовать в пункт 6; пункт 5 изложить в новой редакции: «петиция — письменное обращение двух и более лиц в органы государственной власти по вопросам нарушений в области законных интересов человека и гражданина, прав и свобод личности, правопорядка и общественного порядка, различных форм собственности, основ конституционного строя, федеративного устройства и других демократических ценностей, а равно коллективная правовая инициатива по улучшению качества жизни населения, работы государственных органов и правовых институтов»10.
10 Инициатива зарегистрирована в Центре правового мониторинга и на сайте «Российская правовая инициатива» (номер инициативы 34Ф66356).
References:
1. Bol'shoj tolkovyj slovar' russkogo yazyka: sovre-mennaya redakciya / D. N. Ushakov. M., 2008.
2. Ivanova K. A. Institut obshchestvennyh inicia-tiv grazhdan v Rossijskoj Federacii: konstituci-onno-pravovoe issledovanie: dis. ... kand. yurid. nauk. Tyumen', 2015.
3. Ivanova К. A. Elektronnye peticii kak sposob os-ushchestvleniya naseleniem obshchestvenno-go kontrolya za organami publichnoj vlasti // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2017. № 10.
4. Konstitucionno-pravovoe znachenie svo-body mirnyh sobranij: doktrinal'nye i sudeb-
11
12
и судебные подходы в России и Германии / А. В. Саленко // Российский юридический журнал. 2019. № 5 (128).
5. Лайтман М. С. Основы каббалы М., 2005.
6. Ленин В. И. Маевка революционного пролетариата. М., 1955.
7. Малиновская Н. В., Сорокина Ю. В. К вопросу о справедливости в праве // Вестник Воронежского государственного университета. Воронеж, 2011. № 1 (10).
8. Новек Бет Симон (1971). Умные граждане — умное государство: экспертные технологии и будущее государственного управления / пер. с англ. [Ю. Константинова, М. Лапши-нов, О. Лобачева]. М., 2016.
9. Перспективы развития непосредственной демократии в условиях развития информационных технологий / Л. А. Нудненко // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 12.
10. Петиция URL: https://www.change.org/p/ министру-обороны-рф-шойгу-сергею-кужугетовичу-благодарность-военным-командирам (дата обращения: 15.03.2020). Петиция URL: https://www.change.Org/p/ прекратить-уголовное-дело-против-участников-мирной-акции-27-июля-2019-года-в-москве (дата обращения: 15.03.2020). Петиция URL: https://www.change.Org/p/ требуем-освободить-егора-жукова-и-прекратить-уголовное-дело-против-него?source_location=petitions_browse (дата обращения: 15.03.2020). Петиция URL: https://петиция-президенту. рф/возрождение-советского-союза/ (дата обращения: 15.03.2020). Петиция URL: https://петиция-президенту. рф/ужесточить-наказания-за-коррупцию/ (дата обращения: 15.03.2020).
15. Путин. Документальный фильм Оливера Стоуна. URL:https://www.1tv.ru/doc/pro-politiku/putin-dokumentalnyy-film-olivera-stouna-chast-pervaya-smotret-onlayn (дата обращения: 15.03.2020).
16. Савоськин А. В. Виды и особенности обращений граждан в зависимости от субъекта волеизъявления // Административное и муниципальное право. 2015. № 4.
17. Саленко А. В. Европейское пространство высшего образования: германский опыт преподавания конституционного права // Вестник Балтийского федерального университета имени Иммануила Канта. 2012. Вып. 9.
18. Словарь иностранных слов, вошедших в состав русского языка: материалы для лексической разработки заимствованных слов в русской литературной речи / под ред. А. Н. Чудинова. изд. 3-е. СПб., 1910.
13
14
nye podhody v Rossii i Germanii / A. V. Salen-ko // Rossijskij yuridicheskij zhurnal. 2019. № 5 (128).
5. Lajtman M. S. Osnovy kabbaly M., 2005.
6. Lenin V. I. Maevka revolyucionnogo proletaria-ta. M., 1955.
7. Malinovskaya N. V., Sorokina Yu. V. K vopro-su o spravedlivosti v prave // Vestnik Voronezh-skogo gosudarstvennogo universiteta. Voronezh, 2011. № 1 (10).
8. Novek Bet Simon (1971). Umnye grazhdane — umnoe gosudarstvo: ekspertnye tekhnologii i budushchee gosudarstvennogo upravleniya / per. s angl. [YU. Konstantinova, M. Lapshinov, O. Lobacheva]. M., 2016.
9. Perspektivy razvitiya neposredstvennoj demokratii v usloviyah razvitiya informacion-nyh tekhnologij / L. A. Nudnenko // Konstitu-cionnoe i municipal'noe pravo. 2019. № 12.
10. Peticiya URL: https://www.change.org/pZmin-istru-oborony-rf-shojgu-sergeyu-kuzhuge-tovichu-blagodarnost'-voennym-komandiram (data obrashcheniya: 15.03.2020).
11. Peticiya URL: https://www.change.org/p/ prekratit'-ugolovnoe-delo-protiv-uchastnikov-mirnoj-akcii-27-iyulya-2019-goda-v-moskve (data obrashcheniya: 15.03.2020).
12. Peticiya URL: https://www.change.org/p/ trebuem-osvobodit'-egora-zhukova-i-prekratit'-ugolovnoe-delo-protiv-nego?source_ location=petitions_browse (data obrashcheniya: 15.03.2020).
13. Peticiya URL: https://peticiya-prezidentu.rf/ vozrozhdenie-sovetskogo-soyuza/ (data obrashcheniya: 15.03.2020).
14. Peticiya URL: https://peticiya-prezidentu.rf/ uzhestochit' -nakazaniya-za-korrupciyu/ (data obrashcheniya: 15.03.2020).
15. Putin. Dokumental'nyj fil'm Olivera Stouna. URL:https://www.1tv.ru/doc/pro-politiku/pu-tin-dokumentalnyy-film-olivera-stouna-chast-pervaya-smotret-onlayn (data obrashcheniya: 15.03.2020).
16. Savos'kin A. V. Vidy i osobennosti obrash-chenij grazhdan v zavisimosti ot sub"ekta voleiz"yavleniya // Administrativnoe i municipal'noe pravo. 2015. № 4.
17. Salenko A. V. Evropejskoe prostranstvo vysshe-go obrazovaniya: germanskij opyt prepodavani-ya konstitucionnogo prava // Vestnik Baltijsko-go federal'nogo universiteta imeni Immanuila Kanta. 2012. Vyp. 9.
18. Slovar' inostrannyh slov, voshedshih v sostav russkogo yazyka: materialy dlya leksicheskoj razrabotki zaimstvovannyh slov v russkoj liter-aturnoj rechi / pod red. A. N. Chudinova. izd. 3-e. SPb., 1910.
19. Transparentnost' organov publichnoj vlas-ti v usloviyah informacionnogo obshchestva
19. Транспарентность органов публичной власти в условиях информационного общества России / Е. В. Комбарова // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 12.
20. Уваров А. А. Эффективность народовластия в соотношении с формами прямого волеизъявления граждан // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 3.
21. Цицерон Марк Туллий. Избранные сочинения / сост. и ред. М. Л. Гаспарова, С. А. Оше-рова, В. М. Смирина // Рипол-Классик (Россия). 2016.
22. Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. Патенты на изобретения — Петропавловский. СПб., 1898. Т. 23.
23. Юридическая концепция роботизации: монография / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, С. Б. Нанба. М., 2019.
24. Katherine A. Burson, Richard P. Larrick, Joshua Klayman. Skilled or unskilled, but still unaware of it: How perceptions of difficulty drive miscalibration in relative comparisons // Journal of Personality and Social Psychology. 2006. Vol. 90. Iss. 1.
25. Justin Kruger, David Dunning. Unskilled and Unaware of It: How Difficulties in Recognizing One's Own Incompetence Lead to Inflated Self-Assessments // Journal of Personality and Social Psychology. 1999. Vol. 77. №. 6.
Rossii / E. V. Kombarova // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2019. № 12.
20. Uvarov A. A. Effektivnost' narodovlastiya v soot-noshenii s formami pryamogo voleiz"yavleniya grazhdan // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2018. № 3.
21. Ciceron Mark Tullij. Izbrannye sochineniya / sost. i red. M. L. Gasparova, S. A. Osherova, V. M. Smirina // Ripol-Klassik (Rossiya). 2016.
22. Enciklopedicheskij slovar' Brokgauza i Efro-na. Patenty na izobreteniya — Petropavlovskij. SPb., 1898. T. 23.
23. Yuridicheskaya koncepciya robotizacii: mono-grafiya / otv. red. Yu. A. Tihomirov, S. B. Nan-ba. M., 2019.
24. Katherine A. Burson, Richard P. Larrick, Joshua Klayman. Skilled or unskilled, but still unaware of it: How perceptions of difficulty drive miscalibration in relative comparisons // Journal of Personality and Social Psychology. 2006. Vol. 90. Iss. 1.
25. Justin Kruger, David Dunning. Unskilled and Unaware of It: How Difficulties in Recognizing One's Own Incompetence Lead to Inflated Self-Assessments // Journal of Personality and Social Psychology. 1999. Vol. 77. №. 6.
Для цитирования:
For citation:
Редко А. А., Яловенко Т. В. Петиция как современная форма выражения правовой инициативы // Труды Академии управления МВД России. 2020. № 3 (55). С. 118-128.
Redko Al. Al., Yalovenko T. V. Petition as a modern form of expression of legal initiative // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2020. № 3 (55). P. 118-128.
128
