CC BY
27
21 8
НУЗЬМЕННО в.в., ЕФРЕМОВ М.П.
перспективы создания в российской федерации агентств по управлению долгом региональных и
местных органов власти
СП
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», одним из направлений деятельности органов местной власти является создание финансово-экономической основы муниципального образования. Основной вопрос, который необходимо решить в рамках данного направления, обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования.
Стратегия реформирования межбюджетных отношений и увеличение потребности в инвестициях приводят к тому, что финансирование программ экономического развития реги-ю ональными и муниципальными органами власти (РМОВ) в полном объеме не возможно без использования заемных средств. Разработка финансовой политики РМОВ должна обеспечить ^ решение целого комплекса задач, одной из которых является создание инвестиционно-заём-^ ной системы, позволяющей оптимально сочетать все долговые инструменты. и] Несмотря на важность создания эффективных инвестиционно-заемных систем для горо-]> дов и регионов, не многим из них удается использовать даже отдельные элементы подобной ° системы (облигационные займы) и ситуация на рынке субфедеральных и муниципальных облигаций (РО) не выглядит обнадеживающей. Фактический объем выпусков РО, размещавший-
□ ся в 2006 году, составил 49 млрд. руб. против 80,6 млрд. руб. в 2005 году, при удельном весе г.
□ Москвы и Московской области равном 50%. Объём внебиржевого оборота РО, достигший максимума в 87 млрд. руб./квартал, в IV квартале 2006 г. имел минимальное значение (26 млрд.
"V" руб./квартал) за рассматриваемый период в 12 кварталов 2004-2006 гг. Положительной тен-о денцией можно считать увеличение биржевого квартального оборота РО с конца I кв. 2004 г. ю на конец IV кв. 2006 г. в 4,7 раза (со 100 млрд. руб./квартал до 473 млрд. руб./квартал) [4]. о В 2006 году темп наращивания муниципальных заимствований, составивший 34%, значили тельно превысил аналогичный показатель для субфедеральных облигаций, объем которых ^ увеличился на 13%. Несмотря на опережающий темп роста, объем муниципальных облига-^ ций, находящихся в биржевом обращении, по состоянию на 1 апреля 2007 года составил 13
0 млрд. руб., что в 14 раз меньше, чем объем размещения региональных облигаций, и в 76 раз
1 меньше аналогичного показателя для корпоративных эмитентов.
[о Консолидированный долг регионов, составляющий по данным Министерства финансов на 1 июля 2007 года 418,7 млрд. руб. (без учёта долгов 12 регионов), не превысил 1,5% ВВП и ^ достаточно равномерно распределен по инструментам заимствований:
о - региональные облигационные займы - 184,4 млрд. руб.;
0
1_
0
1_
о о
о - прочие виды заимствований - 0,6 млрд. руб.
о о о.
- прямые кредиты по кредитным соглашениям и договорам - 100,5 млрд. руб.;
- государственные гарантии - 91 млрд. руб.;
- бюджетные кредиты и ссуды из федерального бюджета - 42,2 млрд. руб.;
Несмотря на то, что облигационные займы занимают сорок четыре процента в общем объеме заимствований, рынок РО остается практически неразвитым. Из тридцати одного региона, выпускавшего облигации, средний показатель размеров облигационных займов соста-
0 вил 2,7 млрд. руб., за исключением Москвы и Московской области, в чьих долговых книгах ™ фигурируют займы на сумму 55 млрд. и 50 млрд. руб. соответственно [1].
§ Низкие объемы займов РМОВ не свидетельствуют об отсутствии потребностей в привле-^ ченных средствах. Несколько лет сверхжесткой бюджетной политики привели к тому, что,
1 кроме Москвы и Московской области, регионы предпочитают не жить в кредит вообще. Тем не о менее, стратегия реформирования межбюджетных отношений, направленная на уменьшение о доходов региональных бюджетов и компенсацию части потерь за счет средств фонда финан-00 совой помощи регионам, и реформа местного самоуправления, проходящая без закрепления
21 Э
доходных полномочий и расходных обязательств федерального центра и РМОВ на взаимно-адекватном уровне, приводят руководителей городов и регионов к необходимости использования заемных средств.
Правильно организованные системы региональных и муниципальных облигационных займов способствуют развитию и стабилизации регионального финансового рынка и приносят следующие преимущества.
1. Финансирование местных целевых программ и капиталоемких инвестиционных проектов. Данное направление использования привлеченных средств является наиболее предпочтительным.
2. Создание кредитной истории городов и регионов, что может впоследствии снизить стоимость заимствований.
3. Наращивание экономического потенциала и налоговой базы регионов.
4. Увеличение видов обращающихся на рынке финансовых инструментов и объема операций с ними, что приводит к закреплению средств в регионе и созданию надежной системы сбережений для населения.
Несмотря на преимущества использования инструментов фондового рынка далеко не все регионы и муниципальные образования имеют возможность привлекать необходимые средства при помощи эмиссии облигаций. Введенные Бюджетным кодексом ограничения на объем долга, объём бюджетного дефицита и объем расходов по обслуживанию долговых обязательств, в совокупности ограничили не только объем долга, но и процентную ставку, по которой субъекты Федерации и муниципальные образования могут привлекать средства. Необходимо отметить, что существующие ограничения на эмиссию субфедеральных и муниципальных ценных бумаг, которые учитывают только объем долга и не зависят от его структуры, отрицательно сказываются на развитии данного сегмента фондового рынка.
Рассмотрим влияние динамики выполнения норм Бюджетного законодательства в области выпуска субфедеральных ценных бумаг на возможность эмиссии облигационных займов в Ставропольском крае.
Таблица 1
выполнение норм Бюджетного законодательства в области эмиссии субфедеральных ценных бумаг по Ставропольскому краю
П
л ь о (О
X *
а
г
ш
^
о ь
N □
□
Ш
О о
I—
ф
Требования бюджетного кодекса Российской Федерации 2004 г. 2005 г. 2006 г.
1. Предельный объём государственного долга субъекта Российской Федерации не должен превышать объём доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учёта финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации (<1). 0,064 0,085 0,083
2. Предельный размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации без учёта поступлений от продажи имущества не должен превышать 15% объёма доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учёта финансовой помощи из федерального бюджета (<0,15). 0,012 0,03 -
3. Текущие расходы бюджета субъекта Российской Федерации не могут превышать объём доходов бюджета субъекта Российской Федерации (< 1). 0,89 0,88 0,851
4. Предельный объём расходов на обслуживание государственного долга не должен превышать 15% объёма расходов бюджета субъекта Российской Федерации (<0,15). 0 0 0,001
о а ф
I
>
0
1 I
ф
со I—
О
а о
о
0
1_
0
1_
о о
со О
I—
О
о о.
0
1
о о
Из данных, приведенных в таблице 1, видно, что Ставропольский край выполняет требования бюджетного кодекса Российской Федерации и может увеличивать объём долга при помощи эмиссии ценных бумаг, но, как и многие другие регионы не использует вышеуказанные финансовые инструменты.
Связано это с тем, что помимо формальных ограничений существует ряд неформальных, состоящих в том, что источники поступления доходов по большинству налогов не закреплены на долгосрочной основе, а налоговые ставки и доля отчислений от налогов в бюджет соответствующего уровня не поддаются контролю со стороны РМОВ. Это лишает их возможности прогнозировать свои доходы даже в среднесрочном периоде. В соответствии с законодательством Российской Федерации ни регионы, ни муниципалитеты не могут вводить собственные налоги: перечень их собственных налогов носит закрытый характер. Кроме того, объем собственных региональных и муниципальных налогов довольно мал, а ставки по большинству из
n
л h ü to
J *
a
z Ш
0 IN □
□
rn
о
о
I—
ф i— s о a ф
>
0
1 i ф
m i— О
a о
Si
о о
о
со О i— О О CL
них уже находятся на максимальном уровне, поэтому возможность для маневра невелика [2]. Снижение объема и стабильности доходных поступлений существенно ограничивает финансовую самостоятельность и возможность эмиссии муниципальных и субфедеральных ценных бумаг в объемах, близких к максимально допустимому. В случае успешного размещения крупных и достаточно ликвидных облигационных займов, удовлетворяющих потребностям инвесторов, возникают проблемы с эффективным использованием привлеченных ресурсов. Очень часто РМОВ требуются относительно небольшие средства для конкретных инвестиционных проектов.
По нашему мнению, главным фактором, сдерживающим развитие рынка субфедеральных и муниципальных ценных бумаг, является отсутствие у муниципальных и региональных органов власти опыта и достаточных знаний для самостоятельного выхода на фондовый рынок. Таким образом, ситуация, сложившаяся в настоящий момент на рынке региональных и муниципальных ценных бумаг, подтверждает неэффективность его развития в существующей форме.
В мировой практике задачу формирования дополнительных источников для финансирования расходов местных бюджетов решают агентства по управлению региональным долгом за счет консолидации мелких заимствований городов и регионов в крупные облигационные займы с высокой ликвидностью и низкой стоимостью обслуживания. Примерами агентств, объединяющих муниципалитеты в масштабах страны, являются: Kommunekredit (Дания), Kommunalbanken (Норвегия), Municipality Finance Pic (Финляндия), Kommuninvest i Sverige (Швеция). Широкое распространение получили и агентства, консолидирующие заимствования в масштабах регионов: Municipal Finance Authority (Канада), Bond Banks (США).
Схема финансирования инвестиционных проектов РМОВ с участием долговых агентств выглядит следующим образом.
о ф
Рис. 1. Схема финансирования инвестиционных проектов РМОВ с участием долговых
агентств.
Агентства по управлению региональным долгом могут использовать следующие механизмы, позволяющие им работать на финансовом рынке более эффективно по сравнению с отдельными РМОВ.
1. Установление системы лимитов (лимиты на одного заемщика в каждом выпуске ценных бумаг, ограничения, связывающие объем собственного капитала с объёмом выдаваемых кредитов и т.д.).
2. Создание резервного фонда для поддержания своевременных выплат в случае задержки платежей.
3. Страхование облигационных выпусков или их части в страховых компаниях.
4. Использование гарантий вышестоящих уровней власти, которые позволят повысить рейтинг пула до рейтинга региона или Федерации.
5. Привлечение кредитных линий надежных финансовых институтов.
6. Агентство должно иметь право выбирать РМОВ для включения в пул, регулировать объем долга и процентные ставки, под которые кредитуются РМОВ, при определенных обстоятельствах отказывать им в займе и осуществлять постоянный мониторинг их кредитоспособности.
Использование вышеприведенных механизмов позволяет агентствам получать более высокие кредитные рейтинги относительно РМОВ, являющихся его участниками. В странах с обширной территорией могут действовать не одно, а несколько агентств, конкурирующих между собой и с банками. Наличие конкуренции должно позитивно сказаться на условиях заимствования для конечных заемщиков - РМОВ.
ламентироваться законодательством, тщательно контролироваться и обеспечиваться многоступенчатой системой финансовых гарантий, в том числе и государственных. Их главной
П
Кроме кредитования, агентства могут оказывать дополнительные услуги по финансово- ь му планированию, управлению долговыми обязательствами РМОВ, а также проектами, для щ которых привлекается долговое финансирование [3].
Учредителями вышеуказанных финансовых институтов должны стать органы государс- ^ твенной власти Российской Федерации. Их деятельность должна быть ограничена исключи- И тельно сферой государственных финансов: эмиссия долга для нужд РМОВ, кредитование пос ледних и управление возникшим при этом долговым портфелем [6].
Функционирование агентств по управлению региональным долгом должно жестко рег- о
Ш
задачей должна быть консолидация фрагментарных мелких займов РМОВ в крупные, облада- □ ющие высокой рыночной ликвидностью выпуски облигаций с целью обеспечения городов и ^ регионов финансовыми ресурсами, а также профессиональное управление возникшим при О этом долгом. D
До создания агентств региональным и местным органам власти необходимо провести ряд Ей мероприятий, облегчающих развитие системы заемного финансирования инвестиционных § потребностей городов и регионов: ^
- обеспечить прозрачность бюджетов всех уровней, что позволит поднять кредитный § рейтинг РМОВ; >
- провести анализ существующей задолженности с целью выявления возможностей ее 2 оптимизации при помощи использования инструментов рынка ценных бумаг; ^
- проводить постоянный анализ и отбор инвестиционных программ регионов и муници- $ палитетов, которые планируется финансировать за счет займов. о
Финансирование потребностей РМОВ долговыми агентствами является наиболее оп- о тимальным вариантом привлечения ресурсов, необходимых для развития городов и регионов, но предстоит огромная работа всех уровней власти, направленная на создание и £5 разработку эффективных механизмов функционирования подобных агентств в Российс- £5 кой Федерации. g
со О
литература о
1. Батурин Д. Регионам не грозит долговая яма // Коммерсантъ. 13.08.2007. № 143. о-
2. Дмитриева И. Агентство по управлению муниципальным долгом с точки зрения рейтинго- s вого агентства // РЦБ. 2006. № 13. ¡3
3. Кристиан Э., Копейкин Б. Агентства по управлению муниципальным долгом: Взгляд m Standard & Poors // РЦБ. 2006. № 13. |
4. Лагунов В., Морозов А. Итоги 2006 г.: Биржевое и внебиржевое обращение корпоративных, о субфедеральных и муниципальных облигаций // РЦБ. 2007. № 2. ji
5. Официальный сайт Министерства финансов РФ // http://www.Minfin.ru.
6. Пахомов С. Как создать в России муниципальное долговое агентство // РЦБ. 2006. № 13. §
О
