CC BY
73
ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
© Шутикова Е.А.*
Академия социального управления, г. Москва
Государственная власть, государственная служба, государственное управление являются исторически и логически связанными между собой понятиями. Роль государственной службы и государственного управления особенно возрастает в переходные периоды развития общества, связанные с изменением структуры и содержания государственной власти. Сегодня становится очевидным, что в условиях административной реформы на первый план выходит проблема реформирования всей системы управления государственной службой как в центре, так и на местах. Необходимость переосмысления ее модели, организационной перестройки, кадрового обновления обусловлены потребностью более эффективной реализации функций государства, обеспечения эффективного функционирования государственной службы, ее единства и целостности.
Преобразования, происходящие в системе российского конституционного и административного права, во многом связаны с осуществляемыми в нашей стране судебной, правовой и административной реформами. Ученые продолжают обсуждать вопросы взаимосвязи государственной службы и гражданского общества [3, с. 24-26], а также общие вопросы реформирования государственно-служебного законодательства [1, с. 35-40; 2, с. 75-90]. Очевидно, было бы правильным установить конечные цели реформирования административного права. Совершенно необходимым является построение модели изменения содержания административно-правового регулирования, которая неизбежно будет складываться в результате проводимых преобразований в административной сфере.
Реформа государственной службы в Российской Федерации началась с принятием в 1990-1995 гг. новых законов и других нормативных актов, регламентирующих государственно-служебные отношения. В течение последнего времени предпринималось несколько попыток проведения реформы государственной службы [5]. Проводимый исследователями детальный анализ федерального и регионального законодательства о государственной службе сопровождался политическими дебатами о сущности и основных направлениях реформирования государственного аппарата.
* Доцент кафедры Государственного и муниципального управления, кандидат исторических наук.
Сегодня необходимо ставить вопрос о «выравнивании» статуса государственных и муниципальных служащих. Единство и целостность государственной и муниципальной службы может найти «воплощение посредством нормативного закрепления единых принципов организации и функционирования, институционального взаимодействия и структурного оформления, регламентации правового статуса государственных и муниципальных служащих, а также и многих других вопросов». Именно такой подход к пониманию модели правового регулирования систем государственной и муниципальной служб видится наиболее предпочтительным в процессе осуществления мероприятий по реформированию системы государственной службы в России.
Одной из принципиальных проблем теории государственной службы является соотношение в этом институте норм административного (публичного) и трудового (частного) права. Нормы законодательства о труде действуют в системе государственной службы и регулируют отношения в своем секторе государственно-служебных отношений, имея при этом свой предмет правового регулирования.
Ученые справедливо указывают на сложность вопроса о соотношении норм административного и трудового права на государственной службе, которую нужно решать при использовании «законодательного закрепления изменения самого метода регулирования отношений в сфере государственной службы - максимального отказа от диспозитивного метода в пользу метода императивного» [4, с. 24]. Принятие Федерального закона от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» является новым крупным этапом в развитии института государственной службы. Вместе с тем отдельные положения этого закона являются, на наш взгляд, весьма спорными и противоречивыми.
Изучение действующего законодательства и сложившейся практики управления государственной службой показывает, что с момента принятия Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995 г.) в России появилась определенная система управления государственной службой. Но, к сожалению, эта система не стала целостной, единой и, самое главное, эффективной и работоспособной. Это означает нарушение системности управления, поэтому в рамках административной реформы идет реформирование системы управления государственной службой, причем это направление считается приоритетным.
Объективный анализ показывает, что сложившаяся система управления российской государственной службой обладает рядом проблем и негативных тенденций. Главная проблема, как отмечалось выше, - это нарушение единства и целостности системы управления на федеральном и региональном уровнях и как результат - отсутствие должной эффективности. Следствием этого выступают недостаточная эффективность кадровой политики в
152 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В XXI ВЕКЕ
сфере государственной службы, невысокая результативность деятельности государственного аппарата, его громоздкость, неповоротливость, непрозрачность работы, склонность к административному давлению и коррупции.
Анализ сложившейся в Российской Федерации системы управления государственной службой позволяет выявить причины отмеченных недостатков и негативных тенденций. Прежде всего, это:
- децентрализованная модель управления государственной службой;
- придание органам управления государственной службой только консультативных, методических и совещательных функций;
- недостаточная разработанность нормативно-правовой (в том числе процессуальной) базы управления государственной службой;
- отсутствие разработанной и юридически закрепленной концепции управления государственной службой России как системы теоретических взглядов, принципов и идей; слабость научной базы исследования;
- сравнительно слабая востребованность научных разработок со стороны властных структур;
- неразвитость, неопределенность и архаизм организационной структуры управления государственной службой на федеральном и региональном уровнях;
- отсутствие разработанных и утвержденных комплексных программ совершенствования системы управления государственной службой, как на федеральном, так и на региональном уровнях;
- устаревшие технологии управления государственной службой и ее персоналом;
- смешение и дублирование функций органов управления государственной службой и кадровых служб государственных органов;
- слабость контроля над государственной службой и органами управления госаппаратом, в том числе как со стороны государственных органов и должностных лиц, так и, особенно, структур гражданского общества;
- недостаточное финансирование системы управления государственной службой [6].
Исследование данного вопроса показывает, что приоритетными направлениями в решении вышеназванных проблем является: создание нормативно-правовой базы системы управления государственной службы; формирование организационной модели системы управления государственной службой; определение и выбор функциональной модели управления государственной службой; освоение механизма управления государственной службой.
Главный пробел в действующем законодательстве о системе управления государственной службой - отсутствие нормы, определяющей правовой статус и полномочия органов управления государственной службой, как на
федеральном, так и на региональном уровнях. Без государственного органа по управлению государственной службой с прописанными полномочиями и статусом создать эффективную систему управления невозможно.
Исходя из сказанного, также приоритетным направлением решения проблем системы управления государственной службой в РФ является формирование ее организационных основ, прежде всего, ее организационной модели. В сущности, это вопрос о федеральном государственном органе по управлению государственной службой и аналогичных органов в субъектах Федерации. Основная цель организационной модели управления - в строгом соответствии с Конституцией РФ добиться системности и управляемости государственной службой, как по уровням, так и по ветвям власти, обеспечив одновременно и известную степень централизма и демократизацию управления.
Представляется важным разработать проект федерального закона «О системе управления государственной службой Российской Федерации», который установил бы правовой статус, порядок формирования, принципы функционирования этого органа управления государственной службой. Желательно, чтобы под его юрисдикцией находилась не только гражданская служба, но и вся государственная служба.
Нужна новая модель органов управления государственной службой современной России, поскольку прежняя доказала свою несостоятельность. В результате будет выстроена система централизованного (императивного) управления федеральной государственной службой и согласительного (дис-позитивного, конвенционального) управления государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации. При этом правовое регулирование вопросов государственной службы субъектов Федерации, в том числе системы управления, остается, согласно действующему законодательству, в совместном ведении центра и регионов.
Следующим приоритетным направлением перестройки системы управления российской государственной службой является определение и выбор ее функциональной модели. Многое зависит от того, какой формат управленческой системы в сфере государственной службы будет выбран.
Также весьма важно повышение качества управления государственной службой является понимание кадрами государственного аппарата, освоение и практическое применение ими механизма (механизмов) управления государственной службой.
Исследование механизма управления государственной службой является в современной теории и практике государственного управления одной из самых значимых задач в силу своей актуальности и новизны. Существо механизма управления государственной службой следует рассмат -ривать в единстве его составляющих: теоретической, нормативно-право-вой, организационно-кадровой и технологической. Только в комплексе, в единстве названных звеньев может эффективно заработать такой сложный и
154 ГОСУДАРСТВЕННОЕ H МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В XXI ВЕКЕ
многогранный механизм, как система управления государственной службой. Но даже при наличии всех составляющих механизм управления может не дать положительных результатов. Речь идет о необходимости наличия политической воли у высшего руководства и стремлении эффективно управлять и руководить государственной службой на благо государства и общества.
Таковы, с нашей точки зрения, наиболее приоритетные направления перестройки и повышения эффективности системы управления отечественной государственной службой на современном этапе. В условиях реформирования государственной службы и системы ее управления важно видеть стоящие перед нею проблемы, уметь их анализировать и определять верные пути их решения в целях создания оптимальной модели и эффективной системы управления государственной службой современной России.
Список литературы:
1. Бабелюк Е.Г. Реформа государственной службы в Российской Федерации: новый этап // Российский юридический журнал. - 2003. - № 3.
2. Бахрах Д.Н., Кулешов И.В. Государственная военная и правоохранительная службы РФ // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. Закон и право. - М.: Юнити-Дана, 2004.
3. Гришковец A.A. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право. - 2004. - № 1.
4. Гришковец A.A. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы // Государство и право. - 2002. - № 12.
5. Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год / Ред. и предисл. Т.В. Зайцевой. - М.: Изд-во «Весь Мир», 2003.
6. Черепанов В. Система управления государственной службой: проблемы и пути повышения ее качества в условиях реформирования // Государственная служба. - 2004. - № 1 (27).
